STS, 8 de Febrero de 2001

El Auto recurrido contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "LA SALA ACUERDA: Desestimar el recurso de súplica interpuesto por la administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias".

Notificado el anterior auto la representación procesal del Gobierno de Canarias presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias preparando el recurso de casación contra el mismo. Por Providencia de fecha 4 de Febrero de 1.999 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando se tenga por formalizado el recurso de casación que en el mismo se contiene contra el auto de fecha 30 de Julio de 1.998 por la que se decidió desestimar el recurso de súplica contra el Auto de fecha 13 de Febrero de 1.998, notificado el 12 de Enero de 1.999 dictado por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en Las Palmas, dictando en su día Auto en la que con estimación del mismo, case y anule el auto recurrido declarando la competencia del orden Jurisdiccional contencioso- administrativa para conocer del acto administrativo impugnado, y con imposición a la otra parte de las costas procesales.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, y visto que no se personaron las partes recurridas quedaron los autos pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día SEIS DE FEBRERO DE DOS MIL UNO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La cuestión planteada en único motivo articulado ha sido ya resuelta por Autos de esta Sala, por todos el de 7 de Julio de 1994, cuyos argumentos por respeto al principio de unidad de doctrina y tutela judicial reproducimos.

Como dato previo al estudio del tema de fondo de este conflicto, es preciso hacer constar que la reclamación indemnizatoria de la que el mismo deriva fue articulada en virtud de la demanda presentada con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de su Reglamento de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de Marzo, según se desprende de la disposición final de la Ley, en relación con sus disposiciones adicional 3ª y transitoria 2ª, ap. 3 y de las disposiciones transitoria y final única del Real Decreto de referencia.

Con este dato, por tanto, queda despejada cualquier duda que pudiera suscitar la aplicabilidad de la nueva normativa en materia de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas y puede concretarse el problema conflictual a resolver por la Sala en la determinación de si una pretensión de responsabilidad dirigida contra las entidades, servicios comunes y organismos de la Seguridad Social y del sistema Nacional de Salud, tendente al resarcimiento de los daños sufridos por y con ocasión de la asistencia sanitaria que en los mismos se presta, ha de ser atribuida al conocimiento de los órganos jurisdiccionales del orden social o a los de la jurisdicción contencioso-administrativa. Es de notar, al respecto, que el supuesto singularizado de que aquí se trata permite la formulación general antes apuntada, habida cuenta que consiste en una pretensión de resarcimiento entablada contra el organismo de gestión de los servicios sanitarios de la Seguridad Social que es el Instituto mencionado.

Planteada así la controversia, ha de reconocerse que su solución pasa, necesariamente, por determinar si la nueva Ley antes mencionada ha restablecido, en favor del orden contencioso-administrativo, el principio de unidad jurisdiccional para el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, porque el propósito, si se opta por la respuesta afirmativa, no sería nuevo tan pronto se tenga en cuenta que el art. 3.b) de la Ley reguladora de dicho orden jurisdiccional, de 27 de Diciembre de 1956, lo estableció sin excepción alguna y hubo de ser la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de Julio de 1957, la que, con posterioridad y en su art. 41, volvió al sistema de dualidad jurisdiccional al someter a los Tribunales del orden civil -Tribunales ordinarios en la dicción legal- la responsabilidad del Estado por los daños que pudiera haber causado su actividad en relaciones de derecho privado. Hay que advertir, además, que ha sido constante la invocación del precitado art. 41, tanto por la jurisprudencia de la Sala 4ª del Tribunal Supremo como por la de esta misma Sala de Conflictos anteriormente a la vigencia de la Ley 30/1992 (vid. auto de 21 de Junio de 1991 y sentencias de la Sala 4ª allí citadas), para entender, en virtud de una interpretación integradora, que la previsión, en principio literalmente limitada por dicho precepto al reconocimiento de la competencia del orden civil, pudiera ser asimismo extendida al orden social, combinándola, sobre todo, con el argumento de que tales reclamaciones, conforme después se razonará críticamente con mayor extensión, merecen la calificación de pleitos propios de la seguridad social.

La Ley 30/1992, efectivamente, ha vuelto al sistema de unidad jurisdiccional en una materia de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas que instaurara, conforme se ha visto antes, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956. Y lo ha hecho claramente por una doble vía: unificando, en primer lugar, el procedimiento para la reclamación de la indemnización y, en segundo término, unificando también la jurisdicción y el régimen jurídico aplicable, sin duda con el decidido propósito de terminar con el gráficamente denominado por la Sala 1ª del Tribunal Supremo "lamentable peregrinaje jurisdiccional" -vgr. sentencias de 6 de julio de 1983 y de 1º de Julio de 1986-, ante el hecho de que reclamaciones de este tipo podían ser, y efectivamente son, resueltas indistintamente por los órdenes jurisdiccionales civil, administrativo y social.

El primer aspecto unificador, el del procedimiento, aparece patente en el art. 145.1 de la Ley cuando dice que "para hacer efectiva la responsabilidad a que se refiere el capítulo I de este Título, los particulares exigirán directamente a la administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio". Hay que hacer notar que, al tener un alcance general y unitario el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, como se desprende de los arts. 106.2 y 149.1.18ª de la Constitución, no sólo no es esencial sino que resulta indiferente, como por otra parte tiene declarado el Tribunal Supremo, entre otras en Sentencia de su Sala 3ª de 4 de Enero de 1991, que la actividad administrativa haya tenido lugar en el estricto ejercicio de una potestad administrativa o en forma de una mera actividad material o en omisión de una obligación legal, del propio modo que también es indiferente -art. 142.6- la naturaleza, pública o privada, de la relación de que la responsabilidad derive. Y hay también que destacar que este procedimiento unitario, que es previo y obligado al planteamiento jurisdiccional de toda reclamación de esta naturaleza, hasta tal punto de que ha desaparecido la posibilidad de la acción jurisdiccional autónoma de resarcimiento que la normativa derogada preveía -art. 40, apartados 2 y 3 de la L.R.J.A.E.-, no puede equivaler a las vías administrativas previas a las reclamaciones judiciales civiles o laborales contra las administraciones públicas, por la elemental razón de que existe una regulación específica de las mismas sujeta a procedimientos y principios diferentes de los que rigen las reclamaciones de responsabilidad patrimonial -capítulos II y III, del Título VIII, de la propia Ley-.

El segundo aspecto, el de la unificación jurisdiccional, se desprende de un triple y combinado orden de razonamientos: de la derogación específica del art. 41 de la precedente L.R.J.A.E.- disposición derogatoria, párrafo 2, ap. a)--; de la afirmación del principio de responsabilidad directa de las administraciones públicas cuando actúen en relaciones de derecho privado -art. 144-, responsabilidad esta exigible en la forma prevista en los arts. 142 y 143 -procedimiento unitario general o abreviado, según los casos- y que, por ende, ha de terminar en una "resolución administrativa", como a continuación se verá; y, por último, de la clara dicción del art. 142.6 cuando establece que "la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada de que derive, pone fin a la vía administrativa", expresiones estas que denotan, por sí mismas, la sumisión ulterior al enjuiciamiento de la cuestión por los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, como, sin lugar a dudas, resulta patente del precisamente modificado por la disposición adicional 10ª de la Ley 30/92, art. 37.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que textualmente determina que el recurso de esta naturaleza "será admisible en relación con las disposiciones y con los actos de la Administración que hayan puesto fin a la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

En realidad, la unidad procedimental, jurisdiccional y de régimen jurídico a que se viene haciendo referencia, no es otra cosa que una consecuencia lógica del sistema único, directo y objetivo de responsabilidad patrimonial de la Administración, que tiene por causa el funcionamiento de los servicios públicos, cláusula esta que engloba cualquier tipo de actuaciones extracontractuales de aquélla, y que, de acuerdo con la tradición legislativa española, arranca de la Ley de Expropiación Forzosa -art. 121-, se reitera por la L.R.J.A.E. -art. 40-, se reconoce, confirme quedó señalado con anterioridad, en los arts. 106.2 y 149.1.18ª de la Constitución, este último al mantener como competencia exclusiva del Estado la legislación sobre "el sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas", así en singular, y pasa, con las notables peculiaridades acabadas de exponer, al Título X de la vigente Ley 30/1992. No puede extrañar, pues, que el Reglamento de 26 de Marzo de 1993 reitere todos estos principios en sus arts. 1º, ap. 2 y 2º, y que sea necesario concluir que tras la resolución administrativa que pone término a la obligada y unitaria vía administrativa, no equiparable a la reclamación previa, no quepa la iniciación de proceso civil alguno sino sólo la interposición, en su caso, del recurso contencioso-administrativo correspondiente.

Expuesto lo anterior, y en relación con la cuestión básica al principio planteada, ha de dilucidarse si la unificación jurisdiccional a que se ha hecho referencia afecta única y exclusivamente a los órdenes civil y contencioso administrativo, en favor de este último, y, en consecuencia, presupone la exclusión del orden social, incluso cuando se está en presencia de reclamaciones de responsabilidad dirigidas contra instituciones sanitarias de la seguridad social por daños derivados de su misma actuación prestacional. Téngase en cuenta que se hace este planteamiento general, y no se laude a prestaciones defectuosas o en que hubiera podido incurrir cualquier género de culpa o negligencia, porque, conforme es sabido y resulta de los preceptos anteriormente examinados, la nota esencial del régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas es su carácter objetivo, vinculado exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, incluso en condiciones de normalidad, de tal suerte que la obligación de indemnizar el daño surge con total independencia de la valoración reprobable de la conducta que lo pudiera haber causado y su antijuridicidad o ilicitud se produce por la mera inexistencia, en el particular lesionado, del "deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la ley" -art. 141.1 de la Ley 30/1992-.

Pues bien; no cabe duda que, roto el principio de unidad jurisdiccional que estableciera el art. 3.b) de la Ley de 27 de Diciembre de 1956 por la excepción introducida en el art. 41 de la L.R.J.A.E., era perfectamente lógica la interpretación integradora de este precepto que conducía a la conclusión de que lo mismo que la competencia era de la jurisdicción civil cuando la Administración actuaba en relaciones de derecho privado, si intervenía en la relación tuitiva propia de la seguridad social y afectaba con su actividad, principalmente prestacional, a una de las partes de tal relación comprendida en el mismo sistema, las responsabilidades se exigieran ante el orden social de la jurisdicción, y más aún cuando el art. 9º.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial le atribuye expresamente las reclamaciones en materia de seguridad social y tienen la consideración de cuestiones litigiosas, a conocer por lo órganos jurisdiccionales de dicho orden, las que se promuevan en la misma materia, incluida la protección por desempleo -art. 2.6) de la Ley de Procedimiento Laboral, texto articulado aprobado por Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de Abril-. Todo ello aparte la dificultad de desconectar el acto causante - vgr.acción culpable o errónea del facultativo unido por relación estatutaria a la entidad gestora-, del nacimiento del derecho, o la dificultad también de disociar el derecho a la asistencia de la asistencia defectuosa, para incluir o excluir en el caso al orden social de la jurisdicción. En esta correcta dirección se ha venido pronunciando la Sala 4ª del Tribunal Supremo - Sentencias, entre otras muchas, de 24 de Abril de 1990, 5 de Junio de 1991 y 20 de Abril de 1992.

Pero una vez derogado el tan mencionado art. 41 de la L.R.J.A.E. y alumbrado un único sistema de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas -quizá uno de los pocos aspectos positivos, técnicamente hablando, de la nueva Ley 30/1992-, resulta difícil sostener, sin un específico precepto que así lo establezca, que en materia de relaciones propias de la seguridad social y de daños causado en prestaciones sanitarias, la responsabilidad patrimonial de la instituciones correspondientes, que son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y vinculadas a la Administración del Estado y, por tanto, administraciones públicas a los efectos de la Ley -art. 2º.2-, sea inexistente y quede diluida en la acción protectora del sistema de seguridad social. Una excepción de tal importancia, además de chocar con la generalidad con que configura el art. 106.2 de la Constitución el derecho a ser indemnizado por las lesiones derivadas de mero funcionamiento de los servicios públicos, exigiría una previsión específica de la Ley a la que no puede equivaler lo establecido en su disposición adicional sexta que se refiere genéricamente a actos de la seguridad social y desempleo y no, por tanto, a pretensiones de responsabilidad patrimonial derivadas de lesiones causadas en la actividad prestacional de instituciones sanitarias de la Seguridad Social o del Sistema Nacional de la Salud. Por otro lado, resultaría igualmente anómalo que un particular no comprendido en el campo de aplicación del sistema de seguridad social, ante una lesión derivada de una prestación sanitaria de alguna de sus entidades gestoras o servicios comunes tuviera, por la mera prestación de esa actividad, claramente comprendida en la de servicio público, derecho a indemnización bajo el régimen jurídico propio de la responsabilidad patrimonial de la administración, sobre todo con su carácter objetivo y, en cambio, de estar encuadrado en la referida esfera de aplicación, su derecho había de ser ventilado dentro del ámbito de la función protectora y, consiguientemente, con supeditación a las nociones de culpa, defecto o insuficiencia en la prestación, o, al menos, de imputabilidad del daño al tratamiento médico, es decir, no exclusivamente por el mero funcionamiento del servicio y la ausencia del deber jurídico de soportar el daño. Quiere decirse que no se trata de que en el ámbito del derecho laboral gane terreno, día a día, como entendió, por ejemplo, la Sentencia de la Sala 4ª de 20 de Abril de 1992, el principio de responsabilidad objetiva impuesto por la exigencia de eficacia en la prestación sanitaria con arreglo al art. 7º de la Ley 14/1986, de 25 de Abril, General de la Salud, sino que la jurisdicción social no podría nunca aplicar un régimen de responsabilidad objetiva puramente administrativo, aunque, en la práctica, la tendencia objetivadora de la responsabilidad se haya generalizado en el ámbito de las relaciones laborales.

Por otra parte, después de la entrada en vigor de la Ley 30/1992, sólo un concepto amplísimo de reclamaciones en materia de Seguridad Social, no avalado por ningún texto legal concreto, permitiría incluir en él las reclamaciones de responsabilidad patrimonial y sustraerlas al régimen procedimental y jurisdiccional unitario que ha reintroducido la nueva normativa. Adviértase, además, que el término prestación es un concepto jurídico inserto en el marco de los derecho y obligaciones específicos de la Seguridad Social y que tiene múltiples aspectos que afectan al nacimiento del derecho, a su obtención, a su amplitud, a sus condiciones de tiempo y lugar, a los requisitos de afiliación y cotización, etc., aspectos perfectamente distinguibles de la actividad de servicio público que sin discusión realizan sus instituciones, en lo que aquí interesa, sanitarias y que, por sí sola, es susceptible de generar una pretensión de responsabilidad patrimonial. Por todo ello y al no existir, en el ámbito institucional sanitario de la Seguridad Social, una previsión normativa específica sobre responsabilidad patrimonial por la mera prestación del servicio sanitario y para evitar la anomalía que supondría sostener la existencia de un espacio institucional inmune en esta materia, que sólo podría satisfacerse dentro del marco de la acción protectora que aquélla -la Seguridad Social, se entiende- desarrolla cuando se trate de sujetos a los que resulte aplicable el sistema, será lógico concluir que la regulación unificadora, en los aspectos procedimental y jurisdiccional, arbitrada por la Ley 30/1992 en punto a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, es aplicable a la que pueda exigirse a las entidades, servicios y organismos de la mencionada Seguridad Social por los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la asistencia sanitaria. Por ende, la disposición adicional primera del antecitado Reglamento de procedimiento, de 26 de Marzo de 1993, al prever específicamente la aludida sujeción, no añade ni hace ninguna atribución competencial que no estuviera ya claramente, aunque de modo implícito, establecida en la mencionada Ley.

Consecuencia de lo anterior es la estimación de este primer motivo lo que hace innecesario entrar en el análisis del articulado en segundo lugar.

Estimado el motivo de casación referido no cabe sino resolver la cuestión declarando la competnecia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Las Palmas a la que se remitirán las actuaciones con emplazamiento de las partes por treinta días ante dicho Tribunal sin que proceda hacer pronunciamiento sobre las costas de la instancia debiendo cada parte soportar las por ella causadas en este recurso.

Vistos los preceptos citados y demas de general aplicación.