STS, 10 de Mayo de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Mayo 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Mayo de dos mil siete.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de A Coruña contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 31 de mayo de 2004, relativa a reintegro de subvención, formulado al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en su redacción vigente, habiendo comparecido el citado Ayuntamiento de A Coruña y no habiendo comparecido el Abogado del Estado en la representación que ostenta, que había sido emplazado en debida forma.
Con fecha 31 de mayo de 2004 por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó Sentencia, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de A Coruña contra resoluciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de la Dirección Provincial del INEM, relativas a reintegro de subvención para gastos de formación y perfeccionamiento.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Ayuntamiento de A Coruña se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 30 de julio de 2004 se tuvo por preparado el recurso, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 19 de octubre de 2004, por el Ayuntamiento de A Coruña se interpuso recurso de casación.
No ha comparecido ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia, pese a que había sido emplazado en debida forma.
Mediante Auto de 11 de mayo de 2006, se admitió el recurso interpuesto.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 8 de mayo de 2007 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
Se refiere la materia del presente juicio casacional a orden de reintegro de subvención indebidamente percibida, por incumplimiento de la finalidad reglamentaria. En 7 de febrero de 1997 por la Dirección provincial competente del Instituto Nacional de Empleo (INEM), que actuaba por delegación de la Dirección del Instituto, se dictó acto, por el que se acordaba la devolución por determinado Ayuntamiento de la cantidad de 42.634.575 pesetas en concepto de reintegro de subvención para gastos de formación y perfeccionamiento, y de subvención por costes salariales de los alumnos. Contra esta resolución el Ayuntamiento interpuso recurso en vía administrativa ante el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, el cual fue expresamente desestimado por resolución de 14 de octubre de 1999. Ante ello el Ayuntamiento recurrió en vía contenciosa. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestimó el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia, después de individualizados los actos recurridos, se entra de inmediato en el estudio de las alegaciones del Ayuntamiento actor, todas las cuales son desechadas o no acogidas.
Así sucede respecto a la pretendida caducidad del expediente, ya que el Ayuntamiento argumenta que se inició en 20 de noviembre de 1995 cuando el ente municipal tuvo conocimiento de que se iba a realizar una inspección financiera, por lo que en la fecha de la orden de devolución, es decir, el 7 de febrero de 1997, se había cumplido el plazo de seis meses de caducidad del expediente que establece el Reglamento aplicable a la concesión de ayudas y subvenciones, Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre . Pero el Tribunal a quo entiende que no debe computarse en el plazo de seis meses el tiempo que transcurrió mientras tenia lugar la auditoria, y que el expediente de reintegro se inició en 14 de noviembre de 1996, por lo que en la fecha a considerar de 7 de febrero de 1997 no había transcurrido el plazo de caducidad.
Otra argumentación que se rechaza es la de que, habiendo aprobado en fechas sucesivas la Delegación del INEM las facturas y justificaciones que le iba presentando el Ayuntamiento, estas aprobaciones son actos declarativos de derechos y no pueden revocarse sino mediante una impugnación basada en su declaración de lesividad, a tenor del articulo 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Sin embargo el Tribunal Superior de Justicia considera, apoyándose en nuestra jurisprudencia con cita expresa de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 2 de junio de 2003, que no procede la revisión de oficio o por vía de la declaración de lesividad, ya que no se trata de declarar nulo el acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino del control del cumplimiento de la finalidad de aquella y de las condiciones y requisitos establecidos. Se llevó a cabo la tramitación del procedimiento de reintegro, previsto en el articulo 81 de la Ley General Presupuestaria vigente en la fecha de autos, y en el articulo 8 del Real Decreto aplicable antes citado 2225/1993, de 17 de diciembre .
Se rechaza igualmente la alegación de que si los fondos provenían en parte del Fondo Social Europeo solo debía reintegrarse la parte correspondiente a esa aportación del órgano de la Unión Europea. Pues razona el Tribunal a quo que nada permite considerar que el control financiero se refiera únicamente a esa parte de la cantidad otorgada en concepto de subvención de que ahora se trata. Tal cosa no se desprende en modo alguno de la normativa aplicable a los controles financieros.
También se alega por el Ayuntamiento que, refiriéndose uno de los conceptos del reintegro intimado por importe de 16.649.930 pesetas a presentación de facturas incorrectas, no existe explicación motivada de porqué no se aceptan dichas facturas. Pero la Sentencia declara que en el informe de auditoria se ofrecen razones suficientes para el rechazo de las facturas mencionadas, y el Ayuntamiento ha tenido oportunidad de rebatir la aplicación de los criterios empleados para el rechazo, lo que no ha llevado a cabo.
Además tampoco se acogen las alegaciones relativas al reintegro de 23.339.007 pesetas por haberse impartido un numero de horas de formación menor que el previsto, y por el computo como horas lectivas de las que correspondieron en realidad a vacaciones o a días festivos comprendidos entre los lunes y los viernes. Pues en cuanto al primer concepto está demostrado por el acta de constancia de hechos, y respecto a los demás ciertamente había que impartir un numero determinado de horas de formación y en ellas no podían computarse las correspondientes a días de vacaciones y festivos.
Por ultimo no se acoge tampoco la alegación de falta de motivación de la orden de reintegro de 2.645.608 pesetas por diferencias entre el importe justificado por la Escuela Taller y las nominas de salarios de los alumnos-trabajadores. Se afirma por la Sentencia que el Ayuntamiento confunde la falta de motivación y su desacuerdo con la misma. Pues la diferencia se deduce de las actas de constancia de hechos y dl informe definitivo de intervención.
Con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación el Ayuntamiento vencido en juicio invocando hasta ocho motivos, cinco de ellos (primero, segundo, sexto, séptimo y octavo) al amparo del apartado c) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, y tres (los motivos tercero, cuarto y quinto ) de acuerdo con el apartado d) del mismo articulo. Al menos este es el planteamiento al que va a atenerse la Sala, pues la fundamentación citada se deduce del texto de los motivos aunque no siempre se expresa de forma correcta y clara cuales son los apartados del precepto a cuyo amparo se formalizan aquellos motivos de casación. No comparece el Abogado del Estado que fue parte en la instancia, pese a haber sido emplazado en debida forma.
A la vista de los motivos enunciados debe comenzarse el estudio y la resolución del recurso, considerando primeramente los motivos que se invocan o se entiende que se invocan al amparo del apartado
-
del articulo 88.1 de la Ley, dado su carácter procesal. De acuerdo con la línea de conducta que acaba de apuntarse procede el estudio y valoración conjuntos de los motivos de casación primero y segundo, toda vez que en ellos se plantea en definitiva la misma temática. El razonamiento consiste en que la cuestión enjuiciada en la instancia no se refiere a un simple acto administrativo unilateral de subvención, sino que el acuerdo de otorgamiento de ésta no es sino manifestación de un convenio o acto negocial entre el Instituto Nacional de Empleo (INEM) y el Ayuntamiento, que precisamente se realiza para cumplir fines que no son del Ayuntamiento sino del INEM. En todo caso en este convenio las partes que intervienen son ambas Administraciones publicas que actúan en un plano de igualdad, a diferencia de lo que sucede cuando se trata de subvenciones otorgadas a los particulares. Según sostiene el Ayuntamiento recurrente estamos, como se ha dicho en presencia de un convenio que debe regirse por los principios de igualdad y colaboración y en el que hay una co-responsabilidad de las Administraciones publicas que lo suscriben. Así se mantiene citando al respecto doctrina jurisprudencial sobre este tipo de convenios.
A los efectos de combatir la Sentencia impugnada en casación, lo que se mantiene es que dicha Sentencia no ha resuelto sobre la cuestión que acaba de enunciarse, expresamente planteada en la demanda, y ha incurrido por ello en falta de motivación o incongruencia omisiva.
Pues bien, esta Sala entiende que, independientemente de que asista la razón o no al Ayuntamiento recurrente en cuanto a la calificación jurídica de los actos administrativos que dieron origen a las conductas posteriores enjuiciadas en este proceso, lo cierto es que la Sentencia no se pronuncia en absoluto sobre la cuestión planteada, por lo que no carece de fundamento mantener como hace el ente municipal recurrente que ha incurrido en el vicio procesal de incongruencia.
Como antes se ha dicho, debíamos examinar de forma conjunta los dos primeros motivos de casación en los que se contiene el mismo razonamiento. Después del estudio realizado procede ahora declarar que acogemos esos dos motivos, lo que implica que debemos estimar el presente recurso. Por otra parte, una vez acogidos esos motivos, ello nos releva del estudio de los seis restantes, si bien hemos de volver sobre la argumentación vertida en ellos porque en buena medida están reproduciendo los argumentos de la instancia a los que ya dió respuesta el Tribunal Superior de Justicia.
Al resolver el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal a quo, lo que procede hagamos ahora con plena potestad jurisdiccional, debemos comenzar dando respuesta al argumento del Ayuntamiento recurrente según el cual el otorgamiento de subvenciones al ente municipal para una finalidad determinada, en concreto para gastos de formación y perfeccionamiento y de subvención por costes salariales de los alumnos, implica la existencia de un acto negocial, de una suerte de convenio administrativo entre el INEM y el Ayuntamiento, en el que intervienen ambos en plano de igualdad llevando a cabo una colaboración que supone la co- responsabilidad de ambas Administraciones publicas. Pero no podemos por menos que resolver sobre esta cuestión de acuerdo con la legislación vigente, y lo cierto es que el articulo
2.2 del Reglamento de Procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones publicas, Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, contempla la posible existencia de ayudas y subvenciones previstas en convenios, y en tal caso la que rija será la normativa prevista en las cláusulas contractuales, y el Reglamento se aplicará solo de forma subsidiaria. Pero esta previsión demuestra de forma clara e indudable que es posible celebrar convenios en los que se encuentre previsto el otorgamiento de ayudas y subvenciones, pero que también pueden otorgarse éstas sin que exista un convenio formalmente suscrito. Ello parece ser lo sucedido en el caso de autos, ya que el Ayuntamiento insiste una y otra vez en que la relación entre el ente municipal y el INEM es de carácter negocial y presupone la existencia de un convenio. Pero en ningún momento se alega que se formalizó expresamente un convenio entre ambos entes, ni se cita tal convenio ni su fecha de suscripción. De ello se deduce que no estamos ante el supuesto previsto en el articulo 2.2 del Real Decreto aplicable, sino que por el contrario habrá que estar a la restante normativa que se contiene en el Reglamento, llevando a cabo una interpretación conjunta de su articulo 1.2 y de los preceptos incluidos en el articulo 8 sobre control de las subvenciones. Pues resulta inequívoco que el citado articulo 1.2 dispone que el Reglamento se aplica a toda disposición gratuita de fondos públicos a favor de personas o entidades publicas o privadas.
Estamos por tanto ante el supuesto de unas ayudas o subvenciones otorgadas a un ente publico, el Ayuntamiento, a las que se aplica la misma normativa que a las subvenciones otorgadas a los particulares y a las empresas privadas. En consecuencia no puede acogerse un razonamiento basado en que existia una co-responsabilidad de ambas Administraciones publicas en la realización de la actividad. Por lo demás el Ayuntamiento enuncia con insistencia esta tesis, pero no deduce de ella consecuencia jurídica ninguna en el sentido de que haya actuado con poder publico y que su conducta se rigió o debió regirse por normas distintas que las aplicables con carácter general a las subvenciones.
También debemos rechazar las demás argumentaciones, en definitiva fundándonos en los mismos razonamientos de la Sentencia que según hemos declarado debe casarse. Desde luego hay que rechazar el relativo a que el INEM fue aprobando sucesivamente facturas y justificaciones presentadas por el Ayuntamiento, entendiendose ahora por éste que esas aprobaciones son actos declarativos de derechos. Ello supone ignorar que nada obsta para que se realice una actuación de los órganos competentes en materia de fiscalización e intervención, sino que por el contrario ello resulta propiciado por nuestro ordenamiento jurídico y en el caso de autos dichos órganos no hicieron sino controlar la actividad realizada (la del Ayuntamiento pero también la del INEM) para comprobar si se cumplían los requisitos. Es completamente conforme a derecho esta actuación, así como lo son también las consecuencias de ella como resultado de la aplicación conjunta del articulo 8 del Real Decreto regulador de las subvenciones, y el articulo 81 de la Ley General Presupuestaria .
Tampoco podemos estimar o acoger las alegaciones del Ayuntamiento relativas a cada uno de los conceptos afectados por la obligación de reintegro, es decir, los 16.649.930 pesetas relativos a facturas incorrectas, los 23.339.007 pesetas por cómputo indebido de horas impartidas, y los 2.645.608 pesetas por diferencias respecto a las nóminas de salarios de alumnos trabajadores. En todos estos casos la realidad del incumplimiento de la finalidad perseguida al otorgar la subvención se deduce claramente de los informes de auditoria. Así debe afirmarse de manera lineal y directa sobre la primera cantidad en concepto de facturas incorrectas. En cuanto al cómputo de las horas son cuestiones distintas que en determinadas horas no se impartieran enseñanzas (horario del Ayuntamiento, resultado de convenios laborales, derecho a las vacaciones) y que las horas correspondientes se computaran en el cálculo de las totales. En cuanto a los
2.645.608 pesetas por diferencias en las nóminas de salarios se desprende asimismo de las actuaciones de la intervención.
Procede por tanto desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia toda vez que no ha comparecido el Abogado del Estado.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos los dos primeros motivos invocados, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no procede que hagamos declaración ninguna respecto a los motivos tercero a octavo que se invocan; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo desestimamos, por lo que declaramos conformes a derecho los actos administrativos recurridos: que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado
-
STS 814/2020, 18 de Junio de 2020
...55/2005), la STS nº 4015/2015, de 29 de septiembre (rec. 2636/2013), STS nº 786/2017, de 28 de febrero (rec. 2465/2015), STS de 10 de mayo de 2007 (rec. 8706/2004). A su juicio, de esta jurisprudencia se deduce la clara distinción entre la actividad de las Administraciones Públicas cuando a......
-
STS 754/2020, 11 de Junio de 2020
...55/2005), la STS nº 4015/2015, de 29 de septiembre (rec. 2636/2013), STS nº 786/2017, de 28 de febrero (rec. 2465/2015), STS de 10 de mayo de 2007 (rec. 8706/2004). A su juicio de esta jurisprudencia se deduce la clara distinción entre la actividad de las Administraciones Públicas cuando ac......
-
SAP Pontevedra 558/2021, 13 de Diciembre de 2021
...tráfico, actos que sólo el propietario puede realizar, presentándose en el mundo externo como efectivo dueño y propietario de la cosa - SS.TS. 10.5.2007, 5.2.2010 y SS. 5.2.2020 y 6.5.2021 de esta Sección-, entendiéndose insuficientes al respecto los cultivos o construcción de galpón seña......
-
AAP Murcia 264/2018, 16 de Abril de 2018
...lo que atañe a la regulación de los deberes de testificar y de sus excepciones adquiere una evidente dignidad constitucional (la STS de 10 de mayo de 2007, invoca expresamente el art. 24.2.°CE, como fundamento constitucional de la regulación contenida en el art. 416.1.° LECrim Dicha relevan......