STS, 25 de Enero de 2006

Por la representación procesal de la Asociación Española de Empresas de la Carne (ASOCARNE), se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, acompañando copia de su publicación en el BOE, el cual fue admitido por la Sala mediante providencia de 14 de Junio de 2004, reclamado y recibido el expediente administrativo, por la representación de la citada Asociación Española de Empresas de la Carne se dedujo el escrito de demanda, en el que suplica se dicte sentencia por la que se proceda a la anulación y deje sin efecto el acto que se impugna.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 5 de mayo de 2005 escrito de contestación a la demanda, interesando la desestimación del recurso.

Por providencia de 23 de noviembre de 2005 se señaló para votación y fallo el 18 de enero de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal de la Asociación Española de Empresas de la Carne (Asocarne) interpone recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1698/2003 de 12 de diciembre , establece disposiciones de aplicación de los Reglamentos comunitarios sobre el sistema de etiquetado de la carne de vacuno. Pretende que se declare que el art. 2 en cuanto define "tamaño del grupo", no es conforme a derecho por vulnerar el Reglamento 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento 820/97 del Consejo y el Reglamento 1825/2000 de la Comisión, de 25 de agosto de 2000 , por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al etiquetado de la carne de vacuno y los productos a base de carne de vacuno.

Argumenta que el citado articulo 2 relativo al: "Tamaño del grupo" contraviene el contenido del art. 13 del Reglamento CE 1760/2000 , relativo al "etiquetado obligatorio" así como el articulo 4 del Reglamento 1825/2000 que es la norma comunitaria que procede a definir lo que entiende por "Tamaño de un grupo".

Tras exponer como a su entender funciona el mercado de producción de carne picada de vacuno y de los sistemas de trazabilidad o rastreabilidad de la carne picada de vacuno impugna el precitado art. 2 del Real Decreto 1698/2003, de 12 de diciembre por entender incluye una definición de "tamaño de grupo" que limita y restringe los derechos de los productores españoles de carne de vacuno picada.

Pone de relieve que la necesidad de los productores españoles de carne picada de emplear un mayor número de faldas que de cuartos delanteros sin faldas y la reticencia de las salas de despiece españolas a comercializar únicamente faldas ha llevado a aquellos a adquirir faldas en otros mercados europeos.

Relata las vicisitudes habidas en la elaboración del Real Decreto 1698/2003, de 12 de diciembre contraponiendo su primera redacción con el texto definitivo. Hace mención a diversas alegaciones verificadas por los órganos que informaron el texto en el seno del Ministerio de Agricultura así como a las llevadas a cabo por distintos actores del sector cárnico resaltando alguna de las efectuadas por las Comunidades Autónomas. Destaca que el Dictamen del Consejo de Estado se limita a analizar formalmente el proyecto propuesto al señalar que se ajusta a las prescripciones de los Reglamentos comunitarios al hacer referencia a las dos tablas que constan en el expediente en las que se relacionan las observaciones recibidas, las que han sido aceptadas o rechazadas y el porqué.

En su prolija demanda argumenta que:

1. El Real Decreto 1698/2003 de 12 de diciembre establece una definición de "tamaño del grupo" que no está amparada por el Reglamento 1760/2000 o por el Reglamento 1825/2000 . Defiende que el art. 13 del Reglamento 1760/2000 debe ser contemplado en relación con las excepciones del art. 14 así como por su desarrollo ulterior por el art. 4 del Reglamento 1825/2000 sin que la normativa nacional pueda crear concepto nuevo alguno.

   Opina que al exigirse que los animales de los que proceda la carne cumplan determinados requisitos en lo relativo al lugar de nacimiento (debe haber nacido en un mismo país) o al lugar en el que se ha producido su sacrificio (deben haber sido sacrificados en un mismo matadero, o en el caso de la carne de vacuno picada, en un mismo país), se están estableciendo determinadas pautas en materia de producción.

2. Arguye que la definición de "tamaño de grupo" establecida por el Real Decreto 1698/2003 de 12 de diciembre introduce en el mercado de producción de carne de vacuno picada una limitación que pretende erradicar sin fundamento una practica imprescindible en el sector que no refuerza el sistema de trazabilidad que regulan los Reglamentos Comunitarios y que introduce importantes restricciones al comercio entre los Estados miembros de la Unión Europea.

   Insiste en que la definición nacional prohíbe "de iure" la formación de lotes de carne de vacuno picada en la que se empleen piezas de carne procedentes de animales nacidos y/o sacrificados en distintos países como el mercado español requiere. Mantiene que la trazabilidad no es menos robusta por mezclar carne de un animal nacido en la Cerdaña española (Gerona) con otro nacido en la Cerdaña francesa cuando si se permite mezclar con otro nacido en Tuy (Pontevedra).

   Argumenta que la prohibición de la mezcla de doble origen tiene incidencia en el comercio entre los Estados Miembros de la Unión Europea.

3. Rechaza que la interpretación realizada por la Comisión Europea mediante un Informe de 27 de abril de 2004 constituya base suficiente para apoyar la redacción del articulo del Real Decreto impugnado al carecer aquella del carácter de norma vinculante.

   Alude al preámbulo del Real Decreto que declara establecer disposiciones de aplicación de la normativa comunitaria, sin perjuicio de la directa aplicabilidad de ésta. Vuelve a insistir en las diferencias entre el primer y el segundo borrador del Real Decreto por cuanto en el primero no figuraba la definición de "tamaño de grupo" que defiende se incorporó tras la interpretación del Reglamento efectuada por la Comisión. Concluye que solo el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas puede interpretar un Reglamento comunitario conforme al art. 234 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea .

4. Considera que las interpretaciones de la Comisión efectuadas en el Informe publicado el 27 de abril de 2004 son coyunturales. Mantiene que la interpretación hecha por la Comisión en el punto 7.4 del citado Informe inventa una prohibición -mezclar carne de vacuno que proceda de más de un país de sacrificio en el mismo lote de carne picada- que no está prevista en el Reglamento comunitario.

   Reclama que la trazabilidad está tan garantizada si se mezcla carne de distintos animales de un solo país de sacrificio que de distintos países.

5. Reputa el articulado cuestionado del Real Decreto contrario al principio de primacía y aplicabilidad directa del Derecho comunitario por cuanto los Reglamentos comunitarios son, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia ( sentencia de 7 de febrero de 1993, asunto 39/1972; de 10 de octubre de 1973, asunto 34/1973 ), directamente aplicables tras su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

6. Mantiene que ni la Comisión Europea ni el Gobierno Español pueden desarmonizar el mercado interior mediante la propuesta o introducción de medidas internas que produzcan dicho efecto. Debe respetarse el tenor del art. 211 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea lo que no acontece cuando se abandona la redacción de los Reglamentos comunitarios de directa aplicación.

7. La definición de "tamaño de grupo" afecta gravemente a la libre circulación de mercancías en la Unión Europea lo que está vedado por el art. 28 del Tratado Constitutivo y la reiterada jurisprudencia que lo interpreta ( sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de noviembre de 1993, asuntos 267 y 268 de 1991; 14 de julio de 1998, asuntos 284/1995 y 341/1995 , etc.)

8. La definición de "tamaño de grupo" contenida en el Real Decreto no refuerza la seguridad alimentaria pues la trazabilidad de la carne con dos orígenes es tan robusta como respecto un solo origen.

9. La libertad de empresa establecida en el art. 38 CE no puede quedar limitada por normas de rango reglamentario tal como reiteradamente ha sentado el Tribunal Constitucional (STC 225/1993, de 8 de julio ). Mantiene, pues, que los operadores de producción de carne picada puedan realizar todas aquellas actividades que no estén prohibidas por la ley o sujetas a especiales requisitos.

Antes de oponerse a los argumentos en que sustenta su acción la recurrente el Abogado del Estado rechaza la afirmación de que la medida impugnada pretende proteger a los productores de carne de vacuno. Mantiene que en cuanto a la trazabilidad se ha optado por el sistema que se ha reputado más adecuado a los fines de proteger la sanidad animal y la salud pública.

Entrando en los fundamentos de derecho razona el Abogado del Estado que la recurrente asienta su recurso en la vulneración de la normativa comunitaria, de aplicación inmediata, así como en la Constitución. Adiciona que sólo cabe atender a la vertiente jurídica del recurso pues la forma de establecer la trazabilidad es una cuestión técnica que, salvo que vulnerase principios generales del derecho, es ajena al examen jurisdiccional que, en todo caso, habría que plantear ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades.

1. Sostiene el Abogado del Estado que el sistema uniforme de etiquetado garantiza la protección de la salud humana y animal tal cual consta en los considerandos 4, 6 y 7 del Reglamento CE 1760/2000 .

   Estima que el sistema de garantía se articula en torno a una gran relación o vínculo entre el animal y la carne que llega al consumidor para que pueda rastrearse hacia atrás para llegar a identificar el animal del que la misma procede, incluido su historial, desde su origen hasta el momento del consumo. Defiende una interpretación integradora de los preceptos de ambos Reglamentos partiendo del concepto de grupo de animales contenido en el art. 4 del Reglamento 1825/2000 .

   Arguye que puesto el concepto de lote y su contenido, en relación con las exigencias del etiquetado a que se refiere el art. 13 el legislador español ha optado porque la veracidad informativa únicamente será posible cuando los animales que integren el grupo sean de un mismo país de nacimiento y hayan sido sacrificados en un mismo establecimiento.

2. Rechaza las argumentaciones de la recurrente a favor de la mezcla de carne picada pues lo que debe primar como norte fundamental es la salvaguarda de la salud. Defiende la homogeneidad del grupo integrado por animales de igual país de nacimiento y de un mismo matadero a partir de las facultades del art. 22 del Reglamento 1760/2000 .

3. Vuelve a insistir en que el art. 22 del Reglamento 1760/2000 otorga a los Estados miembros las facultades de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el mismo.

4. Mantiene que el párrafo trascrito del informe de la Comisión Europea de 27 de abril de 2004 no dice nada nuevo sino que reproduce el sistema diseñado por los Reglamentos CEE que recoge el Estado Español en el art. 2 del Real Decreto . Destaca que la recurrente afirma que las enormes dificultades técnicas de la solución adoptada se obviaban con la prohibición de lo aquí impugnado.

5. Defiende la total correlación entre los Reglamentos CEE y el artículo del Real Decreto impugnado.

6. Semejante al punto anterior adiciona las facultades que al Estado español otorgó el art. 22 del Reglamento CEE 1825 (sic, querrá decir 1760). 7. Niega contravención alguna del art. 28 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea , pues ni existe restricción a la importación ni medida equivalente alguna, pues solo se regula la identificación de la carne para la elaboración del picado.

8. Insiste en que ni los Reglamentos comunitarios ni el Real Decreto introducen restricción alguna al tránsito de vacuno entre los países comunitarios.

9. Rechaza el Abogado del Estado que la norma transgreda el principio de libertad de empresa a que se refiere el art. 38 CE por cuanto la intervención en el etiquetado de la norma no lesiona aquel principio.

Antes de entrar en el examen de las cuestiones en que apoya su pretensión resulta oportuno transcribir literalmente los preceptos objeto de examen.

1. Así el cuestionado, art. 2 del Real Decreto 1698/2003, de 12 de diciembre expresa literalmente: "A los efectos de este Real Decreto, se entenderá por:

   1. Autoridad competente: los órganos designados por las Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado en el ámbito de sus respectivas competencias.

   b) Trazabilidad o rastreabilidad: el sistema que garantiza una relación entre la identificación de la carne y el animal o los animales de que procede a través de todas las etapas de producción, transformación, distribución y venta de la carne de vacuno, sin perjuicio de lo establecido en el Reglamento (CE) núm. 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002 , por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria.

   c) Número o código de referencia: aquel número que garantice la relación:

   1. En el matadero: entre la canal, media canal, medias canales despiezadas en un máximo de tres piezas o los cuartos y el animal de que procede.

   2. En el resto de establecimientos de transformación, distribución y venta: entre la carne y el animal o el grupo de animales de que proceda.

   d) Tamaño del grupo: el número de canales, medias canales, medias canales despiezadas en un máximo de tres piezas o cuartos de canal, procedentes de un mismo país de nacimiento y de un mismo matadero, que se despiecen conjuntamente y que constituyan un solo lote para la sala de despiece, que no exceda de la producción de un día.

   A partir de todos los grupos el párrafo anterior podrán formarse nuevos grupos, mediante operaciones de corte y picado que tengan lugar en el mismo día, siempre que los animales de los que proceda la carne hayan nacido en un mismo país y hayan sido sacrificados en un mismo establecimiento.

   Cuando el nuevo grupo formado se refiera al picado de la carne, la exigencia respecto al sacrificio de los animales se refiere al país, y se mantiene el resto de las condiciones establecidas para la formación de los grupos".

2. Los preceptos del Reglamento Comunitario 1760/2000, de 17 de julio, relativos al "etiquetado obligatorio", art. 13 y las "excepciones al etiquetado obligatorio", art. 14 declaran:

   "Art. 13. Normas generales.

   1. Los agentes económicos y las organizaciones que comercialicen carne vacuno en la Comunidad la etiquetarán con arreglo a las disposiciones del presente artículo.

      El sistema de etiquetado obligatorio garantizará una relación entre la identificación de las canales, cuartos o trozos de carne, por un lado, y, por otro, cada animal, o, cuando ello sea suficiente para permitir establecer la veracidad de la información que contenga la etiqueta, el grupo de animales correspondiente.

   2. La etiqueta llevará las siguientes indicaciones:

      a) un número de referencia o código de referencia que garantice la relación entre la carne y el animal o los animales; dicho número podrá ser el número de identificación del animal del que proceda la carne de vacuno o el número de identificación correspondiente a un grupo de animales;

      b) el número de autorización del matadero en el que haya sido sacrificado el animal o grupo de animales y el Estado miembro o tercer país en el que se encuentre el matadero: la mención será la siguiente: "Sacrificado en: (nombre del Estado miembro o tercer país (número de autorización)";

      c) el número de autorización de la sala de despiece en la que haya sido despiezada la canal o el grupo de canales y el Estado miembro o tercer país en el que se encuentre la sala de despiece; la mención será la siguiente: "Despiece en: (nombre del Estado miembro o tercer país) (número de autorización)".

   3. No obstante, hasta el 31 de diciembre de 2001, los Estados miembros cuyo sistema de identificación y registro de bovinos, previsto en el título I, cuente con datos suficientes podrán hacer obligatoria la mención de datos suplementarios en la etiqueta en el caso de la carne de vacuno procedente de animales nacidos, criados y sacrificados en el mismo Estado miembro.

   4. Los sistemas obligatorios a que se refiere el apartado 3 no podrán dar lugar a distorsiones del comercio entre los Estados miembros.

      Las disposiciones aplicables en los Estados miembros a efectos de la aplicación del apartado 3 deberán ser aprobadas previamente por la Comisión.

   5. a) A partir del 1 de enero de 2002, los agentes económicos y las organizaciones indicarán también en las etiquetas:

      i) el Estado miembro o el tercer país de nacimiento.

      ii) los Estados miembros o terceros países en los que haya tenido lugar el engorde,

      iii) el Estado miembro o el tercer país en el que ya tenido lugar el sacrificio.

      b) No obstante, en caso de que la carne de vacuno proceda de animales nacidos, criados y sacrificados:

      i) en el mismo Estado miembro, la mención podrá ser Origen: (nombre del Estado miembro)",

      ii) en un mismo tercer país, la mención podrá ser "Origen: (nombre del tercer país)".

      Art. 14. Excepciones al sistema de etiquetado obligatorio.

      No obstante lo dispuesto en las letras b) y c) del apartado 2 del artículo 13 y en los incisos i) y ii) de la letra a) del apartado 5 de ese mismo artículo, los agentes económicos y las organizaciones que elaboren carne de vacuno picada deberán indicar en la etiqueta las menciones "producido en (nombre del Estado miembro o del tercer país)", según el lugar en que se haya elaborado la carne y su "origen" cuando el país o los países en cuestión no sean el país de producción.

      La obligación prevista en el inciso iii) de la letra a) del apartado 5 del artículo 13 será aplicable a dicha carne a partir de la fecha de aplicación del presente Reglamento.

      No obstante, dichos agentes económicos u organizaciones podrán completar la etiqueta de la carne de vacuno picada:

      - con una o más de las menciones previstas en el artículo 13, y/o

      - con fecha de elaboración de la carne de que se trate.

      Teniendo en cuenta la experiencia acumulada, y en función de las eventuales necesidades, podrán adoptarse disposiciones similares para la carne troceada y para los recortes de carne, según el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 23."

      Art. 21.

      El 14 de agosto de 2003 a más tardar, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe y, si ha lugar, propuestas apropiadas relativas a la ampliación del ámbito de aplicación del Presente Reglamento a los productos transformados que contengan carne de vacuno y productos a base de vacuno.

      Art. 22. Disposiciones comunes.

   1. "Los Estados Miembros adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente Reglamento".

3. Reglamento Comunitario 1825/2000, de 25 de agosto, art. 4 relativo a la definición del "tamaño del grupo" de animales a que se refiere la letra a) del apartado 2 del art. 13 que había deferido la ejecución de dicha materia al procedimiento de gestión contemplado en el apartado 2 del art. 23 del Reglamento Comunitario 1760/2000 , es decir a la asistencia a la Comisión por el Comité de gestión de la carne de vacuno, creado mediante el artículo 42 del Reglamento CE 1254/1999 del Consejo .

   "Artículo 4. Tamaño de un grupo.

   1. En el despiece de las canales o los cuartos, el tamaño del grupo a que se refiere el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento (CE) nº 1760/2000 vendrá determinado por el número de canales o cuartos que se despiecen conjuntamente y que constituyan un solo lote para la planta de despiece correspondiente. El tamaño del grupo no podrá en ningún caso exceder de la producción de un día.

   2. En posteriores operaciones de corte o picado, podrá reconstituirse un grupo a partir de todos los grupos a que se refiere el apartado 1 que hayan sido sometidos a dichas operaciones en el mismo día".

Aduce la recurrente que el mercado de producción de carne picada se nutre, básicamente, de los cuartos delanteros (con menor porcentaje graso) y de las faldas (con mayor porcentaje graso) por cuanto el cuarto trasero se destina al fileteado de los animales pertenecientes a las categorías "vaca lechera" (animales más grasos) y "vaca nodriza" (menos grasos). Tras exponer prolijamente diversos aspectos del funcionamiento del mercado incluyendo la composición de la cabaña bovina con mayor número de vacuno en régimen extensivo cuyo porcentaje de grasa es mucho menor que el de las vacas en régimen intensivo o estabulado concluye que es necesario emplear mayor número de faldas que de cuartos delanteros. Manifiesta que mientras el animal produce un 30% de falda y un 70% de cuarto delantero, la industria española de carne picada demanda un 40% de falda y un 60% de cuarto delantero.

Tales manifestaciones engarzadas con las observaciones efectuadas en el proceso de elaboración del Proyecto de Real Decreto ponen de relieve un determinado funcionamiento de los operadores del mercado sobre una parte de la llamada carne de tercera que actúan en el mercado de elaboración y distribución de carne picada destinada a colegios, restauración, colectividades, bares, etc.

En el plano del amplio abanico de piezas que se obtiene de una canal de vacuno es conocido que en función de sus propiedades y características cada una de aquellas se integra en una u otra categoría comercial desde la Extra a la de Tercera. Constituye un hecho notorio que los cuartos traseros del ganado vacuno constituyen piezas más grandes, caras y provechosas que los más económicos y de menor rendimiento cuartos delanteros. No obstante ambos se incardinan en la categoría tercera.

Es obvio que la implantación del sistema de etiquetado de la carne de vacuno objeto de impugnación va a comportar modificaciones relevantes en el tradicional modo de producir y comercializar aquella. El articulado muestra la importancia de una correcta identificación de sacrificios, despieces, etc. en aras a garantizar la rastreabilidad de una forma que garantice la adecuada identificación.

Sin embargo una concreta forma de actuar en las estructuras de producción y transformación como la manifestada por la entidad recurrente no puede petrificarse sino que debe acatar el importante objetivo derivado de la norma impugnada como es lograr una mayor transparencia en la manera de producir y comercializar la carne de vacuno y de los productos basados en carne de vacuno potenciando su trazabilidad. Las dificultades de desarrollo en la tradicional actividad industrial no pueden constituir una rémora en la satisfacción del interés general.

Veamos pues si el precepto impugnado goza o no de amparo en los Reglamentos Comunitarios sobre el sistema de etiquetado de la carne de vacuno a que más arriba se ha hecho mención.

No es cuestionable la directa aplicabilidad de los Reglamentos comunitarios ni tampoco la primacía del derecho comunitario contenida en los mismos por mor de la obligatoriedad de todos sus elementos en el sistema jurídico de cada Estado Miembro tras su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea y la ulterior entrada en vigor conforme a la fecha fijada, o en otro caso, a los veinte días de su publicación ( arts. 249, 254 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea ).

Es también incontrovertible que la aplicabilidad directa de un Reglamento no impide que el texto mismo del Reglamento habilite a un Estado miembro a adoptar medidas de aplicación ( Sentencias del Tribunal de Justicia en asunto 230/1978, de 27 de septiembre de 1979, Zuccherifici; en asunto 251/1991, de 11 de noviembre de 1992 , asunto Vignerons de Puissalicon). Es evidente también que tales medidas de aplicación no pueden sobrepasar el contenido del Reglamento de que se trate.

Aquí no se han atribuido concretas medidas de aplicación pero si se ha dispuesto por los Estados Miembros la adopción de las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Reglamento 1760/2000 . No otra cosa establece el reiteradamente esgrimido art. 22.

Pero, además, el Reglamento que acabamos de citar dispone en su art. 21 la obligatoriedad por la Comisión de la presentación al Parlamento Europeo y al Consejo de un Informe sobre la aplicación del titulo II del mencionado Reglamento 1760/2000 , así como de las propuestas apropiadas relativas a la ampliación del ámbito de aplicación del mencionado Reglamento.

Es justamente en el ámbito del cumplimiento del antedicho compromiso que la Comisión emite el Informe COM (2004) 316 final publicado en Bruselas a 27 de abril de 2004 al que hace mención la recurrente en el punto 4 de su escrito de demanda. Tras su examen, debate y evaluación de la situación se resolverá acerca de la posible necesidad de modificar las disposiciones reglamentarias vigentes. Es al hilo del citado marco que la Comisión realiza sus consideraciones sobre el marco reglamentario presente y sobre posibles medidas de futuro.

Afirma el Informe en su punto 7.4. que "Actualmente los productores de carne picada pueden combinar, dentro de un mismo lote de fabricación, carne de vacuno procedente de distintos mataderos situados en un mismo Estado miembro. ....

No obstante en aplicación de lo dispuesto en el inciso iii de la letra a) del apartado 5 del artículo 13, los productores de carne picada no están autorizados para mezclar en un mismo lote de carne picada carne procedente de distintos países de sacrificio. Esa limitación les obliga, en la práctica, a abastecerse en un único país de sacrificio, lo que puede complicar el proceso técnico y económico.

La mayor parte de los agentes industriales del sector de la carne picada desearían por lo tanto que se suprimiera esa obligación, aunque mantendrían la rastreabilidad del origen mediante un sistema de registro del origen de la materia prima utilizada.

No obstante, la Comisión no es partidaria de la introducción de esa flexibilidad por los motivos siguientes:

- el Reglamento CE 1760/200 establece explícitamente en el párrafo segundo de su art. 14 que la carne de vacuno utilizada como materia prima para la elaboración de carne picada solo puede proceder de un país de sacrificio; sería preciso por lo tanto modificar esa disposición en consecuencia........"

Nos aporta el Informe que el contenido de la antedicha disposición "es una solución de compromiso alcanzada durante la negociación del proyecto de Reglamento".

Ya en el apartado 9 dedicado a la conclusión es relevante leer que la normativa comunitaria en materia de etiquetado de carne de vacuno ha aportado las garantías esperadas por los consumidores en lo que a la rastreabilidad y el etiquetado del origen de la carne de vacuno reconstruyendo la confianza de aquellos. Además, es significativo, que "según el sector comercial europeo, ha generado cierta renacionalización del comercio de la carne de vacuno...."

Tras diversas consideraciones la Comisión anuncia que se propone adoptar, de conformidad con el procedimiento del Comité de gestión, una serie de medidas destinadas a mejorar y facilitar la aplicación del citado Reglamento. Y, así, uno de sus objetivos sería "permitir la mezcla de carne de vacuno procedente de varias salas de primer despiece dentro de un mismo lote de segundo despiece".

Y "por lo que respecta a la producción de carne picada, la Comisión considera que la introducción de la posibilidad de mezclar carne de vacuno procedente de diversos países de sacrificio dentro de un mismo lote de carne picada podría plantear problemas de rastreabilidad del origen de esa carne".

Tiene razón el recurrente cuando aduce que el Real Decreto 1698/2003 invoca "interpretaciones de la Comisión Europea" en el Preámbulo del texto reglamentario nacional. Mas tal alusión no tiene porque comportar entender se ha producido un exceso en la regulación si el contenido del único precepto cuestionado respeta los Reglamentos de aplicación directa de los cuales parte.

Ello obliga a examinar el cuestionado concepto "tamaño de grupo" no de forma aislada en cada uno de los Reglamentos comunitarios en que es citado sino mediante una interpretación sistemática, permitida por el ordenamiento comunitario no solo al facultar a la adopción de las medidas necesarias para cumplir lo establecido en ellos sino como principio necesario en el desarrollo hermeneútico de sus normas.

La antedicha interpretación integradora de ambos Reglamentos comunitarios conduce a entender que la definición del "tamaño de grupo" contenida en el art. 2 del Real Decreto se encuentra absolutamente implícita en aquellos sin que los contravenga.

Nos desenvolvemos en un ámbito en que, a tenor de los considerandos previos a la parte dispositiva del Reglamento 1760/2000 , se pretende crear un marco mediante el cual se facilite información al consumidor mediante un etiquetado adecuado y claro del producto regulando de forma más transparente la rastreabilidad de los productos.

Se establece un sistema de etiquetado comunitario especifico en el sector de la carne de vacuno, basado en criterios objetivos, en la fase de comercialización. Tales garantías tienden a satisfacer requisitos de interés general como la protección de la salud humana y de la sanidad animal.

Parece razonable entender que cuando el art. 13.5.iii) exige la consignación del "Estado miembro o el tercer país en el que haya tenido lugar el sacrificio" en relación con los apartados b) y c) del mismo artículo 13. en su párrafo 2. relativo al "número de autorización del matadero en el que haya sido sacrificado el animal o grupo de animales y el Estado miembro o tercer país en el que se encuentra el matadero" y al "número de autorización de la sala de despiece en la que haya sido despiezada la canal o grupo de canales y el estado miembro o tercer país en el que se encuentre la sala de despiece" así como en relación con la definición de tamaño de grupo del Reglamento 1825/2000 respecto al "número de canales o cuartos que se despiecen conjuntamente y que constituyan un solo lote para la planta de despiece correspondiente" se está refiriendo a un único país.

Constatamos que gramaticalmente utiliza el singular. Aunque lo significativo es atender al fin propuesto por la norma reguladora del etiquetado, es decir tener un conocimiento cabal y exacto del origen de la carne que entra en un proceso de transformación mediante su incorporación al comercio. La trazabilidad de un producto alimenticio como la carne es una herramienta decisiva para la seguridad y protección de los consumidores. Por ello se habilitan mecanismos que permitan conocer con exactitud la procedencia de la carne desde la fase productiva a la de comercialización.

Una interpretación contraria chocaría con el objetivo previsto por los antedichos Reglamentos comunitarios, a los que más arriba hemos hecho mención, y que debe ser cumplido por los Estados Miembros. La mezcla pretendida por la recurrente obstaculizaría la trazabilidad que se pretende garantizar.

No ha habido por tanto un exceso en la definición del tamaño de grupo consignada en el precepto del Real Decreto impugnado ni tampoco una vulneración de la absoluta primacía del derecho comunitario ni menos aún el gobierno español ha desautorizado el mercado interior amparado en interpretaciones de la Comisión.

Es verdad que el art. 28 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea veda las restricciones cuantitativas a la importación entre los Estados así como todas las medidas de efecto equivalente tanto en el plano de medidas nacionales como para actuaciones que emanan de las instituciones comunitarias.

Sin embargo no resultan aquí extrapolables los principios sentados por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el vasto conjunto de sentencias mencionadas por la parte recurrente en cuanto a que basta que determinadas medidas tengan une efecto potencial sobre las importaciones para encuadrarlas bajo aquel apartado. Se trata de un principio ampliamente examinado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades, ordinariamente a instancia de la Comisión contra Estados Miembros de la Unión, (Comisión contra Alemania, asunto 12/1974, sentencia de 20 de febrero de 1975 ; Comisión contra Irlanda, asunto 249/1981, de 24 de noviembre de 1982).

Nada tiene que ver el supuesto enjuiciado en el asunto 124/85, Comisión contra Grecia, fallado por sentencia de 16 de diciembre de 1986 respecto a la regulación contenida en el Real Decreto cuestionado. Aquel asunto se refiere a las limitaciones impuestas por la República Griega en la importación de carnes frescas en aras a controlar la transferencia de divisas y de luchar contra practicas fraudulentas de importadores griegos incumpliendo las obligaciones derivadas de la organización común de los mercados en el sector de la carne bovina.

Aquí no estamos ante una quiebra de la libre circulación de mercancías, que en su caso de haberse producido hubiera sido denunciada por la Comisión Europea, sino ante una normativa nacional que plasma los Reglamentos comunitarios de aplicación directa que ya sientan las medidas necesarias en aras a garantizar la necesaria trazabilidad en el comercio de la carne.

Nuestra Constitución en su art. 38 consagra el derecho a la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Se trata de un derecho cuya controversia ha sido reiteradamente resuelta por el Tribunal Constitucional desde la significativa Sentencia 37/1981, de 16 de noviembre al no determinar la Constitución cuál es el contenido esencial de los distintos derechos y libertades que lo integran.

Como recuerda la STC 109/2003, de 5 de junio ya había afirmado el máximo interprete constitucional en la precitada STC 37/1981 que "no toda medida que incida en la libre circulación de bienes y servicios por el territorio nacional es necesariamente contraria al art. 139.2 CE , sino que únicamente lo será cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente legítimo que persiga la norma adoptada". Parte, pues, el Tribunal Constitucional de que las restricciones a que puedan quedar sometidos los derechos son tolerables siempre que sean proporcionadas (STC 26/1981 ).

Insiste la ya mencionada STC 109/2003, de 5 de junio en lo ya manifestado en la STC 127/1994, de 5 de mayo , acerca que "la vigencia de la libertad de empresa no resulta constitucionalmente resquebrajada por el hecho de limitaciones derivadas de las reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente el mercado".

El enlace de los anteriores pronunciamientos que no se contradicen con el contenido de la STC 225/1993, de 8 de julio , ampliamente transcrita por el recurrente en su escrito de demanda, con el fin último del Real Decreto evidencia que no puede prosperar el argumento de que los operadores del sector de producción de carne vacuno picada puede realizar libremente todas aquellas actividades que no estén prohibidas por la ley o sujetas a especial requisitos de ordenación que aquella pueda establecer.

Observamos que el Real Decreto del que el articulo 2 es objeto de impugnación no gira alrededor del etiquetado en sí de la carne de vacuno sino en la fijación de un sistema que garantice una relación entre la identificación de la carne y el animal o los animales de que procede a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución para lo cual se fija un número de referencia que garantice el ejercicio de la actividad empresarial en condiciones que ofrezcan una mayor garantía a los consumidores.

Tal regulación no requiere norma con rango legal al constituir su antecedente un Reglamento comunitario de aplicación directa. Su configuración es la misma para todos los operadores del sector y no se evidenia la prentendida merma del derecho.

Por todo lo cual procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

No hay méritos para una expresa mención sobre costas, art. 135 LJCA .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,