STS, 18 de Diciembre de 2003

En el recurso contencioso-administrativo número 1138/95 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 26 de mayo de 2000, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 1138/95, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Florencio Aráez Martínez, en nombre y representación de dna. Esperanza , contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 15 de febrero de 1995 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa comprendido entre el río Arillo y el acceso a la Playa de Camposoto, en el término municipal de San Fernando (Cádiz); sin condena en costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Dª Esperanza , formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Infracción por violación (o por no haberse aplicado) del artículo 1214 del Código Civil, en relación con el artículo 3.1.a), párrafo 2º, de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988.

Infracción por violación (o por no haberse aplicado) de los artículos 1216 y 1218 del Código Civil, sede legal de la prueba documental pública, en relación con el artículo 596.1º y 3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y con base en los documentos públicos que componen la certificación registral acompañada al escrito de demanda como doc. nº 1.

Infracción por violación (o por no haberse aplicado) del artículo 1249 del Código Civil en relación con os artículos 1216 y 1218 del mismo Código Civil y 596.3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil; a su vez todos ellos en relación con los artículos 9, 10, 52 y 53 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.

Infracción, por aplicación indebida, de los artículos 3.1 párrafo segundo, y 4.5 de la Ley de Costas; y por violación (o por no haberse aplicado) de los artículos 348 y 349 del Código Civil, en relación con el artículo 33.1.3 de la Constitución Española.

Infracción por aplicación indebida de los artículos 3.1.a), apartado segundo, y 4.5 de la Ley de Costas.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte nueva sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, y reemplazándola en su lugar por otra más ajustada a Derecho de conformidad con los motivos de casación que se dejan articulados".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Mediante Providencia de fecha 12 de noviembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 4 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Director General de Costas de fecha 15 de febrero de 1995, dictada por delegación del Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, que aprobó el Acta de 5 de marzo de 1993 y los Planos de septiembre de 1993, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos cuatro mil nueve metros, comprendido entre el río Arillo, límite común de los términos municipales de Cádiz y San Fernando, y el acceso a la playa de Camposoto, en el término municipal de San Fernando (Cádiz).

Dicha sentencia advierte que en el recurso contencioso- administrativo número 1203 de 1995 le fue planteada a la Sala una pretensión de contenido semejante, impugnándose en él la misma Orden Ministerial y el deslinde practicado en lo referente a idéntica finca. Y, entendiendo válidos los argumentos expuestos en la sentencia de 25 de septiembre de 1998, que decidió ese recurso contencioso-administrativo, reproduce a continuación sus fundamentos de derecho cuarto a duodécimo.

Tras ello, analizando los planos y las fotografías que obran, respectivamente, a los folios 243, 345 y 1088 y 1116, 1117, 1122, 1189 y 1190 del expediente administrativo, las características, no homogéneas, de la salina "Nuestra Señora de los Dolores" y de la salina "Tres amigos", y los informes emitidos respecto de ésta por dos biólogos, extrae la conclusión de que los terrenos en cuestión aparecen motivadamente incluidos en el dominio público marítimo-terrestre, afirmando que las fotografías de diversos vuelos dan la imagen de la finca como terreno marismeño.

Así las cosas, parece oportuno transcribir el resumen que de aquella sentencia de 25 de septiembre de 1998 hemos hecho en los fundamentos de derecho segundo y tercero de nuestra sentencia del día de ayer, dictada en el recurso de casación número 1245 de 1999. Dicen así:

Dicha sentencia, refiriéndose a la antigua salina "Tres Amigos", afirma (1) que la Administración ejercitó la potestad de deslinde sobre la base de la Disposición transitoria primera , número 4, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC, en lo sucesivo), ya que en la OM de 17 de septiembre de 1968 no se incluían las zonas inundables, las salinas y marismas de la parte final del cauce del río Arillo: ese deslinde -añade- se ciñó al frente costero discurriendo por la barra de arena playera sita entre el océano y la amplia zona encharcadiza o laguna que allí forma ese río al desembocar; y (2) que la actora no ha aportado ningún título que permitiese aplicar las previsiones del número 2 de la Disposición transitoria segunda de la LC, por lo que tal situación lleva a que en este pleito la cuestión litigiosa se ciñe a un punto de hecho, a saber, si la antigua salina "Tres amigos" se ubicaba o no en el dominio público marítimo-terrestre y, más en concreto, en una marisma.

Sobre ese punto de hecho, la sentencia, analizando las fotos aéreas en color de 1 de octubre de 1991, los vuelos americanos de 1956 y 1980, las fotos en color tomadas a ras de tierra, un plano de 1954, uno de 1870, el unido al acto de incoación del expediente anterior al de autos, los planos general y parciales por tramos obrantes en el expediente, el informe Gavala y Laborde, las obras "Estudios y marismas" y "El Litoral. Tomo I", el estudio geomorfológico realizado en el deslinde, la prueba pericial centrada en las especies vegetales existentes en esa antigua salina, va extrayendo las siguientes conclusiones:

- de no ser por la misma [por la finca "Tres amigos"], el terreno que ocupa en una planta ligeramente trapezoidal, tendría la misma configuración que el resto de la desembocadura [del río Arillo].

- de no existir esos brazos de tierra que forma la salina ese espacio sería ocupado por el agua del río Arillo.

- los bordes exteriores de la salina han moldeado lo que es la ribera.

- en la página 222 del informe Gavala y Laborde se habla de las marismas del río Arillo y dice que aquellos parajes se inundarían en las pleamares de mareas vivas sin los malecones de defensa de las explotaciones salineras.

- aquellas obras o estudios, y el estudio geomorfológico, son menos concluyente, más que nada por la generalidad de sus razonamientos, [pues] se dice que la "mayor parte" o "en líneas generales" se está ante marismas o que se trata de marismas transformadas en salinas.

- de la pericial nada concluyente se deduce frente a los antecedentes de los que se sirve la Administración.

- hay que concluir que no se ha probado, frente a los antecedentes administrativos, que esa antigua salina se hubiese ubicado en terreno no marismoso de forma que se está ante una pertenencia del artículo 4.5 en relación con el artículo 3.1.a).2º de la Ley 22/88.

En el primero de los motivos de este recurso de casación, junto a otras cuestiones a las que luego hemos de referirnos, se vuelve a plantear, incluso en sus mismos términos literales, la tesis que se suscitó también en el primero de los motivos del recurso de casación número 1245 de 1999 y que rechazamos en la sentencia del día de ayer. Procede, pues, transcribir ahora los particulares de esa sentencia en los que se da cuenta de cual es la tesis que propone la parte y cuales las razones de su rechazo:

"[...] Y... extrae la siguiente consecuencia a modo de tesis: las Disposiciones Transitorias de la Ley 22/1988 no pueden ser de aplicación a las fincas y terrenos de propiedad particular que hayan sido desecadas, transformadas en salina o rellenadas antes de la vigencia de la Ley citada, la cual carece de aplicación a los terrenos que hubieran sido marismas, pero que, a la sazón, habían dejado de serlo; y los artículos 3, 4 y 5 y las Disposiciones Transitorias de la Ley 22/1988 sólo serán de aplicación a las marismas de titularidad particular que, a la entrada en vigor de la Ley, continúen siéndolo por razón de sus características físicas, ya que las situaciones jurídicas y diferentes, consolidadas con anterioridad a la Ley 22/1988, son inatacables, por ésta e incluso por la Constitución.

Tesis que conduce a la parte, en el primero de sus motivos de casación, a denunciar como infringido por la sentencia recurrida el artículo 3.1.a), párrafo segundo, de la LC.

[...] Claro es que no podemos compartir semejante tesis, pues la desautoriza la contemplación en su conjunto de las siguientes normas:

1. Ese artículo 3.1.a), párrafo segundo, de la LC, en cuanto considera incluidas en la zona marítimo-terrestre, que a su vez forma parte de la ribera del mar, "las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar".

2. El artículo 4.2 de la misma Ley, ya que afirma que pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre "los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera".

3. El artículo 6.2 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la LC, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC, en lo sucesivo), pues dispone que forman parte del dominio público marítimo-terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3.1.a) de la LC y del RC, los terrenos naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes.

4. El artículo 9.1 de la LC, al reiterar que "no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera".

5. La Disposición transitoria primera, número 4, de dicha Ley, ya que "en los tramos de costa en que esté completado el deslinde del dominio público marítimo-terrestre a la entrada en vigor de esta ley, pero haya de practicarse uno nuevo para adecuarlo a las características establecidas en aquélla para los distintos bienes, los terrenos que resulten comprendidos entre la antigua y la nueva delimitación quedarán sujetos al régimen establecido en el apartado primero de esta disposición, computándose el plazo de un año para la solicitud de la concesión a que el mismo se refiere a partir de la fecha de aprobación del correspondiente deslinde". Régimen que consiste en la conversión forzosa del derecho de propiedad particular en un derecho real administrativo de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, a través del otorgamiento de una concesión, de duración limitada, que respeta los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon; en suma, un régimen que implica demorar el uso público y proclamar inmediatamente la titularidad pública.

6. La Disposición transitoria segunda, número 2, de la repetida Ley, conforme a la cual, "los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso. Los terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera sin título administrativo suficiente continuarán siendo de dominio público". O lo que es igual, lo que el régimen transitorio de la Ley respeta es, tan sólo, la situación jurídica de los terrenos ganados en propiedad al mar y de los desecados en su ribera en virtud de cláusula concesional, pero no la de los ganados o desecados sin título administrativo suficiente, para los cuales la Ley entiende que nunca dejaron de ser demaniales.

   [...] En suma, la interpretación conjunta de esos preceptos permite sentar las siguientes conclusiones:

1. Aunque es cierto que en nuestro ordenamiento jurídico anterior a la Ley 22/1988 cabía, entre otras, la titularidad privada sobre las marismas, pues así lo admitía expresamente el párrafo 2º del artículo 48 de la Ley de Puertos de 1928, no lo es menos que aquella Ley proclama la exclusividad del demanio de las marismas, y no sólo mientras conserven intactas sus características propias, sino también en el caso de que llegaran a ser desecadas.

2. Y, en cuanto a las desecadas con anterioridad a dicha Ley, si ello se efectuó sin título administrativo suficiente, los terrenos continuarán siendo de dominio público; lo cual quiere decir: 1) que si la marisma desecada sin título era ya antes de dominio público, continúa siéndolo; y 2) que si era de dominio privado, su propietario se encontrará ahora en la misma situación que el dueño de cualquier otro enclave de propiedad privada, es decir, en una situación en que la Ley 22/1988 elimina tal propiedad, transformándola, a modo de compensación por la pérdida, en un derecho real administrativo de duración limitada.

   [...] Por tanto, dadas las conclusiones que la Sala de instancia obtuvo al valorar los elementos de prueba puestos a su disposición, relativas, en lo que es de interés, (1) a que el terreno que ocupa la finca en cuestión tiene la misma configuración que el resto de la desembocadura del río Arillo, de suerte que de no existir esos brazos de tierra que forma la salina ese espacio sería ocupado por el agua de dicho río, y (2) que la actora no ha aportado ningún título que permitiese aplicar las previsiones del número 2 de la Disposición transitoria segunda de la LC, debemos afirmar que la resolución administrativa impugnada en el proceso incluyó correctamente dentro del deslinde aquel terreno y que la Sala de instancia no infringió, en su sentencia, el artículo 3.1.a), párrafo segundo, de la LC. [...]".

En ese primer motivo se denuncia también la infracción del artículo 1214 del Código Civil, argumentándose, o al menos así parece, que es a la Administración a quien correspondía probar que la salina está sobre una marisma. Infracción que no cabe apreciar, pues la Sala de instancia construye su decisión no sobre la base del principio de distribución de la carga de la prueba y de las consecuencias perjudiciales que de la falta de ésta se derivarían para la parte gravada con dicha carga, sino sobre su conclusión, derivada de la valoración del conjunto de elementos de prueba puestos a su disposición, de que el terreno sobre el que se asienta la salina era, en efecto, una marisma.

En este orden de cosas, hay en el mismo escrito de interposición de este recurso de casación alguna frase que confirma el acierto de esa conclusión: Así, cuando transcribiendo lo que la parte dijo en su escrito de conclusiones, se lee que el denominado río Arillo [es] un entrante del mar o caño desde la bahía de Cádiz, mantenido desde muy antiguo para proporcionar agua salada a las salinas que siempre han existido en esta zona.

El segundo de los motivos denuncia la infracción de los artículos 1.216 y 1.218 del Código Civil, en relación con el artículo 596.1º y 3º de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil. Sin embargo, el valor probatorio de los documentos públicos en que se sustenta el motivo, constituidos por las inscripciones registrales de las fincas concernidas, no ha sido desconocido por la Sala de instancia, pues lo que aquellos documentos acreditan es que la salina de que se trata fue de propiedad privada y que, como tal, sus terrenos fueron objeto de sucesivas transmisiones dominicales; lo cual, tal y como hemos razonado en los particulares de la sentencia transcrita, no es un hecho decisivo a efectos del deslinde, ya que éste ha de abarcar todos los bienes que son hoy de dominio público marítimo-terrestre, entre ellos los desecados en la ribera del mar a los que no alcance la previsión del número 2 de la Disposición transitoria segunda de la Ley de Costas, sin perjuicio de los derechos reales administrativos de ocupación y aprovechamiento temporal que puedan corresponder a quien fue propietario de tales bienes.

Por la misma razón hemos de desestimar el motivo tercero, pues en él lo que se argumenta es que el dominio privado de la salina se acredita, también, como consecuencia de las expropiaciones parciales que experimentó.

Suerte desestimatoria que también ha de correr el cuarto, pues la lógica incompatibilidad entre la industria salinera y la invasión periódica de la salina por las aguas del mar explica su desecación, pero no impide que el terreno en cuestión sea hoy considerado como de dominio público marítimo-terrestre, e incluido, por tanto, en el deslinde, si es de aquellos que naturalmente se inundarían por tales aguas de no existir los obstáculos con los que se logró esa desecación. De ahí la importancia que a efectos del distinto trato dado a la salina "Tres amigos" y a la salina "Nuestra Señora de los Dolores" hayan tenido las específicas circunstancia de ésta: así, en la sentencia de este Tribunal Supremo, de fecha 10 de junio de 2003, dictada en el recurso de casación número 5697 de 1997, interpuesto contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 14 de marzo de 1997 (recurso contencioso-administrativo número 845 de 1994), referida a esa salina, se lee lo siguiente en el párrafo cuarto, in fine, de su fundamento de derecho cuarto:

"[...] los terrenos de la salina no son inundables naturalmente sino que desde la misma orilla del mar ha sido necesario «excavar un canal profundo para llevar el agua a compuertas a través del dominio público y, una vez en propiedad privada, ha habido que hacer lo mismo e incluso bombearla para que pueda discurrir el agua salada de una tabla a otra», de modo que los preceptos de la Ley de Costas citados en este motivo de casación habrían sido conculcados de ser las características de los terrenos como afirma el representante procesal de la Administración recurrente, pero no es ese el caso, sino que, por el contrario, dichos terrenos no son naturalmente inundables, por lo que no pueden quedar delimitados dentro del dominio público marítimo-terrestre, sin que se haya acreditado tampoco que fuesen determinadas obras las que lo hayan impedido, según lo declara expresamente también la Sala de instancia [...]".

Y el quinto y último, pues la integración de los hechos que la Sala de instancia tuvo por probados con otros particulares de los informes periciales a los que se refiere el motivo, no conduce a una conclusión distinta de la que obtuvo aquella Sala, hasta el punto de que en uno de ellos se dice que los linderos detallados, entre los que se encuentra aquél en que existe la compuerta de toma de agua de la salina, la aíslan e independizan de temporales, mareas e inundaciones de la mar, y en el otro que la salina no es inundable por el flujo mareal ni lo ha sido desde su creación como salina.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los derechos y honorarios del representante y defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 400 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,