STS, 19 de Diciembre de 2008

En el proceso contencioso-administrativo número 589/2004, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 19 de abril de 2006, cuyo fallo dice literalmente:

Estimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación de SOGECABLE, S.A,, CANAL SATÉLITE DIGITAL, S.L., DISTRIBUIDORA DE SERVICIOS DE TELEVISIÓN DIGITAL, S.A., contra la Resolución de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 29 de julio de 2004, resolución que anulamos por no ser ajustada a Derecho, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas.

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Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 1 de junio de 2006 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Abogado del Estado compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 12 de septiembre de 2006, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que se tenga por interpuesto el presente recurso de casación y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se case la recurrida y se produzca nuevo pronunciamiento más ajustado a Derecho.

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La Sala, por providencia de fecha 26 de abril de 2007, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 24 de mayo de 2007 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad mercantil SOGECABLE, S.A.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el 10 de julio de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por presentado este escrito en tiempo y forma y por cumplimentado el trámite conferido y en méritos a lo expuesto, tenga por formulada OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 8ª) de 19 de abril de 2006 (Recurso ordinario nº 589/2004), y previa su tramitación dicte sentencia desestimatoria del recurso, confirmando la Sentencia dictada el 19 de abril de 2006 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 8ª), y ello con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

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Por providencia de fecha 1 de julio de 2008, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 16 de diciembre de 2008, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de abril de 2006, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de las entidades mercantiles SOGECABLE, S.A,, CANAL SATÉLITE DIGITAL, S.L. y DISTRIBUIDORA DE SERVICIOS DE TELEVISIÓN DIGITAL, S.A. contra la resolución del Secretario de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 29 de julio de 2004, por la que se declaran confidenciales determinados datos aportados por entidades del Sector de telecomunicaciones y audiovisual en contestación a los requerimientos de información efectuados con el objeto de elaborar el primer Informe Trimestral del año 2004.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la declaración de nulidad de la resolución del Secretario de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en la apreciación de la falta de competencia para adoptar actos respecto de la confidencialidad de la información remitida por operadores del sector de las telecomunicaciones, al no estar amparado en el Acuerdo de delegación de competencias adoptado por el Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en su sesión celebrada el 18 de diciembre de 1997, según se refiere, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

[...] Como se ha expuesto con anterioridad, el primero de los argumentos en los que se basa la impugnación actora es el de la falta de competencia del Secretario de la CMT para adoptar la declaración de confidencialidad. Se indica que dicha resolución se dicta en virtud de delegación del Consejo de la Comisión, delegación efectuada mediante Acuerdo de dicho Consejo de la Comisión de fecha 18 de diciembre de 1997, publicada en el BOE en el siguiente 29 de enero de 1998, que se considera insuficiente por cuanto la declaración de confidencialidad no tiene el carácter de mero acto de trámite y no puede, por tanto, entenderse comprendido en la dicha delegación efectuada a favor del Secretario de la CMT.

Pues bien, para nuestro examen resulta imprescindible acudir a los términos de la delegación realizada por el Consejo a favor del Secretario a fin de comprobar si comprende los actos de naturaleza como el ahora cuestionado.

La mencionada delegación se realiza de la siguiente manera: «El Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en el ámbito de sus competencias y de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional decimotercera de la Ley 6/1997, de 14 de abril ( RCL 1997, 879 ), de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y en el artículo 4.3 de la Orden de 9 de abril de 1997 ( RCL 1997, 852 ), por la que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior de la Comisión, resuelve, en su sesión del día 18 de diciembre de 1997 :

Delegar en el Secretario de la Comisión de las Telecomunicaciones la adopción de los actos de instrucción o trámite que deban adoptarse en el curso de los expedientes administrativos tramitados en la Comisión no comprendidos en el apartado anterior, con excepción de los actos en que se adopten medidas cautelares y las resoluciones por las que se dé por finalizado cualquier procedimiento, cuya adopción corresponderá, en cualquier caso, al consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones

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Por consiguiente, dicho Acuerdo nos lleva necesariamente a analizar si, en efecto, el pronunciamiento de confidencialidad tiene la consideración de un acto de instrucción o trámite de los comprendidos en dicha delegación, o sí, por el contrario, por su naturaleza y trascendencia excede de un simple acto de trámite, supuesto que no estaría contemplado en las competencias que se transfieren al Secretario de la CMT.

Los actos de trámite se definen doctrinal y jurisprudencialmente como aquellos que se adoptan dentro de un procedimiento para impulsarlo u ordenarlo y que hacen posible la decisión con la que finaliza el procedimiento administrativo. A este tipo de actos de trámite se refiere el apartado segundo del art. 107 de la Ley 30/92 ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246 ) LRJ-PAC, a efectos de establecer su irrecurribilidad autónoma.

Junto a esta categoría de actos de trámite surgen los llamados «actos de trámite cualificados» que aún cuando al igual que los anteriores, se adoptan en el seno de un procedimiento administrativo, se diferencian de los primeros en que son susceptibles de generar por si mismos ciertas consecuencias y efectos jurídicos en los afectados. A ellos se refiere el apartado primero del mencionado precepto de la Ley y el art. 25 de la Ley Jurisdiccional ( RCL 1998, 1741 ), que en atención a estas específicas consecuencias jurídicas, dispone su recurribilidad independiente respecto de los actos definitivos.

Pues bien, en el presente caso nos hallamos ante un acto que presenta un contenido más complejo que el de un simple acto de trámite, por cuanto la resolución dictada por el Secretario de la CMT no se limita a impulsar u ordenar el procedimiento administrativo en el que se dicta, sino que contiene una declaración, y, una decisión sobre el tratamiento procesal que se va a dar a cierta información suministrada por las demandantes, decisión que va a resultar material y procesalmente trascendente. En efecto, el pronunciamiento sobre el carácter confidencial o no de los datos aportados al procedimiento en virtud de un anterior requerimiento implica una valoración del contenido de la información y una necesaria ponderación de las consecuencias de todo tipo que puedan derivarse para las entidades implicadas. En tal ponderación han de tomarse en consideración los diversos bienes jurídicos en juego e implica la necesidad de un razonamiento y una motivación que justifique el tratamiento dado a la información. Además, la declaración de confidencialidad genera importantes consecuencias para las partes interesadas en el procedimiento, referidas a la limitación en el acceso a los documentos y a las posibilidades de alegar sobre los mismos. Aspectos estos que evidencian la incompatible conceptuación de la declaración contemplada como un mero acto de trámite dirigido a la ordenación del procedimiento.

Sentado lo anterior, nos corresponde ya decidir si la delegación realizada por el Consejo a favor del Secretario de la CMT comprendía la habilitación para la realización de actos de distinta y más compleja naturaleza que un acto de trámite.

Los términos de la delegación realizada en el ano 1997 presentan un carácter amplio, y facultan al Secretario de la CMT a realizar genéricamente todos aquellos actos de trámite o instrucción en los procedimientos seguidos ante la CMT. No obstante, a pesar de tal atribución genérica, se observa que en dicho acuerdo de delegación se excepcionan los supuestos que implican un contenido cualificado, como son las medidas cautelares, que exigen un juicio de ponderación, y aquellos que determinan la finalización del procedimiento, dada su trascendencia, cuyo conocimiento y competencia queda retenida a favor del Consejo.

Pues bien, ante la ausencia de previsión expresa sobre la delegación de estos actos cualificados sobre la confidencialidad, debemos acudir a la lógica que se encuentra implícita en la regla general y excepción contenida en el Acuerdo de delegación, que es corroborada por ciertas actuaciones de la propia CMT. Esta lógica nos lleva a interpretar que el Acuerdo de delegación comprende como criterio general todos aquellos actos de trámite o despacho ordinarios, cuya competencia se transfiere al Secretario, pero no permite entender que la delegación alcance, al excluirse para otros actos cualificados, aquellos actos que por su naturaleza, complejidad y trascendencia exigen un juicio ponderativo razonado y la toma de decisión sobre materias que generan importantes consecuencias a los interesados, como es el de la declaración de confidencialidad, que se entienden retenidas por el Consejo. Esta interpretación, resulta no sólo de la regla general y excepciones previstas en dicho acuerdo, sino también de las funciones de distinta entidad que se distribuyen entre el Consejo y el Secretario de la CMT y de la naturaleza y complejidad del acto en cuestión. Además esta concepción es confirmada por la propia CMT que con posterioridad, en supuestos similares (en Acuerdos de Interconexión) ha previsto específicamente la delegación de la declaración de confidencialidad a favor del Secretario y coherentemente ha reconocido la posibilidad de impugnación jurisdiccional autónoma de la declaración de confidencialidad, sin duda, por su trascendencia para los afectados.

En suma, del conjunto de los razonamientos expuestos concluimos que los términos de la delegación a favor del Secretario del Consejo efectuada en 1997 para la realización de actos de trámite no autoriza a incluir los pronunciamientos sobre la confidencialidad o no de la información incorporada a un procedimiento administrativo, de manera que, a falta de delegación expresa y especifica sobre esta concreta competencia, concluimos acerca de la ausencia de habilitación suficiente del Secretario de la CMT para realizar la declaración controvertida, y, en consecuencia, sin necesidad de adentrarnos en los demás motivos impugnatorios, a la estimación del recurso deducido.».

Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula en la exposición de un único motivo, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional, por infracción por no aplicación del artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 1282 del Código Civil y la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

En el desarrollo argumental de este motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia que ha realizado una interpretación ilógica de las circunstancias concurrentes, pues no ha tenido en cuenta que la voluntad del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones fue dar una delegación amplia y suficiente al Secretario para que adoptase las decisiones sobre la confidencialidad de los datos aportados por las empresas, como lo demuestra el posterior Acuerdo del Consejo de la CMT, y que este órgano no haya desautorizado la resolución del Secretario. Se aduce que el tribunal sentenciador no ha valorado adecuadamente la naturaleza peculiar del expediente -proceso de elaboración de un informe para el que el Presidente del Consejo de la CMT solicita una determinada información- que promueve que carezca de sentido la discusión acerca de si la decisión del Secretario es o no un acto de trámite, al deber reconocer que la facultad del Secretario estaba incluida en el ámbito de la delegación.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

El recurso de casación debe ser desestimado, puesto que consideramos que la Sala de instancia ha realizado una aplicación razonable y no arbitraria del Acuerdo del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 18 de diciembre de 1997, por el que se aprueba una serie de delegaciones de competencias, en cuyo apartado tercero contiene la delegación en el Secretario de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de la facultad de adopción de los actos de instrucción o trámite, al considerar excluidas del ámbito de la delegación las decisiones respecto de la confidencialidad de la información que aporten las entidades que operan en el sector de las telecomunicaciones, por su carácter de acto de trámite cualificado y complejo, ya que esta conclusión jurídica no contradice lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ni la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

En efecto, establecido en el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que «la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes», el respeto al principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución, entendido como la certeza sobre la regulación jurídica aplicable, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 248/2007, de 13 de diciembre, impide realizar interpretaciones extensivas del alcance de los Acuerdos de delegación que desnaturalicen el significado de la competencia como atribución de origen normativo a un concreto órgano administrativo de la facultad de emanar determinados actos jurídicos.

Por ello, entendemos que la Sala de instancia acierta al sustentar con convincente rigor jurídico que, ante la falta de claridad y precisión del Acuerdo del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 18 de diciembre de 1997, por el que se aprueba una serie de delegaciones de competencias, el Secretario carece de competencia para adoptar decisiones en materia de confidencialidad de informaciones, en razón de que, dada la naturaleza y complejidad de dicho acuerdo y los intereses afectados, no se incardinan en la calificación de actos de instrucción o de trámite del procedimiento administrativo.

La Disposición adicional cuarta de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, que bajo la rúbrica "Información confidencial", estipula que «las entidades que aporten a alguna Autoridad Nacional de Reglamentación datos o informaciones de cualquier tipo con ocasión del desempeño de sus funciones podrán indicar, de forma justificada, qué parte de lo aportado consideran de trascendencia comercial o industrial, cuya difusión podría perjudicarles, a los efectos de que sea declarada su confidencialidad respecto de cualesquiera personas o entidades que no sean parte de alguna Autoridad Nacional de Reglamentación», y dispone que «cada Autoridad Nacional de Reglamentación decidirá, de forma motivada y a través de las resoluciones oportunas, sobre la información que, según la legislación vigente, esté exceptuada del secreto comercial o industrial y sobre la amparada por la confidencialidad», advierte de la voluntad inequívoca del legislador de atribuir a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones -órgano colegiado- la competencia para decidir el carácter confidencial o no de los datos que le aporten los operadores del sector, de donde se infiere que los acuerdos de delegación en esta materia deberán prever específicamente el alcance y ámbito de la transferencia de facultades.

Y, debe significarse, que la conclusión que sustenta la Sala de instancia, de entender que el Secretario de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones no está autorizado para pronunciarse sobre la confidencialidad de información en el marco de procedimientos tramitados ante la Comisión, debido «a falta de delegación expresa y expecífica sobre esta concreta competencia», es coherente con la naturaleza y las funciones que tiene atribuidas el Secretario no Consejero de este organismo regulador, que, conforme a lo dispuesto en el artículo 40 del Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre, que aprueba el Reglamento de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, asume las competencias que a los Secretarios de órganos colegiados administrativos atribuyen los artículos 25 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El Acuerdo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 22 de junio de 2006, por el que se modifica el precedente Acuerdo de delegación de competencias de 18 de diciembre de 1997 controvertido, que introduce la determinación de que el ámbito de delegación del Secretario incluye «la adopción de los actos de instrucción o trámite, cualificados o no, que deban adoptarse en el curso de los expedientes administrativos tramitados en la Comisión», y que convalida «las declaraciones de confidencialidad efectuadas con anterioridad a la fecha de la presente resolución por el Secretario de la Comisión», desautoriza la tesis que propugna el Abogado del Estado, que fundamenta el motivo de casación con base en la invocación del artículo 1282 del Código Civil, que justificaría atemperar y flexibilizar la aplicación de las reglas de competencia en este supuesto, atendiendo a la voluntad del órgano colegiado de conferir al Secretario una delegación amplia y suficiente para que las decisiones de confidencialidad se entendiesen incluidas en el ámbito de la delegación conferidas por el Acuerdo de 1997, pues elude el carácter de potestad pública de la competencia administrativa, y que resulta patente la contradicción en que incurrió el Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en infracción de la doctrina de actos propios, ya que la convalidación no cabe sino respecto de los actos anulables, según lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administración Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse el único motivo de casación formulado, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de abril de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo 598/2004.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de abril de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo 598/2004.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Óscar González González.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, junto con su voto particular, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BÁNDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.