STS, 4 de Julio de 2007

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 18 de julio de 2003, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 1149 de 2003, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimar el presente recurso interpuesto por la mercantil INMOTEC, SA., representada por el Procurador

D. José Luis Quirós Secades y defendida por el letrado D. Francisco Blanc Clavero contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valencia de 6 de abril de 2001, por el que se aprobó el Proyecto de Reparcelación Forzosa sobre el ámbito de la Unidad de Ejecución número 2 del Plan Parcial "CampanarSur" Sector PRR. 12 del PGOU. de Valencia. No se hace una especial imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes argumentos recogidos en el último párrafo del fundamento jurídico segundo: «Con arreglo a la doctrina expuesta, la elaboración por la recurrente del Proyecto de Reparcelación, que fue sometido a la aprobación municipal y que se aprobó en los términos por ella solicitados, impide la estimación del recurso, pues dicha actitud es constitutiva de un acto vinculante para la actora, que no puede, bajo la alegación de la reserva de acciones legales, apartarse de él, pues el Ayuntamiento no podía sino aprobarlo o no en los términos solicitados, y por otra parte nada le impedía proponer su aprobación sin tener en cuenta los criterios de la Circular municipal invocada, al carecer de la naturaleza de disposición general y por tanto sin fuerza obligatoria respecto de los particulares, comportando sólo la manifestación de los criterios interpretativos del Ayuntamiento en dicha materia».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 24 de septiembre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Valencia, representado primero por el Procurador Don César de Frías Benito y después por el Procurador Don Carmelo Olmos Gómez, y, como recurrente, la entidad INMOTEC S.A., representada por el Procurador Don Jaime Briones Méndez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el segundo al amparo del apartado c) del mismo precepto por incongruencia omisiva y falta de motivación fáctica de la sentencia recurrida; el primero porque la Sala de instancia ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 7.1 del Código civil y la jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre la doctrina de los actos propios, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, dado que en este caso no se dan los requisitos necesarios para entender aplicable la doctrina de los actos propios, pues la presentación del segundo proyecto de reparcelación no fue un acto voluntario, concluyente e indubitado, sino que se presentó para cumplir, de forma involuntaria, exigencias requeridas por la Administración para la obtención del fin realmente perseguido, por lo que se formuló expresa reserva de acción legales por la entidad recurrente, mientras que la ilegalidad del acto administrativo nunca quedará convalidada al socaire de la pretendida vinculación del particular a sus actos propios; y el segundo por haber vulnerado la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 67 de la Ley Jurisdiccional y 24 de la Constitución, al haber incurrido en incongruencia omisiva por no haber dado cabal respuesta a las pretensiones de la recurrente y a las justificaciones fácticas y jurídicas invocadas por ella para su estimación, por lo que esta Sala de casación deberá entrar a valorar el fondo del asunto y resolverlo, y, por consiguiente, tendrá que examinar el contenido de la Circular del Ayuntamiento 1/2000 para decidir si contraviene o no lo dispuesto por el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, dado que, aunque en dicha Circular se citen determinadas sentencias de esta Sala, lo cierto es que se aparta de la doctrina jurisprudencial interpretativa de dicho precepto, sin que quepa exigir a los interesados aquello que sólo la Administración puede acreditar y probar, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y, entrando en el fondo del asunto, estime las pretensiones recogidas el en "petitum" de la demanda, a saber:

1º Que declare parcialmente nulo el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valencia de fecha 6 de abril de 2001, por el que se aprueba el Proyecto de Reparcelación Forzosa sobre el ámbito de la Unidad de Ejecución número 2 del Plan Parcial "Campanar Sur" Sector P.R.R 12 del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia. La declaración de nulidad se pretende, única y exclusivamente, respecto a la adjudicación en favor del Ayuntamiento del aprovechamiento urbanístico correspondiente a terrenos de titularidad municipal y que asciende a 4.157,37 m2s., desglosados de la siguiente forma:

- 631,97 metros cuadros de suelo correspondientes al suelo expropiado para la ejecución de la red de colectores.

- 2.944,36 metros cuadrados de suelo correspondientes a los terrenos expropiados por el Ministerio de Fomento para la ejecución de la Ronda General Avilés.

- 581,04 metros cuadrados de suelo correspondientes a caminos municipales preexistentes.

2º Que se declare el derecho subjetivo de esta parte a recibir la adjudicación de la que indebidamente se ha apropiado el Ayuntamiento, en proporción a su cuota de participación en dicha reparcelación, que asciende al 90,75%.

3º Que, teniendo en cuenta que el aprovechamiento indebidamente atribuido al Ayuntamiento fue económicamente cuantificado y pagado en metálico, ascendiendo a 47.876.141 ptas. (287.741,4), se reconozca a mi representada el derecho a que le sean devueltas las cantidades correspondientes más los correspondientes intereses

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Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó dar traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 28 de octubre de 2005, aduciendo que la Sala de instancia aplicó correctamente la doctrina de los actos propios, dado que la Administración municipal aprobó el Proyecto de Reparcelación conforme a lo solicitado por la entidad recurrente, sin que ese carácter vinculante desaparezca porque ésta efectuase una reserva de acciones al presentar el Proyecto de Reparcelación, ya que el Ayuntamiento no tenía otra alternativa que aprobarlo en los términos solicitados, pues la entidad recurrente presentó tal Proyecto de forma voluntaria y no por respeto a una Circular de la Administración ni para cumplir exigencias requeridas por ésta, como tampoco es invocable el que la Administración, al aprobar el Proyecto presentado, no tenía el deber de dictar un acto ilegal, ya que la ilegalidad del acuerdo municipal sólo la ha sostenido la propia recurrente, y, respecto del segundo motivo de casación, tampoco puede prosperar porque la Sala sentenciadora dio cumplida respuesta a las cuestiones suscitadas por la demandante, entre ellas la falta de carácter reglamentario de la Circular, que no obligaba a la entidad recurrente a acatarla, por lo que pudo discutirla en lugar de utilizar la fórmula de la reserva de acciones, pero es que, además, el criterio de la Circular es correcto al interpretar el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión conforme a la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, por lo que, al no haberse incurrido por la sentencia recurrida en el aducido quebrantamiento de forma, no procede entrar a examinar las pretensiones de fondo, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de súplica y se confirme la sentencia recurrida con condena en costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 20 de junio de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

En el primer motivo de casación se alega por la representación procesal de la entidad recurrente que la Sala de instancia, al desestimar la acción ejercitada por considerar que la actuación de la demandante presentando para su aprobación ante la Administración el Proyecto de Reparcelación, constituye un acto vinculante para la actora, ha infringido el artículo 7.1 del Código civil y la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias del Tribunal Supremo que se citan, sobre los actos propios, pues no se dan los requisitos necesarios para entender aplicable en este caso la doctrina jurisprudencial de la vinculación con los actos propios, debido a que la presentación del segundo Proyecto de Reparcelación no fue un acto voluntario, concluyente e indubitado, pues se efectuó para cumplir las exigencias requeridas por la Administración con el fin de lograr su aprobación, por lo que se hizo una expresa reserva de acciones, sin que la ilegalidad de un acto administrativo se subsane al socaire de una hipotética vinculación del particular con sus actos propios.

El presente motivo de casación debe prosperar porque, si bien es cierto que el Proyecto de Reparcelación aprobado en el acuerdo municipal recurrido se presentó, tal y como fue aprobado, por la propia entidad recurrente, sin embargo la actuación de ésta obedeció al criterio seguido por la propia Administración en relación con el aprovechamiento de inmuebles municipales comprendidos en Areas de Programas de Actuación Integrada o de Actuación Aislada expresado en la Circular 1/2000, singularmente notificada a la recurrente por el Servicio de Gestión Urbanística el día 7 de septiembre de 2000, razón por la que el 11 de septiembre del mismo año la entidad recurrente presentó el indicado Proyecto de Reparcelación de acuerdo con tales sugerencias, si bien manifestando expresamente su disconformidad con el criterio señalado en la mencionada Circular, al mismo tiempo que se reservaba las posibles acciones legales que pudieran corresponderle.

En contra del parecer de la Sala sentenciadora, no concurre en este caso el requisito de voluntariedad, libremente expresada, para que se esté ante un supuesto de vinculación con los actos propios, como esta Sala ha exigido, entre otras en su Sentencia de 28 de septiembre de 2001 (recurso de casación 5583/96 ), pues la entidad recurrente se acomodó al criterio manifestado por el Ayuntamiento en su Circular con el fin de conseguir la aprobación del indicado Proyecto de Reparcelación, que era lo que pretendía, si bien dejó claro que no compartía la tesis reflejada en dicha Circular acerca de la adjudicación de aprovechamiento por los inmuebles municipales, por lo que se reservaba las oportunas acciones legales para discutir en sede jurisdiccional tal extremo, que, en definitiva, es el objeto del pleito sustanciado en la instancia, que el Tribunal a quo no ha entrado a dirimir por entender que la demandante estaba vinculada por su propio acto de presentar en las oficinas municipales el Proyecto de Reparcelación para su aprobación, sin dar relevancia alguna a la reserva clara e indubitada manifestada por la interesada, que impide aplicar la doctrina jurisprudencial de los actos propios, en contra de la doctrina jurisprudencial recogida en la aludida Sentencia de esta Sala y en otras, como las de fechas 23 de octubre de 1991 (recurso nº 1417/90), 21 de julio de 1992 (recurso 8422/90), 29 de enero de 1998 (recurso de casación 2512/95) y 7 de febrero de 2002 (recurso de casación 8944/97).

El segundo motivo de casación denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida con vulneración de lo dispuesto en los artículos 67 de la Ley de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución, por no haber examinado la cuestión planteada en la demanda, que no era otra que la interpretación de lo establecido por el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, y que, en opinión de la representación procesal de la entidad recurrente, no se corresponde con los criterios señalados por la repetida Circular 1/2000. Este segundo motivo de casación, sin embargo, debe ser desestimado porque si el Tribunal a quo no analizó esta cuestión fue debido a la razón de decidir la desestimación de la acción ejercitada, que, aunque erróneamente, obedeció a la doctrina de los actos propios, la que, según acabamos de expresar, no tiene el significado declarado por dicho Tribunal, pero que, dentro de la lógica de su discurso, hacía innecesario entrar a examinar el alcance de lo establecido en el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística .

La estimación del primer motivo de casación alegado nos impone el deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que se planteó el debate (artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dado que la razón de decidir, acogida por la Sala sentenciadora para dejar de interpretar el contenido del citado artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, no es acertada, lo que, en definitiva, nos lleva a interpretar este precepto de acuerdo con nuestra jurisprudencia, que ya se ha ocupado anteriormente de ello, entre otras en nuestras Sentencias de fechas 23 de noviembre de 1993 (recurso nº 1385/1990, fundamento jurídico sexto), 20 de julio de 2005 (recurso de casación 1758/2002, fundamento jurídico tercero) y 28 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4203/2003, fundamentos jurídicos primero y cuarto).

En las aludidas sentencias hemos considerado que del propio contexto del artículo 47 del Reglamento de Gestión Urbanística y del enunciado del capítulo, en que dicho precepto está incluido: «cesiones obligatorias y aprovechamiento medio», la sustitución a que se refiere dicho precepto se refiere exclusivamente a aquellos bienes de dominio y uso público que hubiesen sido obtenidos como consecuencia del cumplimiento de deberes urbanísticos de cesión gratuita, pues no en vano el apartado 1 del mismo precepto establece que «la Administración actuante está obligada a afectar, a los fines previstos en el Plan, el suelo que adquiera como consecuencia del cumplimiento de los deberes de cesión obligatoria que recaen sobre los propietarios», para, después, al contemplar las modificaciones del planeamiento, disponer que «en todo caso deberá tenerse en cuenta que cuando las superficies de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, fuesen igual o inferior a la que resulte como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras».

En la mentada sentencia de fecha 20 de julio de 2005 (recurso de casación 1758/2002 ) declaramos que «en definitiva, para que opere la sustitución contemplada en el referido artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, los bienes de dominio y uso público aportados por el Ayuntamiento deben proceder de cesiones obligatorias y gratuitas como consecuencia de los deberes de cesión obligatoria que, por razones urbanísticas, recaen sobre los propietarios del suelo».

En la misma sentencia concluíamos que «de lo contrario se conculcaría el principio de equidistribución de beneficios y cargas recogido por el artículo 124.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, porque la entrega por el Ayuntamiento de suelo de dominio o uso público, no obtenido como consecuencia del deber urbanístico de ceder gratuitamente suelo que pesa sobre los propietarios, exoneraría a los afectados por el proyecto de reparcelación de su deber de ceder obligatoriamente el suelo necesario para los fines establecidos por la ley, con lo que se beneficiarían, a costa de la Administración actuante, de los bienes que ésta aporta como de dominio y uso público aunque no hubiesen sido obtenidos en virtud de las cesiones obligatorias y gratuitas impuestas legalmente a los propietarios de suelo, mientras que, mediante la solución propugnada por dicho Ayuntamiento y adoptada por esta Sala en la Sentencia transcrita, la Administración actuante obtendrá el aprovechamiento urbanístico atribuido a la superficie de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, que no procedan de cesiones obligatorias y gratuitas por razones urbanísticas, respetándose así el principio de equidistribución de beneficios y cargas».

Esta interpretación jurisprudencial fue la que claramente dispuso el artículo 154 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, aunque este precepto por otras razones fue declarado inconstitucional en Sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional, pero en el apartado 2, párrafo primero, de dicho precepto, establecía que «cuando en la unidad de ejecución existan bienes de dominio y uso público no obtenidos por cesión gratuita, el aprovechamiento urbanístico correspondiente a su superficie pertenecerá a la Administración titular de aquellos», para en el párrafo segundo ordenar que «en el supuesto de obtención por cesión gratuita, cuando la superficie de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, fueron iguales o inferiores a las que resultan como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras. Si tales fueran superiores, la Administración percibirá el exceso, en la proporción que corresponda, en terrenos edificables».

No cabe duda que el legislador estatal en este precepto vino a aclarar lo que disponía el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, de acuerdo con la interpretación jurisprudencial que de éste se había hecho, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de junio de 1982 .

Expresado lo anterior, la cuestión se circunscribe a decidir en este caso si todos los terrenos de titularidad municipal aportados por el Ayuntamiento de Valencia a la Unidad de Ejecución número 2 del Plan Parcial "Campanar Sur", Sector P.R.R. 12 del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia, debe comportar la adjudicación de aprovechamiento urbanístico en favor del propio Ayuntamiento.

La entidad recurrente admite que, de los 4.157,37 m2, 631,97 metros cuadrados fueron obtenidos por expropiación, con destino a la ejecución de la red de colectores, y otros 2.944,36 metros cuadrados fueron expropiados por el Ministerio de Fomento para la ejecución de la Ronda General Avilés, de manera que reconoce que 3.576,33 metros cuadrados no fueron obtenidos por la Administración en virtud de cesiones obligatorias y gratuitas, y, por consiguiente, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial expuesta, deben comportar la atribución del correspondiente aprovechamiento urbanístico en favor del Ayuntamiento de Valencia, que, al parecer, ha sido cuantificado económicamente y pagado al Ayuntamiento en metálico, y que, según lo expresado, la entidad recurrente no tiene derecho a que tal suma le sea reintegrada, en contra de lo que pide en el apartado 3º de la súplica del escrito de interposición del recurso de casación, que, en lo que a tal superficie atañe, debe ser desestimada, al igual que debe serlo la formulada en el apartado 2º de la misma súplica respecto de la mencionada superficie de 3.576,33 metros cuadrados.

La cuestión queda reducida a una porción de 581,04 metros cuadrados, correspondientes a caminos preexistentes, concretamente al Antiguo Sendero del Molino y el Antiguo Camino del Pouet, que la Administración municipal considera que no han sido objeto de cesión gratuita por los particulares, mientras que la entidad mercantil recurrente entiende que el terreno de tales caminos, propiedad municipal desde tiempo inmemorial, no hay constancia de que fuese expropiado, sino que su traza original indica, más bien, que se obtuvo como todos los caminos públicos de origen rural por mera ocupación reiterada de transeúntes, siendo terreno de paso de carros entre fincas particulares, configurados por el tránsito repetido de carruajes, animales y personas, hasta que por uso y costumbre terminan siendo públicos, de modo que han sido obtenidos por cesión gratuita y no por expropiación onerosa.

El principio sobre la carga probatoria, conocido por favor probationis, recogido en el artículo 217.6 de la Ley de Enjuiciamiento civil y aplicable en el proceso contencioso-administrativo ex artículo 4 de la propia Ley de Enjuiciamiento civil y Disposición Final primera de la Ley de esta Jurisdicción, según el cual «para la aplicación de lo dispuesto en los apartados anteriores de este artículo el tribunal deberá tener presente la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes del litigio», nos lleva a considerar que quien tiene a su alcance la posibilidad de acreditar el origen del terreno ocupado por esos antiguos caminos es la Administración municipal, y, por tanto, a ella es a quien incumbe el deber de probar el carácter gratuito u oneroso de su adquisición, lo que no ha hecho, por lo que no cabe entender que esa adquisición se hubiese realizado a título oneroso y, por consiguiente, según la doctrina jurisprudencial antes expuesta, no procede conferirle aprovechamiento urbanístico alguno por la aportación de ese suelo de 581,04 metros cuadrados, correspondiente a caminos municipales existentes, dado que hemos de considerar que se adquirieron por cesión gratuita de los diferentes propietarios de los predios por donde los mismos transcurren.

Por tal razón, procede estimar parcialmente las pretensiones sostenidas en la súplica del escrito de interposición del recurso de casación, y, en concreto, la que se corresponde con la ejercitada subsidiariamente en la súplica de la demanda, dado que las formuladas con carácter principal en ésta y en el referido escrito de interposición del recurso de casación no son íntegramente estimables, según lo anteriormente expuesto.

También debemos estimar la pretensión de abono de intereses legales de la suma indebidamente satisfecha al Ayuntamiento, que ascendió, según admiten las partes, a 6.457.580 pesetas

(38.810,835 euros) por ese concepto de aportación de los 581,04 metros cuadrados de terreno perteneciente a los antiguos caminos, en proporción a la cuota de participación que corresponda a la entidad mercantil actora.

La declaración de haber lugar al recurso de casación por ser estimable el primer motivo alegado impide hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin que existan méritos para imponer las causadas en la instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en los litigantes, como disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .