STS, 20 de Junio de 2003

La sentencia recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (Sección 2ª), con sede en Albacete, de fecha 1 de junio de 2000, contenía la siguiente parte dispositiva: "Que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, debemos condenar y condenamos al Excmo. Ayuntamiento de Socuéllamos a que proceda a la entrega de los informes solicitados por el Grupo Municipal PSOE-Progresistas en su escrito de fecha de presentación 6 de octubre de 1999 (registro 4-4-97), sin hacer especial condena en costas".

En la sentencia recurrida se señala, en extracto:

1. Impugna el Grupo Municipal PSOE-Progresistas del Excmo. Ayuntamiento de Socuéllamos la denegación por silencio de la solicitud formulada el 6 de octubre de 1999, presentada a fin de que se facilitara informe por parte de la Intervención municipal acerca de: 1º) Estado de la deuda municipal con entidades bancarias. 2º) Estado de la deuda con proveedores. 3º) Cantidades pendientes de pago a Seguridad Social, Consorcio de Incendios y Mancomunidad Consermancha. 4º) Situación contable de diversas obras. 5º) Cantidades a cobrar por contribuciones especiales en las calles Mártires y Juan de Austria. 6º) Ingresos y Gastos de la feria de Emprendedores. 7º) Gastos producidos con motivo de las inauguraciones del Ayuntamiento y de la urbanización Paseo Mártires. 8º) Gastos del acto de constitución del Ayuntamiento. 9º) Obras de pavimentación aprobadas en Comisión de Gobierno desde marzo y 10º) Informe de ingresos y gastos correspondiente a feria y fiestas 1999.

2. Hay que entender que lo que los recurrentes solicitan es la ejecución del acuerdo firme de reconocimiento de su derecho a obtener los informes solicitados, sin que haya ningún motivo para no entender admisible esta solicitud. Sería también un formalismo inadmisible el exigir para ello una nueva solicitud del actor, de cumplimiento de los propios actos firmes de la Administración, cuando ya ha habido una solicitud principal, y ello pese a que el artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establezca tal petición previa. Pero en nuestro caso el informe del Alcalde de 8 de noviembre de 1999 (folio 5 del expediente), emitido después de que los interesados interpusieran el recurso contencioso-administrativo, demuestra que no se ha producido la elaboración de los correspondientes informes al hilo de la solicitud del grupo Municipal ni se ha intentado su entrega.

3. El derecho a que se refiere el artículo 77 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, forma parte del derecho constitucional de participación recogido en el artículo 23.1 de la Constitución Española, y constituye la configuración legal de dicho derecho que, precisamente, según ha declarado el Tribunal Constitucional, es un derecho de tal naturaleza, es decir, de los precisados de configuración legal. Pues bien, en tal configuración es cierto, como dice el Ministerio Fiscal, que se incluye la facultad de la consulta de documentos e informaciones que obren en poder del Ayuntamiento, pero no el derecho a la elaboración indiscriminada de nuevos informes.

4. Ahora bien, no es menos cierto que esa misma configuración legal es la que establece que si en cinco días no se responde a lo solicitado, habrá que entender estimada la solicitud. De forma que es la propia configuración legal del derecho constitucional la que determina, en primer lugar, los documentos a que hay derecho a acceder (los que obren en poder de la Corporación y no nuevos informes) pero también la que determina, secundariamente, cuales hay derecho a obtener por concesión tácita o expresa de los mismos por parte de la autoridad competente para concederlos o denegarlos. Es decir, al margen de lo que en principio haya derecho a exigir, la Sala entiende que también forma parte del derecho de información ínsito en el de participación política el derecho a la entrega de los documentos cuya entrega se ha concedido por la autoridad competente para ello (en este caso, el Alcalde, por silencio). Lo cual lleva, en el caso de autos, a la conclusión de que, concedido como fue, por silencio, el derecho y autorización a la obtención de los informes solicitados, forma parte del ejercicio de su participación política e información el derecho a que sean efectivamente entregados (previa elaboración previa, de ser preciso) tales informes. Lo cual impone la estimación íntegra del recurso contencioso- administrativo planteado.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Socuéllamos El Ministerio Fiscal solicita la desestimación del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 10 de junio de 2003. Se han observado las formalidades legales, trasladándose la deliberación y votación al día 17 de junio de 2003, por razones del servicio.

Con carácter previo al examen del recurso procede subrayar que la sentencia recurrida, estimó el recurso contencioso-administrativo y condenó al Ayuntamiento de Socuéllamos a que procediera a la entrega de los informes solicitados por el Grupo Municipal PSOE-Progresistas en su escrito de fecha de presentación 6 de octubre de 1999 (registro 4-4- 97).

El primero de los motivos de casación, promovido por la Corporación municipal al amparo del apartado 88.1.b) de la Ley 29/98 se fundamenta en la inadecuación del procedimiento y frente a este criterio interesa subrayar que las circunstancias concurrentes en la cuestión examinada no quedan estrictamente al margen de lo que constituye la defensa y protección de los derechos fundamentales y libertades públicas a cuyo solo objeto se consagró el procedimiento especial, preferente y sumario de protección de derechos fundamentales, pues aplicando los criterios jurisprudenciales más recientes del Tribunal Constitucional, procede significar:

1. La verificación de la concurrencia de los presupuestos materiales y procesales a que está sujeto este recurso, constituye una cuestión de mera legalidad ordinaria (artículo 117.3 de la CE y SSTC 10/87, 26/88, 214/88, 55/92, 63/93 y 161/92).

2. La intervención del Tribunal Constitucional sólo se produce cuando la interpretación o aplicación de la norma que se adopte sea arbitraria, manifiestamente infundada o producto de un error patente (SSTC 50/84, 23/87, 50/88, 90/90 y 359/93), lo que no sucede en la cuestión examinada.

3. En las SSTC 94/2000 y 32/2001, con fundamento en la doctrina de las SSTC 37/95, 125/97, 202/97 y 189/99 referidas a la casación contencioso-administrativa en relación con la Ley 62/78, no resulta contrario al artículo 24.1 de la CE aplicar a los recursos contencioso-administrativos tramitados por la Ley 62/78 las reglas sobre el régimen general de los recursos de la LJCA.

En el caso examinado, el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales sólo permite decidir sobre la conculcación de los derechos comprendidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución, y, en cuanto resulte aplicable, de la objeción de conciencia del artículo 30, quedando los problemas de pura legalidad de los actos recurridos reservados para el proceso ordinario (sentencias de esta Sala de 24 de febrero y 14 de diciembre de 1.992).

Por tanto, el motivo debe ser desestimado, pues la materia analizada en este recurso no es ajena, como sostiene la parte recurrente, al procedimiento de protección de los derechos fundamentales, ya que el artículo 23.1 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, en elecciones periódicas, por sufragio universal, derecho que como dijo la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 1987 «para los asuntos públicos municipales se desarrolla, en uno de sus aspectos, por el art. 77 de la Ley 7/85, reguladora de las Bases de Régimen Local - complementado por el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre- en el que se reconoce a todos los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a obtener del Alcalde o Presidente, o de la Comisión de Gobierno, cuantos antecedentes, datos e informaciones obren en poder de los servicios de las Corporaciones y resulten precisos para el desarrollo de su función, antecedentes que son necesarios para que el derecho a participar en los asuntos municipales pueda ser real y efectivo», debiendo de centrarse nuestro enjuiciamiento, partiendo de la premisa del derecho a la obtención de los antecedentes, datos e informaciones, en determinar si los datos solicitados y negados son precisos para la real efectividad del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos.

Sobre este punto, la STC. 220/1991, de 25 de noviembre, ha formulado las siguientes premisas extraídas de la doctrina de otras sentencias anteriores:

1. El derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE es un derecho de configuración legal correspondiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 CE el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido.

2. El citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga.

3. La norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del artículo 23.2 cuando concierne a parlamentarios ( o miembros electivos de Entidades Locales) en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación, en los asuntos públicos.

Por consiguiente y a la vista de la doctrina jurisprudencial precedente, procede desestimar el motivo, al haberse seguido el proceso de los artículos 114 y siguientes previstos en la Ley 29/98.

El segundo de los motivos invoca la infracción de los artículos 23 de la CE, 77 de la Ley 7/85, 14, 15 y 16 ROFRJCL haciéndose referencia a los artículos 54 TRRL y 173 del ROFRJCL y 7 del Código Civil.

El artículo 14.1 RD. 2568/1986, 28 de noviembre, ROFRJEL, (en concordancia con el artículo 77 de la Ley 7/85, 2 de abril) señala que «todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».

La jurisprudencia de esta Sala, reflejada en las sentencias de 19 de julio de 1.989, 5 de mayo de 1.995 y 21 de abril de 1.997 ha sentado los siguientes criterios:

1. En la sentencia de 19 de julio de 1.989 (F.D. 2º), después de destacar que el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a los asuntos públicos municipales, que los Concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen, el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que la actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales.

2. En la sentencia de 5 de mayo de 1.995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias, diciendo sobre el particular (F.D. 5º) que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando ella sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (artículo 16.1.a. en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre).

3. En la sentencia de 21 de abril de 1.997 exponíamos que el acceso a la información para el ejercicio de la función de Concejal lo cubre el artículo 14 del Reglamento de Organización mencionado, no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es el derecho de acceso directo a la información el que se integra en el artículo 23.2 de la Constitución y no el de obtener copias de documentos.

4. En la sentencia de esta misma Sala y Sección de 29 de abril de 1998 señalábamos que el acceso a la información deriva de la autorización contenida en el artículo 14 del R.O.F.R.J.E.L.

5. Del análisis jurisprudencial precedente se infiere que en el desarrollo del artículo 23.2 de la Constitución no existe norma que consagre el derecho de los Concejales a obtener de modo indiscriminado copias legitimadas o fotocopias de los documentos que integran expedientes completos, a cuyo examen tienen derecho, según lo ordenado en los artículos 77 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

6. Este mismo criterio jurisprudencial se reitera en la posterior sentencia de 14 de marzo de 2000, dictada al resolver el recurso de casación nº 258/1996.

En el caso examinado, el artículo 14 ROF, en su inciso segundo establece que: "La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud".

No existe constancia en la relación de hechos, ni tampoco se alega por la representación procesal recurrente, que en el transcurso de los cinco días siguientes a la presentación de la solicitud de información ésta fuese facilitada, por lo que puede inferirse la voluntad denegatoria o meramente dilatoria por parte de la Autoridad municipal y por tanto, parece evidente que concurriendo el requisito previsto en el artículo 14.1 ROFRJEL, antes reseñado, debió entenderse concedida la autorización por silencio administrativo positivo, en relación con la solicitud presentada que quedaba circunscrita a la toma de conocimiento mediante el acceso directo a la documentación informativa, en los términos y con los requisitos que el texto legal menciona, pudiendo entenderse que esa entrega le fue denegada a los recurrentes y debe observarse al propio tiempo que es precisamente el acceso a la información para el ejercicio de la función de concejal lo que cubre el Art. 14 del R.O.F., no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es aquel derecho de acceso directo a la información el que se integra en el contenido del derecho fundamental del Art. 23.2 C.E., no así el de obtener copias de documentos.

Nos corresponde determinar si, en vista de los hechos apreciados por la Sala de instancia, la aplicación de la legalidad ha podido afectar a la integridad del derecho fundamental aquí comprometido, y a estos efectos ha de tenerse en cuenta que los Concejales, una vez han accedido al cargo, participan de una actuación pública que se manifiesta en una amplia gama de asuntos concretos municipales, entre los que cabe destacar el derecho a la fiscalización de las actuaciones municipales, y al control, análisis, estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en los servicios municipales, tanto por su labor de control, como para documentarse con vistas a decisiones a adoptar en el futuro, por lo que procede considerar que en el caso examinado, el acto presunto del citado Ayuntamiento no sólo no infringió el derecho fundamental de participación cuya protección se solicita, sino los términos del artículo 14.2 del ROFRJEL, que determinan que el silencio, en los supuestos como el que nos ocupa, es positivo, no negativo, es decir, que el Ayuntamiento no accedió a la petición, transcurridos los cinco días que tenía la Administración local para resolver expresamente y durante dicho plazo no se facilitó la información precisa.

La Sala de instancia ha tenido debidamente en cuenta estas circunstancias, pues no basta con que se infrinja una norma legal o reglamentaria para que se considere vulnerado el derecho constitucional invocado, sino que es preciso que la infracción afecte al contenido sustancial de éste, pues ya dijimos en las precedentes sentencias de esta Sala y Sección de 14 de abril de 2003 al resolver el recurso de casación nº 678/99 y 30 de mayo de 2003 al resolver el recurso de casación nº 8119/99 que "el mayor valor de los derechos fundamentales conduce a tener por incompatible con el artículo 23.2 de la CE la tardanza del todo injustificada en facilitar a un concejal la información que precisa para el ejercicio de su cargo", distinción que fue matizada en este caso por la Sala de instancia, sin que resulte justificada la vulneración aducida por la parte recurrente en casación, por la sentencia recurrida, del artículo 173 del ROFRJCL sobre la emisión de informes por el Secretario e Interventor cuando la solicitan el Presidente de la Corporación o un tercio de sus miembros y siempre previa la adopción de acuerdos y sin que concurran los presupuestos determinantes de un ejercicio abusivo o antisocial del derecho, de acuerdo con el correlativo artículo 7 del Código Civil, también invocado.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación confirmando los criterios de la sentencia recurrida y a tenor del artículo 139.2 de la Ley 29/98 procede imponer las costas a la parte recurrente.