STS, 8 de Octubre de 2004

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLO; "LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA, SECCIÓN SEGUNDA HA DECIDIDO:

1. Estimar parcialmente el recurso declarando la vulneración del art. 28.1 en la fijación de los servicios mínimos con arreglo a lo vertido en el fundamento jurídico séptimo.

2. Sin expresa mención sobre costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del COMITÉ DE EMPRESA de TELEVISIÓ DE CATALUNYA, S.A. se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado por la Sala de instancia y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte Sentencia estimando íntegramente el recurso, y, con revocación parcial de la sentencia recurrida, estime íntegramente los tres recursos acumulados y declare:

1. - Que la tercera Orden de servicios mínimos recurrida, la de 8 de octubre de 1999, también vulnera el artículo 28.2 de la Constitución Española.

2. - Que las dos primeras Ordenes de servicios mínimos recurridas, además de vulnerar el artículo 28.2 de la constitución, vulneran el principio de tutela judicial efectiva recogido como derecho fundamental en el artículo 24.1.

3. - Que debe declararse la nulidad radical de todas las Ordenes recurridas.

4. - Que debe condenarse a la Administración demandada a abonar a la parte actora (Comité de Empresa) y a los trabajadores incluidos en los servicios mínimos, representados legalmente por dicho Comité, los daños y perjuicios materiales y morales que deben cuantificarse en ejecución de sentencia de acuerdo con las bases señaladas para cada uno de ellos en las demandas acumuladas.

5. - Que debe condenarse a la Administración demandada al pago a la parte actora de las costas del presente proceso en la instancia.

Confirmando la sentencia de instancia en todos los demás pronunciamientos y condenando en costas a la parte recurrida en la presente fase de casación".

La GENERALITAT DE CATALUNYA y TELEVISIÓ DE CATALUNYA, S.A., en el trámite de oposición que les fue conferido, pidieron la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.

El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene que procede estimar el recurso de casación en lo que se refiere al segundo motivo, y desestimarlo en cuanto al resto de los motivos formulados.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 28 de septiembre de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. NICOLÁS MAURANDI GUILLÉN, Magistrado de la Sala.

El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por el COMITÉ DE EMPRESA de TELEVISIÓ DE CATALUNYA, S.A., mediante tres recursos contencioso administrativos (registrados inicialmente de manera separada con los números 532/1999, 568/1999 y 577/1999 y luego acumulados) dirigidos contra las tres Ordenes del Conseller de Treball de la Generalitat de Catalunya de 28 de septiembre y 5 y 8 de octubre de 1999, por las que se fijaban servicios mínimos y determinadas medidas de garantía en las huelgas convocadas para las fechas a las que seguidamente se hace referencia.

La Orden de 28 de septiembre de 1999 para la huelga convocada para el día 29 inmediato siguiente.

La Orden de 5 de octubre de 1999 para las huelgas convocadas para los días 6 y 10 de octubre.

La Orden de 8 de octubre de 1999 para las huelgas convocadas para los días 13, 14 y 15 de octubre.

Estas tres ordenes -según expresa la sentencia aquí recurrida- establecieron como servicio mínimo la emisión del 50% del tiempo habitual de informativos en la franja horaria de estos, y dispusieron también que el Comité de huelga había de garantizar durante la huelga los servicios necesarios para la seguridad de las personas y las cosas, mantenimiento de los locales, maquinaria, instalaciones, materias primas y cualquier otra atención que fuera necesaria para el posterior restablecimiento de las tareas de la empresa.

La tercera Orden de 8.10.99 impuso así mismo como servicio mínimo la emisión de espacios gratuitos fijados por la Junta Electoral y la emisión de propaganda institucional electoral.

Las demandas luego formalizadas dedujeron estas pretensiones: la nulidad de las Ordenes recurridas por vulnerar los artículos 28.2 y 24.1 de la Constitución Española -CE-; "el deber de indemnizar por los daños y perjuicios que se acrediten a los trabajadores huelguistas asignados a los servicios mínimos y al Comité de Empresa convocante de la huelga"; la condena en costas a la Administración; y la remisión de testimonio al orden jurisdiccional penal por el posible delito de prevaricación.

La sentencia que aquí se recurre de casación estimó solo en parte el recurso contencioso- administrativo.

Los pronunciamientos de su fallo, que remite a lo vertido en su fundamento jurídico séptimo, consistieron en estas declaraciones:

- Que hubo vulneración del artículo 28.1 CE en la fijación de los servicios mínimos informativos que decidieron las Ordenes de 28 de septiembre y 5 de octubre de 1999.

- Que no hubo vulneración constitucional en la fijación de servicios mínimos que efectuó la Orden de 8 de octubre de 1999.

- Que hubo también vulneración de ese artículo 28.1 CE, por falta de motivación suficiente, en la imposición que las tres Ordenes impugnadas hicieron al Comité de huelga de los servicios de seguridad antes mencionados.

- Y que no procedía indemnización alguna, al no haberse acreditado, "siquiera indiciariamente, la existencia de daños y perjuicios en los trabajadores asignados a los servicios mínimos y al Comité de Empresa convocante de la huelga".

El actual recurso de casación lo ha interpuesto también el COMITÉ DE EMPRESA DE TELEVISIÓ DE CATALUNYA, S.A. que postula estas cinco declaraciones:

(1) Que la tercera Orden de 8 de octubre de 1999 vulnera el artículo 28.2 CE.

(2) Que las dos primeras Ordenes (de 28 de septiembre y 5 de octubre de 1999) vulneran el artículo 24 CE.

(3) Que debe declararse la nulidad radical de todas las ordenes recurridas.

(4) Que debe condenarse a la Administración demandada a abonar al Comité de empresa demandante y a los trabajadores incluidos en los servicios mínimos los daños y perjuicios materiales y morales.

(5) Y que debe también condenarse a la Administración demandada al pago de las costas del proceso de instancia.

Se invocan en su apoyo los cuatro motivos que más adelante se analizarán, todos ellos expresamente amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998.

El primer motivo de casación denuncia la infracción del artículo 24 de la Constitución -CE- y se plantea en relación a las dos primeras Ordenes de 28 de septiembre y 5 de octubre.

Se razona para ello que, habiéndose dictado ambas ordenes el día anterior al de la huelga convocada y notificado en un momento en que estaba ya cerrado el registro del tribunal de instancia, se hizo imposible pedir en la vía jurisdiccional las medidas cautelares que podían resultar convenientes para la debida protección del derecho reclamado.

Y se aduce que, al no haberse pronunciado la Sala de instancia sobre esta cuestión, también ella vulneró ese artículo 24 de la CE.

Este motivo no puede ser acogido. La invocación en un proceso jurisdiccional de una determinada infracción como causa de nulidad tiene por finalidad obtener la declaración judicial de esa nulidad o invalidez de la actuación administrativa impugnada. Por tanto, realizada la declaración invalidante de esas dos ordenes por el fallo de la sentencia recurrida, aunque lo fuera en razón de otras causas, resultaba ya innecesario el estudio de la causa de impugnación fundada en el artículo 24 CE; y esto porque su apreciación no habría producido un pronunciamiento distinto del que fue incluido en el fallo y, en consecuencia, tampoco habría dispensado a la parte recurrente una protección jurisdiccional superior a la que le fue otorgada.

El segundo motivo de casación reprocha a la sentencia recurrida la infracción del artículo 28.2 de la Constitución, por la validez que confirmó para los servicios mínimos fijados por la Orden de 8 de octubre de 1999.

Ahora bien, el recurso no cuestiona la totalidad de esos servicios mínimos. La impugnación queda ceñida al servicio consistente en la emisión del 50% del tiempo habitual de los informativos en la franja horaria, y expresamente se acepta la validez del otro servicio consistente en la emisión de los espacios gratuitos fijados por la Junta Electoral y en la emisión de la propaganda institucional.

El análisis de este motivo exige partir de los hechos y razones que, en sus fundamentos de derecho -FFJJ-, incluye la sentencia de instancia para justificar sus pronunciamientos de invalidez de los servicios mínimos de las Ordenes de 28.9.99 y 5.10.99 y de validez de los servicios mínimos de la Orden de 8.10.99.

Y esos hechos y razones, que aparecen en los FFJJ primero, sexto y séptimo, se resumen en lo siguiente:

1. - Los días y duración de las huelgas a que se referían las tres Ordenes era los que siguen (según se expresa en el FJ primero).

   La Orden de 28.9.99 fijaba los servicios para una huelga convocada el día 29 inmediato siguiente entre las 12,30 y las 15,30 horas (3 horas).

   La Orden de 5.10.99 fijaba los servicios para las huelgas convocadas en los siguientes días 6 y 10 de octubre entre las 18,30 y las 21,30 horas (3 horas cada día).

   La Orden de 8.10.99 fijaba los servicios para la huelga convocada para el día 13 de octubre desde las 13 a las 15,30 horas (2,30 horas); para las convocada el día 14 de octubre desde las 13 a las 15,30 y desde las 19,30 a las 21,30 horas (4,30 horas); y para la convocada el 15 de octubre desde las 13 a las 15,30 y desde las 19,30 a las 24 horas (7 horas).

2. - La actuación habitual de TV3 comprende un promedio de 19 a 21 horas de programación cada 24; y esa programación diaria incluye estos cinco distintos espacios destinados a noticias: Telenoticies primera hora; Bon día Catalunya (que incluye Telenoticies mati); Telenoticies migdia; Telenoticias vespre; y Telenoticies última hora (FJ sexto).

3. - La primera huelga (Orden 28.9.99) solo afectaba al informativo del medio día; la segunda huelga (Orden 5.10.99) sólo afectaba al informativo vespertino; y las huelgas de la tercera Orden (de 8.10.99) afectaban al informativo del medio día y al informativo vespertino (FJ sexto).

4. - Es un hecho notorio para cualquier ciudadano residente en Cataluña y, por tanto, potencial espectador de TV3, que la inquebrantalidad del horario no se respeta con carácter absoluto; y se ha justificado documentalmente que determinados acontecimientos (como un partido de fútbol) alteran la norma habitual y establecen excepciones al horario habitual de audiencia.

   Por lo cual, es desproporcionado limitar el derecho de huelga con unos servicios mínimos del cincuenta por cien del tiempo habitual de informativos partiendo del hecho de que el horario de los servicios informativos de Televisión de Cataluña es el de máxima audiencia, de que es uno de los medios informativos más visto por los ciudadanos y de que no resulta posible desplazar los informativos a otros horarios de emisión diferentes de aquellos a que los ciudadanos están acostumbrados.

   Con base en todo lo anterior, el FJ séptimo de la sentencia recurrida no considera razonable los servicios mínimos del 50% del único informativo afectado que fijan las Ordenes de 28.9.99 y 5.10.99.

   Sin embargo, sí considera proporcionada la medida en la tercera Orden de 8.10.99, porque "los períodos afectados conciernen a los dos informativos básicos de la programación, el del mediodía y el vespertino, más en plena campaña electoral de las elecciones autonómicas de Cataluña".

La satisfacción del derecho esencial a la información, garantizado por el artículo 20.1 CE, y la naturaleza de entidad pública con la función de dar esa información que corresponde a Televisión de Cataluña S.A., son ciertamente razones que inicialmente pueden justificar la fijación de unos determinados servicios mínimos.

Pero la validez de esos servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, realizado desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a a cabo los servicios mínimos.

En el caso enjuiciado la comparación no permite dar prioridad a esos servicios mínimos que aquí son objeto de polémica.

Las huelgas de esos días 13, 14 y 15 de octubre no incidían al menos en tres de los informativos diarios y, por su duración, tampoco hacían imposible que cualquiera de los dos informativos afectados fuese trasladado a un horario relativamente próximo al suyo habitual; por lo cual, el derecho de información no resultaba anulado ni gravemente perturbado. Sin embargo, la limitación impuesta por los servicios mínimos, al estar referida a los informativos más seguidos, sí disminuía muy considerablemente la visualización social de la huelga y, con ello, la eficacia que le corresponde como legítima medida de presión dentro del marco laboral.

Debe añadirse que una adecuada satisfacción del derecho de información es verdad que exige que se ofrezca con la nota de actualidad, pero esta no se pierde ni se ve afectada de manera importante cuando, como aconteció en el caso enjuiciado, era posible un desplazamiento del horario, o el paro sin ese desplazamiento solo producía para la audiencia la dilación de unas horas en recibir la información.

Tampoco el dato de la coincidencia de las huelgas con la campaña electoral justifica una conclusión distinta a la que se viene exponiendo.

El derecho a la información es cierto que está directamente relacionado con el derecho de participación política, porque es el vehículo a través del que se exteriorizan las distintas opciones que encarnan el pluralismo político.

Pero en el caso enjuiciado ese derecho a la información no quedaba anulado sino meramente limitado, y estas limitaciones podían ser fácilmente contrarrestadas con muy variadas alternativas: otros medios, otros programas informativos de Televisión de Cataluña, S.A. y la posibilidad de desplazar los informativos afectados. A lo que ha de sumarse ese otro servicio no cuestionado de los espacios gratuitos fijados por la Junta Electoral y de la propaganda institucional.

Finalmente, debe decirse que no son equiparables los servicios mínimos encaminados a facilitar el voto a aquellos otros dirigidos a posibilitar la información. La votación es un acto electoral esencialísimo con una fecha determinada de realización, y la información no tiene ese condicionamiento temporal y su satisfacción permite además muy variadas posibilidades.

Lo que antecede impide compartir que esos hechos y razones de la sentencia recurrida antes reseñados puedan ser justificación bastante para aceptar que los servicios mínimos de la Orden de 8 de octubre de 1999 aquí cuestionados cumplían debidamente con el requisito de causalización. También pone de manifiesto que las circunstancias de la huelga a que se refiere dicha Orden no justificaban una decisión distinta a la que la propia Sala de Barcelona adoptó en relación a las huelgas a que se referían las otras Ordenes de 28 de septiembre y 5 de octubre de 1999.

En consecuencia, ese segundo motivo de casación debe ser estimado, con la consecuencia de estimar el recurso jurisdiccional planteado en la instancia también en cuanto a la impugnación deducida contra la validez de esa tercera Orden de 8 de octubre de 1999 en lo que establecía sobre el mantenimiento, como servicio mínimo, de la emisión del 50% del tiempo habitual de informativos en la franja horaria de éstos.

El tercer motivo de casación señala la vulneración de los artículos 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ/PAC- y 71.1.d) de la Ley jurisdiccional de 1998 -LJCA-.

Esta imputación se le hace a la sentencia recurrida por su pronunciamiento desestimatorio de la pretensión indemnizatoria, aduciéndose que con esta decisión aplicó indebidamente el artículo 139 de la LRJ/PAC y, por el contrario, no aplicó, como era procedente (en el criterio de la parte recurrente), el artículo 71 de la LJCA.

Se completa la argumentación diciendo que la demanda ofrecía bases suficientes para cuantificar en su momento los daños y perjuicios que debían ser objeto de indemnización.

Frente a lo que se dice en el recurso, el artículo 139 de la LRJ/PAC sí esta debidamente invocado por la sentencia recurrida. La reclamación de un importe económico, que haya sido deducida como reparación indemnizatoria del resultado lesivo producido por la irregular actuación de un poder público, tiene encaje en la figura institucional de la responsabilidad patrimonial, cuyo principal título legal se encuentra en el artículo 106.2 CE; y este precepto, a su vez, y por lo que concierne a las Administraciones públicas, tiene su regulación sustantiva de desarrollo en los artículos 139 y siguientes de la repetida LRJ/PAC.

Y en cuanto al artículo 71.1.d) de la LJCA, hay que decir que es un precepto de alcance meramente procesal. No define cuando o en qué casos nace el derecho sustantivo a ser indemnizado por un poder público, sino la manera como el tribunal contencioso-administrativo ha de hacer su pronunciamiento cuando decida estimar la pretensión por la que se reclame aquel derecho sustantivo.

A partir de las ideas anteriores, las vulneraciones reprochadas a la Sala "a quo" en este tercer motivo de casación no son justificadas.

El derecho a ser indemnizado requiere concretar y detallar el resultado lesivo y demostrarlo, y lo que permite ese artículo 71.1.d) de la LJCA es posponer únicamente la cuantificación de la indemnización correspondiente a los daños que hayan sido previamente alegados y probados en la fase declarativa del proceso jurisdiccional.

Las demandas formalizadas en la instancia no hacen esa concreción que resulta necesaria. Por una parte, se limitan a hablar simplemente de "gastos", pero no describen ni detallan los concretos conceptos que se quieren comprender bajo aquella genérica denominación, con lo que imposibilitan el debate contradictorio sobre la procedencia de esos posibles conceptos o sobre la dimensión que habría de atribuirse a cada uno de ellos. Por otra, en lo que se refiere a los daños morales, las demandas se mantienen también en un plano de mera invocación genérica, sin identificar ni explicar los agravios a los que pretender atribuir esa significación, y tampoco ofrecen ningún parámetro que pueda ser ulteriormente empleado como base de su definitiva cuantificación.

El cuarto y último motivo menciona como infringido el artículo 139 de la LJCA, y argumenta que había elementos en la actuación de la Administración demandada para apreciar la temeridad o mala fe que según ese precepto legal justifican la imposición de las costas procesales.

Este motivo tampoco puede ser acogido. La fijación de servicios mínimos es una decisión que debe ser adoptada de manera singularizada con la ponderación de las circunstancias que concurran en cada caso concreto. Por lo cual, no dándose una total simetría con huelgas anteriores, los precedentes judiciales referidos a estas no pueden ser aplicados de manera incondicional o automática y, aunque pueda discreparse de su solución final, resulta explicable que la Administración demandada en el caso enjuiciado no se atuviera estrictamente a esos precedentes.

Procede, pues, declarar haber lugar el recurso de casación, y estimar el recurso contencioso-administrativo deducido en el proceso de instancia también frente a los servicios mínimos que fueron fijados en la Orden de 8 de octubre de 1999.

Y en cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia -como ya antes se ha declarado-, ni sobre las de esta fase de casación (art. 139 de la LJCA).