STS, 19 de Noviembre de 2004

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D.Javier y D.Carlos Daniel, representados por la Procuradora Dª Eva de Guinea y Ruenes, contra la desestimación presunta, por silencio del Ministerio de Medio Ambiente, de solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración, sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes.".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de D.Javier y D.Carlos Daniel, presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la ley de la jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto la Disposición Transitoria 4ª en relación con la 3ª y 2ª, y artículo 50 y 52 de la Ley de Aguas, así como los arts. 83, 84 y 87 RDPH.

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) ley jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto por infracción de lo dispuesto en el art. 33, en relación con el 53 CE.

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia , por errónea interpretación y aplicación de la doctrina dictada por el Tribunal Constitucional en relación a los derechos sobre aguas de titularidad privada reconocidos en el art. 33 CE y Disposiciones Transitorias 2ª, 3ª y 4ª de la LA.

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) LJ por infracción de una consolidada jurisprudencia aplicable, e inaplicación de lo dispuesto en el art. 86 de la Ley de la Jurisdicción.

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

Por Auto de fecha siete de marzo de dos mil tres, la Sala acordó declarar la inadmisión del recurso interpuesto por la representación procesal de D.Javier y D.Carlos Daniel en lo relativo a las indemnizaciones solicitadas para las campañas 1987-88, 1988-89, 1989-90, 1990-1991, 1992-93, 1993-94, 1994-95 y 1995-696, y admitir a trámite el recurso en cuanto a la pretensión relativa a la campaña 1991-92.

Habiendo evacuado el trámite de oposición conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 10 de noviembre de 2.004, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Por la representación de D.Javier y D.Carlos Daniel se interpone recurso de casación contra la Sentencia de 15 de Diciembre de 2.000 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquellos contra desestimación presunta, por silencio, de la petición dirigida al Ministerio de Medio Ambiente reclamando la cantidad de 229.027.463 ptas. en concepto de indemnización por daños y perjuicios producidos como consecuencia de la promulgación del Real Decreto 393/88, de 22 de abril, que declaraba la sobreexplotación del acuífero 24 del Campo de Montiel y de las resoluciones que dictó la Dirección General de Obras Hidráulicas entre los años 1989 y 1995 relativas a los sucesivos planes anuales de extracciones del mencionado Acuífero 24.

La Sala "a quo" desestima la petición formulada con base en la siguiente argumentación que se transcribe:

"La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1996 -que ratificaba un pronunciamiento de esta Sala basado en la argumentación expuesta- encontró momentáneamente continuidad en la sentencia dictada por el propio Tribunal Supremo con fecha 14 de mayo de 1996 en la que se declara que la suspensión de las extracciones de aguas subterráneas de titularidad privada con destino a regadíos dentro del perímetro definido en el anexo del Real Decreto 393/1988 tiene un claro significado expropiatorio y por consiguiente ha de ser adecuadamente indemnizada según establece el artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa. Ahora bien, la solución favorable a la indemnización acogida en esta última sentencia mereció el voto discrepante de uno de los Magistrados de la Sala sentenciadora, y este criterio divergente de la mayoría es el que finalmente ha prevalecido en la doctrina del Tribunal Supremo, con el consiguiente cambio de criterio.

En efecto, siguiente la línea argumental del voto particular formulado a la decisión de 14 de mayo de 1996, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1999 viene a afirmar: "lo que no cabe es entender que estamos ante privación singular en los supuestos en que se limita el aprovechamiento para usos agrícolas en situaciones de sequía por estimar necesario el uso del agua para abastecimiento de poblaciones, puesto que tal decisión no es sino el ejercicio de la previsión contenida en el apartado 4º de las Disposiciones (Transitorias) Segunda y Tercera para la superación de tal situación de sequía, cumpliendo el orden de prelación establecido en la Ley para la protección y conservación de los recursos hidráulicos.".

Acoge expresamente esta sentencia de 18 de marzo de 1999 -como hacía ya el voto particular de la sentencia de 1996- una concepción del derecho de propiedad en materia de aguas que implica la existencia de unas naturales limitaciones de uso y aprovechamiento como en cualquier otra propiedad, destacando como ejemplo las que se contemplan en la legislación urbanística (se cita expresamente en la sentencia el artículo 87.1 del Texto Refundido de la Ley sobre el Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/76, en cuya virtud "la ordenación del uso de los terrenos y construcciones enunciada en los artículos precedentes no conferirá derechos a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal del derecho de propiedad según su calificación urbanística..", principio éste que luego quedaría recogido en términos equivalentes en los artículos 5 y 6 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992).

La propia sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1999 viene a destacar que no cabe sostener paralelismo alguno entre el supuesto del artículo 53.2 y el regulado en el art. 56, ambos de la Ley de Aguas, ya que este último se refiere a circunstancias extraordinarias -sobreexplotación de acuíferos y similares estados de necesidad- en las que no se perjudica a unos titulares de aprovechamientos en beneficio de otros sino que se establecen medidas de carácter general afectantes a todos los que se encuentran en tales circunstancias. Concluye así la sentencia con la tajante afirmación de que "sólo podría obtenerse indemnización cuando, tal y como hemos apuntado antes, como consecuencia de tales medidas, tuviesen derecho a ella los usuarios de las aguas públicas, pues la propiedad privada de las aguas nada añade al régimen de responsabilidad derivado de la adopción de las medidas previstas en el apartado cuarto de la mencionada Disposición Transitoria Tercera".

Atendido lo acordado por Auto de 7 de Marzo de 2003 de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso Administrativo el recurso se admite a trámite exclusivamente respecto a la indemnización solicitada relativa a la campaña 1991-1992

Los actores articulan cuatro motivos de recurso. El primero al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la ley jurisdiccional, por violación de las normas contenidas en la Disposición Transitoria 4ª en relación con la 3º y 2º y artículos 50 y 52 de la Ley de Aguas, así como Artículos 83, 84 y 87 RDPH con infracción de la Sentencia 227/88 del Tribunal Constitucional: el recurrente considera que como usuario de unos aprovechamientos de aguas privadas, goza de las garantías respecto de los derechos adquiridos con anterioridad a la Ley de Aguas, por lo que no se puede limitar la titularidad del derecho de propiedad de aguas subterráneas. El segundo al amparo del art. 88.1.d) de la ley jurisdiccional por infracción de lo dispuesto en el art. 33 en relación con el art. 53 de la Constitución Española por vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad privada, vulneración del respeto al núcleo protegido de la titularidad privada adquirida antes de la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1.985. El tercero al amparo del art. 88.1.d) por errónea interpretación de la doctrina aplicada por el Tribunal Constitucional, en relación a los derechos sobre aguas de titularidad privada reconocidos en el art. 33 de la Constitución y Disposiciones Transitorias 2º, 3º y 4º de la Ley de Aguas, así como la doctrina recogida en las Sentencias dictadas por el Tribunal Supremo de 30 de Enero de 1.996 y 15 de Mayo de 1.996, infringiéndose la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 227/88) con infracción del principio de igualdad (art. 14 de la Constitución). El cuarto motivo se articula al amparo del artículo 88.1.d) de la ley jurisdiccional por infracción del art. 86 de la misma ley, al entender que la Sala de instancia resuelve con base en el criterio de una única Sentencia del Tribunal Supremo, la dictada el 18 de Marzo de 1.999 en el Recurso de Casación 6965/94, que se separaba del criterio de las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de Enero de 1.996 y 14 de Mayo de 1.996, con vulneración de los principios de seguridad jurídica e igualdad contenidos en los arts. 9 y 14 en relación con el 24 de la Constitución.

Interesa señalar con carácter previo que aún cuando la Sentencia de instancia funda su argumentación en la precitada Sentencia de esta Sala de 18 de Marzo de 1.999, con posterioridad a ésta, esta misma Sala ha consolidado la doctrina contenida en aquélla, en sus Sentencias de 20 de Febrero de 2.003 (Rec. 9357/1998) y de 30 de Junio de 2.004 (Rec.Cas. 2640/00).

En esta última Sentencia se argumenta en los siguientes términos:

"PRIMERO.- El recurso de casación ha sido interpuesto contra sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de octubre de 1999, que desestima el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización formulada por "Finca Azahara, S.A.", a la Administración, en concepto de responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados como consecuencia de la imposibilidad de regar las tierras de la recurrente por la promulgación del Decreto 393/88, de 22 de abril, que declaraba la sobreexplotación del acuífero 24 de Campo de Montiel y por aquellos otros que le sucedieron: Real Decreto 927/1988 y siguientes resoluciones de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 12-6-89 (campaña 88/89) de prohibición de riego; 26-12-89 (campaña 89/90) de prohibición de riego; 11-12-91(campaña 90/91) de supresión de riego; 13-12-91 (campaña 91/92) de prohibición de regar mas de 3 Has. Reclama daños por los causados de 1988 a 1992.

La sentencia recurrida razona que las pretensiones de la actora (de declaración de lesividad y nulidad de las citadas disposiciones e indemnización de daños y perjuicios) están basadas en la tesis mantenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de enero y 14 de mayo de 1996, que declararon que "la suspensión de las extracciones de aguas subterráneas de titularidad privada con destino a regadíos, dentro del perímetro definido en el anexo del Real Decreto 393/1988, tiene un claro significado expropiatorio y, por consiguiente, ha de ser adecuadamente indemnizada, según establece el artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa para otros supuestos equivalentes", criterio que es abandonado por completo con posterioridad, desde la sentencia de 18 de marzo de 1999, optando por el criterio mantenido en el voto particular de la de 14 de mayo de 1996, que considera el agua como un recurso único, cuya escasez o abundancia perjudica o beneficia a todos por igual, precisándose para su correcta administración y explotación medidas uniformes para todos los aprovechamientos, sean públicos o privados, medidas que son meras limitaciones del uso que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas, citando a su favor la sentencia precedente de 12 de junio de 1993, según la cual las medidas de carácter temporal adoptadas por Consejo de Ministros al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos.

Por nuestra parte señalaremos que esta doctrina se ha consolidado en numerosas sentencias posteriores (19 de septiembre de 2000, 22 de septiembre y 18 de diciembre de 2001 ó 20 de febrero de 2003, entre otras).

Cuatro son los motivos en que se funda el recurso de casación, todos ellos al amparo del artículo 88-1-d) de la Ley de la Jurisdicción, de los cuales ninguno puede ser estimado, a la vista de la consolidada jurisprudencia sobre el particular que hemos reseñado en el fundamento de derecho anterior, que de manera inmediata nos lleva a desestimar sin más los motivos tercero y cuarto, en cuanto ambos se apoyan en la infracción de la superada jurisprudencia contenida en las sentencias de esta Sala de 30 de enero y de 15 de mayo de 1996, a lo que se añade la mención de la sentencia 227/88, del Tribunal Constitucional, punto éste sobre el que hemos recordado, en sentencia de 18 de febrero de 2003, que "las medidas de carácter temporal adoptadas por el Consejo de Ministros, al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos, sino que se trata de meras limitaciones de uso, que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas y configuran su peculiar estatuto jurídico, como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 29 de noviembre de 1988".

La misma suerte desestimatoria deben de seguir los motivos segundo y primero.

En cuanto al segundo, porque como decíamos también en sentencia de 20 de febrero de 2003, siguiendo la doctrina iniciada en la de 18 de marzo de 1999, "no existe equivalencia ni paralelismo alguno entre el supuesto contemplado por el artículo 53-2 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, y el regulado por el artículo 56 de la misma, pues éste se refiere a circunstancias extraordinarias de sequías, sobreexplotación de acuíferos y similares estados de necesidad, en que no se perjudica a unos titulares de aprovechamientos en beneficio de otros sino que se establecen medidas de carácter general afectantes a todos los que se encuentren en tales circunstancias, y éstas fueron las medidas acordadas por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel, sin que supusiesen modificación de caudales en beneficio de unos y perjuicio de otros titulares.

El sometimiento de la propiedad privada de las aguas a decisiones administrativas como la adoptada por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel (Real Decreto 393/1988, de 22 de abril) constituye una delimitación ordinaria de tal dominio, de manera que, siempre que esta clase de medidas se adopten con la debida generalidad, como ha sucedido en este caso, no constituyen privación singular de derechos sino tan sólo la aplicación de una previsión legal que forma parte del estatuto jurídico de las aguas de dominio privado".

En definitiva, por lo que se refiere al planteamiento general de la cuestión que se hace en el motivo primero, contestaremos otra vez en los términos en que se expresa la mencionada sentencia de 20 de febrero de 2003: "la vigente Ley de Aguas está inspirada en la concepción básica de ser el agua un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las cuencas hidrográficas (párrafo segundo del Preámbulo de la Ley de Aguas), recogida en el artículo 1-2 de dicha Ley, al disponer que «Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidraúlico».

El planteamiento jurídico de ser las aguas continentales un recurso único integrado en el ciclo hidrológico no es sino la incorporación al régimen jurídico de las aguas de un principio de la física, que no puede quedar en una mera afirmación retórica de la Ley, sino que ha de producir los consiguientes efectos jurídicos en el instituto de la propiedad de las aguas y su aprovechamiento.

Siendo el agua un recurso único sólo cabe su correcta administración y su explotación racional a través del establecimiento de medidas uniformes para todos los aprovechamientos, ya sean a título de propietario, concesionario o mero usuario, pues lo contrario supondría beneficiar a unos en perjuicio de los otros, de manera que si al titular de aguas subterráneas de propiedad privada se le permitiese continuar con los riegos no sólo haría uso del agua de su propiedad sino que se beneficiaría del resto del agua en detrimento de los no regantes, cuyo sacrificio posibilita que el recurso único no se agote, y, por consiguiente, al compensar económicamente a aquél por la prohibición de regar temporalmente, se le deja absolutamente indemne de un coste que experimentan el resto de los concesionarios o usuarias de las aguas, quienes, para evitar que el recurso desaparezca, dejaron de regar y además se verían obligados a indemnizar a quien se está beneficiando, igual que ellos, del ahorro del agua".

Del mismo modo la Sentencia de 20 de Febrero de 2.003 (Rec.Casación 9357/98) argumenta:

"PRIMERO.- En los dos primeros motivos invocados por la recurrente, al amparo todos del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 33, párrafos 1º y 3º, 106, párrafo segundo, de la Constitución Española, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, 121, párrafo primero, de la Ley de Expropiación Forzosa, 348 y 349 del Código civil, Disposición Transitoria Primera y Tercera de la Ley de Aguas, así como de la doctrina jurisprudencial emanada de las Sentencias de esta Sala de 30 de enero de 1996 y 31 de enero del mismo año, al haberse denegado por la Sala de instancia la indemnización reclamada como consecuencia de la responsabilidad patrimonial del Estado a pesar de que la entidad recurrente se vio privada del uso del acuífero 24 del Campo de Montiel durante la campaña agrícola 1991 a 1992 por el Real Decreto 393/88, del Ministerio de Obras Públicas, que lo declaró sobreexplotado, y por cuya causa fue concedida indemnización a cargo de la Administración por los perjuicios sufridos en campañas anteriores en la sentencia de 26 de octubre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la cual fue recurrida en casación y esta Sala del Tribunal Supremo en la referida Sentencia de 30 de enero de 1996 declaró no haber lugar al recurso por las razones que la sentencia ahora recurrida desatiende, conculcando con ello esta doctrina jurisprudencial además de los preceptos invocados como vulnerados.

En primer lugar conviene poner de relieve que esta Sala, a partir de su Sentencia de 18 de marzo de 1999 (recurso de casación 6965/94), se apartó del criterio que había sustentado en sus Sentencias de 30 de enero y 14 de mayo de 1996, para seguir la tesis sostenida en el voto particular que se había formulado a esta última, manteniendo desde entonces idéntica orientación en sus Sentencias de 19 de septiembre de 2000 (recurso de casación 3255/96) y 15 de noviembre de 2000 (recurso de casación 4388/96), en las que se declaró no haber lugar a los recursos de casación deducidos contra sendas sentencias dictadas por la propia Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional desestimatorias de las reclamaciones formuladas a la Administración del Estado por responsabilidad patrimonial derivada de la suspensión de las extracciones del acuífero subterráneo del Campo de Montiel, declarado en situación de sobreexplotación por el Real Decreto 393/1988, de 22 de abril, doctrina jurisprudencial consolidada en estas nuestras últimas Sentencias".......

"...... La Sala de instancia, al rechazar la responsabilidad de la Administración por entender que el daño causado no fue antijurídico, no se aparta de la doctrina jurisprudencial y no ha conculcado tampoco, como vamos a explicar, los preceptos que se alegan como infringidos al articular los tres motivos casacionales.

En la sentencia recurrida no se vulneran los artículos 33.1 y 3 y 106.2 de la Constitución, 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa porque, como esta Sala ha declarado en sus Sentencias de 12 de junio de 1993 (R.J. 2.385, fundamento jurídico quinto), 18 de marzo de 1999, 19 de septiembre de 2000 y 15 de noviembre de 2000, las medidas de carácter temporal adoptadas por el Consejo de Ministros, al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos, sino que se trata de meras limitaciones de uso, que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas y configuran su peculiar estatuto jurídico, como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 29 de noviembre de 1988.

......El que se trate de un aprovechamiento de aguas privadas, contemplado en las Disposiciones Transitorias Primera y Tercera de la citada Ley de Aguas, no altera el carácter de la limitación de su uso por causa de la sequía y de la sobreexplotación del acuífero, sino que del tenor literal de tales Disposiciones se infiere que la Ley de Aguas equipara, a efectos de las limitaciones de uso de las aguas, las de propiedad privada y las de dominio público, de modo que no sólo son aplicables, según la aludida Disposición Transitoria Tercera, a las aguas de propiedad privada las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en casos de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las limitaciones del uso del dominio público hidraúlico, sino que tal aplicabilidad tendrá la extensión y alcance previstos para estas aguas de dominio público, y, por consiguiente, sólo podría obtenerse indemnización cuando, como consecuencia de tales medidas, tuviesen derecho a ella los usuarios de las aguas públicas, pues la propiedad privada de las aguas nada añade al régimen de responsabilidad derivado de la adopción de las medidas previstas en el apartado cuarto de la mencionada Disposición Transitoria Tercera."

La argumentación hasta aquí expuesta, recogida ya en reiteradas Sentencias de este Tribunal, da cumplida respuesta a efectos de desestimar los motivos de oposición articulados por la parte recurrente y exige en tal sentido la imposición a la misma de las costas causadas en aplicación del art. 139.2 de la ley jurisdiccional.