STS, 25 de Junio de 1996
| Ponente | D. VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 6657/1992 |
| Procedimiento | RECURSO ORDINARIO |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el núm. 6657 de 1992 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén en nombre y representación de D. Tomás, D. Alonso, D. Juan, D. Luis Miguel, Dña. Bárbara, Dña. Teresa, D. Francisco, Dña. María, Dña. Jose Pablo, D. Claudio, D. Ricardo, D. Miguel Ángel, D. Jorge, D. Jesús Carlos, D. Gregorio, D. Carlos Francisco, D. Emilio, Dña. Magdalena, Dña. Esther, Dña. Antonia, D. Luis Andrés, D. Germán, D. Luis Antonio, D. Fernando, D. Carlos María, Dña. Ariadna, D. Evaristo, D. Carlos Manuel, D. Eugenio, Dña. María Teresa, Dña. Raquel, Dña. Laura, Dña. Elvira, Dña. Begoña y Dña. María del Pilar contra la resolución presunta del Consejo de Ministros, denegatoria de la petición de los recurrentes de que se les asigne complemento específico en razón de la especial penosidad de sus puestos de trabajo, como funcionarios del Archivo General de la Administración de Alcalá de Henares. Habiendo sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Por la representación de D. Tomás y otros se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con su demanda.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso y, subsidiariamente, su desestimación, con imposición de costas a la parte actora.
Solicitado el recibimiento a prueba por el recurrente, se acordó practicarla por auto de 13 de diciembre de 1994, verificándose según consta en autos.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de junio de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución presunta del Consejo de Ministros, denegatoria de la petición de los recurrentes de que se les asigne complemento específico en razón de la especial penosidad de sus puestos de trabajo, como funcionarios del Archivo General de la Administración de Alcalá de Henares, petición formulada el 5 de agosto de 1991, con denuncia de mora el 26 de noviembre siguiente.
Se parte del hecho de la penosidad de los puestos de trabajo que, en tesis de los recurrentes, está acreditada por resolución de 29 de mayo de 1986 de la Dirección Provincial de Trabajo de Madrid, la cual declaró la existencia de condiciones especiales de penosidad y toxicidad en el Archivo General de la Administración (Alcalá de Henares) en "las Secciones de Asuntos Exteriores, Presidencia, Sindicatos, Educación y Ciencia, Obras Públicas, Cultura, Marina, Hacienda, Africa, Laboratorios de Restauración, Encuadernación, Industria, Archivo Central del Ministerio de Educación y Ciencia, Comercio y del Archivo General de la Administración", resolución referida al personal laboral de esas secciones del centro, y no a los funcionarios, por carecer de competencia en cuanto a éstos la Administración Laboral.
Sobre esa base de hecho la tesis de los recurrentes, sintéticamente expresada, sostiene que, siendo el complemento específico, regulado en el Art. 23.3.b de la L. 30/1984, un complemento de carácter objetivo (citando al respecto las sentencias de este Tribunal de 2 y 27 de junio de 1987), al existir la circunstancia que lo determina, debe ser necesariamente otorgado, debiendo poner en práctica frente a la resolución denegatoria la técnica de control jurisdiccional de la actuación administrativa a tenor de los hechos determinantes; y que la denegación del complemento a los funcionarios afectados, cuando a los trabajadores del centro les ha sido reconocido complemento de especial penosidad y toxicidad, vulnera el derecho constitucional de igualdad. Por último se indica por los demandantes como momento, a partir del cual debe reconocerse la aplicación del complemento reclamado, la de una anterior petición de 26 de junio de 1986, que, tras el agotamiento de la vía administrativa y un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación tácita, concluyó en sentencia desestimatoria por incompetencia del órgano administrativo al que se formuló la solicitud, si bien salvando el derecho a reiterar la petición ante el órgano competente, lo que se ha hecho por la nueva petición, de la que el actual proceso trae causa.
El Abogado del Estado opone a la pretensión de los actores el motivo de inadmisibilidad del Art. 82.c, en relación con el Art. 40.a) de la Ley Jurisdiccional, sobre la base de que la Orden de 6 de febrero de 1989 aprobó la relación de puestos de trabajo del Ministerio de Cultura, al que pertenecía el centro en que están destinados los recurrentes, en la que se incluían retribuciones complementarias de los puestos de los recurrentes, sin que tal relación fuera impugnada en su momento, con lo que dicha relación habría quedado firme y consentida, alegación de inadmisibilidad, que, por su carácter procesal, debe examinarse, y decidirse con carácter previo.
El motivo de inadmisibilidad no puede prosperar, pues independientemente de la radical función normativa que desempeña la relación de puestos de trabajo como fuente inmediata del complemento específico, de lo que se tratará al abordar el enjuiciamiento de fondo, el acto presunto aquí impugnado no puede identificarse con la aludida relación de puestos de trabajo, ni cabe interpretarlo como confirmatorio de dicha reclamación, sino que más bien se trata de una petición ex novo, de carácter individualizado, y no de signo organizativo abstracto, que es lo que caracteriza a las relaciones de puestos de trabajo.
Desde esta perspectiva resulta intranscendente la fecha de la petición, que los recurrentes sitúan en un momento anterior a la relación de puestos de trabajo, al ser la que da causa a este proceso reiteración de la que motivó el proceso concluido por la sentencia desestimatoria, a que en la exposición inicial se hizo referencia, y en cuya circunstancia cronológica asientan su impugnación del motivo de inadmisibilidad.
En cuanto al fondo el Abogado del Estado niega que por el solo hecho de que concurra alguna de las circunstancias del Art. 23.3.b de la L. 30/1984 haya de reconocerse el derecho al complemento específico, afirmando, en oposición a la tesis de los recurrentes, que es competencia discrecional de la Administración decidir si en base a las circunstancias concurrentes procede la atribución de dicho complemento, lo que, en su tesis, debe suponer una valoración abstracta y genérica de los puestos, por sus cometidos, y no por las particularidades de los edificios en que estén situadas las distintas unidades.
Centrados los términos del debate, debe destacarse que el Art. 23.3.b de la Ley 30/1984, no contiene en sí un contenido dispositivo inequívoco, como norma imperativa, completa en sí misma, que comporte un título jurídico suficiente para fundar la pretensión actora. Se trata más bien de una definición genérica, en la que ciertamente se establecen los elementos precisos sobre los que, en su caso, deberán asentarse otras normas ulteriores que son las que establezcan el derecho a la retribución, definida en dicho precepto. En concreto, y sin salirnos del marco de la Ley 30/1984, se ha de atender a lo dispuesto en su Art. 15, que remite a las relaciones de puesto de trabajo, como instrumento técnico de ordenación del personal, y que en su apartado 1.b) les impone como contenido propio el de la determinación del "nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario...". Por su parte el Art. 24.2 de la misma Ley remite a la Ley de Presupuestos Generales del Estado la determinación de "la cuantía de las retribuciones básicas de los complementos de destino asignados a cada puesto de trabajo y de los complementos específicos y de productividad, en su caso."
En lo que se refiere a la petición de que trae causa el actual recurso, la Ley de Presupuestos para el año 1991 (Ley 31/1990), en su Art. 1.D, en fórmula que en lo esencial se repite en las anteriores y posteriores, al establecer el incremento de la cuantía de los complementos específicos, alude al "complemento específico que, en su caso, esté fijado al puesto de trabajo que se desempeñe", lo que evidencia la esencialidad de la inclusión del complemento en la relación de puestos de trabajo, como base normativa para que pueda nacer el derecho subjetivo individualizado a un determinado complemento específico.
En ese sistema legal no tiene cabida un derecho individual a un complemento específico, si previamente no se ha asignado este complemento al puesto de trabajo desempeñado por el que lo reclama.
Por otra parte, debe observarse que cuando el Art. 23.3.b de la ley 30/1984 define el complemento específico, deja un amplio margen dispositivo a la Administración, sin que exista una base segura para poder sostener que basta la concurrencia de cualquiera de los factores, para que necesariamente deba establecerse el complemento, con independencia de otras posibles valoraciones, referidas a la intensidad del significado gravoso del factor de que se trate, o incluso a la supeditación del complemento a la concurrencia de más de uno de esos factores.
La única norma que puede extraerse de la definición referida es la de que sin ninguno de los factores contenidos en ella no es posible el complemento; pero de ello no es posible inferir una norma tan rigurosa como la que acabamos de negar.
La alegación de los recurrentes sobre el carácter objetivo del complemento, en abono de la cual se citan las sentencias de esta Sala de 2 y 27 de junio de 1987, restringe hasta extremos inaceptables las opciones ordenadoras de la Administración, y prescinde, contra lo dispuesto en la propia Ley 30/1984, de la esencialidad de la previsión del complemento específico en las relaciones de puestos de trabajo.
En algunas ocasiones (sentencias de 14 de diciembre de 1990, 1 de julio de 1994, p. ej.) la jurisprudencia de esta Sala ha negado el carácter discrecional de complementos de destino o específico, declarando la nulidad de relaciones de puestos de trabajo que, o no lo preveían, o lo hacían en cuantías que no se estimaron adecuadas; pero en todos los casos se trataba de impugnaciones de relaciones de puestos de trabajo, asentadas sobre valoraciones explícitas de los distintos puestos, en los que la Administración reconocía los complementos en unos casos y en otros no, y de lo que se trataba en los correspondientes procesos era de ponderar si se daban o no los mismos elementos en los puestos que no lo tenían reconocido, o lo tenían en distinta cuantía, en comparación con los de los que sí lo tenían asignado.
Existía una valoración previa de las circunstancias concurrentes por parte de la Administración, en el marco del Art. 23.3.b de la Ley 30/1984, valoración y norma derivada (relación de puestos de trabajo con reconocimiento del complemento), que servía de soporte a la negación jurisprudencial de la discrecionalidad, para negar el complemento en otros puestos en los que se daban las mismas circunstancias. Y es en ese contexto donde puede aceptarse la tesis del carácter objetivo del complemento. Tales son los casos de las sentencias aludidas por los recurrentes de 2 y 27 de junio de 1987.
Pero en el caso actual se pretende un paso más, inaceptable, cual el de que por la sola concurrencia de un factor de penosidad en los puestos de los actores, les reconozcamos un derecho al margen de cualquier previsión (al menos no se alega cuál pudiera serlo) en la relación de puestos de trabajo vigente.
En definitiva, no se trata de que juzguemos un acto de reconocimiento individual de derechos en el marco de una norma precisa, sino de que reconozcamos el derecho sobre la sola base de la mera abstracción del Art. 23.3.b, y sin ulterior norma de asignación de complemento de puestos, lo que no es aceptable.
No se trata de la aplicación de una técnica de impugnación indirecta de norma, en la que pudiera sostenerse la nulidad de la relación de puestos de trabajo, por no establecer para los de los recurrentes complemento específico, pues en los supuestos de impugnación indirecta de normas de lo que se trata es de soslayar la norma de fundamentación del acto impugnado por su contradicción al ordenamiento jurídico, inaplicándola al caso, y enjuiciando el acto impugnado en el marco de otras normas preexistentes.
En el caso actual, sin embargo, si se prescinde de la relación de puestos de trabajo, como norma de asignación del complemento específico al puesto de los demandantes, no existe norma alguna en la que poder fundar la pretensión de los recurrentes. Es decisivo para considerar que no se plantea la pretensión de los actores con fundamento en una impugnación indirecta de norma, la observación de que la que, en su caso, debiera ser impugnada es la relación de puestos de trabajo, que no es, sin embargo, objeto de la crítica de los recurrentes.
No es compartible el planteamiento de los recurrentes sobre vulneración del derecho a la igualdad, en el que toman como término de comparación a los trabajadores del centro, sometidos a relación laboral, a los que se les reconoció la especial penosidad de sus puestos.
Se trata de un término de comparación inidóneo, pues, sometidos trabajadores y funcionarios a regímenes jurídicos diferentes, el significado de una determinada circunstancia de hecho en uno y otro marco jurídico no tiene por qué ser idéntico.
Debe tenerse en cuenta que en el régimen jurídico-laboral, las circunstancias de especial penosidad, toxicidad o peligrosidad de los puestos de trabajo, son de por sí determinantes de un complemento salarial, normalmente establecido en abstracto, teniendo atribuida la autoridad laboral la función de declarar el carácter de los puestos de trabajo en el Art. 17.14 del Decreto 799/1971 de 23 de abril, función que es siempre un juicio individualizado, en el iter de aplicación de un complemento salarial abstractamente establecido.
En el régimen funcionarial, sin embargo, no existe en abstracto un complemento de penosidad, establecido con carácter previo, a aplicar individualizadamente después en función de una singularizada valoración del puesto de trabajo, sino que lo que existe es una regulación directa del complemento retributivo asignado a cada puesto, mediante la relación de puestos de trabajo, de modo que al margen de ella no existe complemento posible, según se indicó más detrás.
En esas circunstancias de modelos jurídicos de ordenación tan distintos no cabe trasvasar al sector funcionarial una calificación hecha en el sector laboral, para solo con base en ella, y sin impugnación ni directa (no sería ya posible en el momento en que se formuló la solicitud de la que trae causa el proceso), ni indirecta de la relación de puestos de trabajo, reclamar un complemento inexistente en ésta.
Las consideraciones precedentes, que conducen directamente a la desestimación del recurso, privan de interés la cuestión suscitada en torno a la fecha de efectos del reconocimiento del derecho pretendido, que solo lo tendrían, si el derecho se hubiera reconocido, lo que no es el caso, lo que nos exonera del análisis de ese contenido de la demanda.
No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Tomás, D. Alonso, D. Juan, D. Luis Miguel, Dña. Bárbara, Dña. Teresa, D. Francisco, Dña. María, Dña. Jose Pablo, D. Claudio, D. Ricardo, D. Miguel Ángel, D. Jorge, D. Jesús Carlos, D. Gregorio, D. Carlos Francisco, D. Emilio, Dña. Magdalena, Dña. Esther, Dña. Antonia, D. Luis Andrés, D. Germán, D. Luis Antonio, D. Fernando, D. Carlos María, Dña. Ariadna, D. Evaristo, D. Carlos Manuel, D. Eugenio, Dña. María Teresa, Dña. Raquel, Dña. Laura, Dña. Elvira, Dña. Begoña y Dña. María del Pilar contra la resolución presunta del Consejo de Ministros, denegación de la petición de los recurrentes formulada el 5 de agosto de 1991, de que se les asigne complemento específico en razón de la especial penosidad de sus puestos de trabajo, sin hacer especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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