STS, 26 de Abril de 2002
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2002:3001 |
| Número de Recurso | 447/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 26 de Abril de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Abril de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 447/97, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación del Ayuntamiento de Reocín, contra la sentencia, de fecha 25 de octubre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 183/96, en el que se impugnaba acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Reocín, de fecha 21 de diciembre de 1995, en el que no se aprecia la existencia de incompatibilidad entre el cargo de Concejal y el de Director de la DIRECCION000 . Han sido partes recurridas don Juan Carlos , representado por la Procuradora de los Tribunales doña Raquel Gracia Moneva, y don Mariano , representado por la Procuradora de los Tribunales doña Nuria Munar Serrano.
En el recurso contencioso administrativo núm. 183/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se dictó sentencia, con fecha 25 de octubre de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por DON Juan Carlos , representado por la Procuradora Doña Teresa Camy Rodríguez y defendido por el Letrado Don Manuel Castro Rodríguez, y por DON Mariano , representado y defendido por el Letrado Don Luis María Pozo Fernández, contra la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Reocín adoptada en sesión extraordinaria celebrada en fecha 21 de diciembre de 1995, por la que se acuerda «no apreciar la existencia de incompatibilidad entre el cargo de concejal y el de Director de la DIRECCION000 », ambos ejercidos por Don Lucas , siendo la cuantía indeterminada, declarando la nulidad de la resolución recurrida por ser contraria al ordenamiento jurídico, declarando la situación de incompatibilidad del concejal Sr. Lucas , el cual deberá optar entre una de las dos situaciones incompatibles; sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales, al no haber mérito para su imposición".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Reocín se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 28 de diciembre de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa se estime el recurso por todos o alguno de los motivos aducidos, se case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra por la que se declare conforme a Derecho el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Reocín adoptado en sesión extraordinaria de 21 de diciembre de 1995 por el que se acuerda "no apreciar la existencia de incompatibilidad entre el cargo de concejal y el de director de la DIRECCION000 " ambos ejercidos por don Lucas .
Las representaciones procesales de don Juan Carlos y de don Mariano formalizaron, con fechas de 3 y 9 de julio de 1997, respectivamente, sus escritos de oposición al recurso de casación interesando la desestimación del mismo, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.
Por providencia de 12 de febrero de 2002, se señaló para votación y fallo el 23 de abril siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación se basa en dos motivos, ambos formulados al amparo del artículo 95.1.5º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante).
El primero de ellos es por infracción, debida a errónea interpretación, del artículo 178.2 b) de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG, en adelante) que dispone: "...son también incompatibles: los Directores de Servicios, funcionarios o restante personal inactivo del respectivo Ayuntamiento y de las entidades y establecimientos dependientes de él".
En el motivo se razona que el problema que plantea dicho precepto es el de la determinación del concepto de dependencia, y para ello debe tenerse en cuenta que: en la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento no figura el de Director de la DIRECCION000 ; en los procesos electorales para el nombramiento de representantes sindicales en el Ayuntamiento de Reocín ni el Director ni los alumnos de la DIRECCION000 pueden ser electores ni elegible; ni, en fin, las DIRECCION000 pueden considerarse como servicio municipal.
La doctrina de la sentencia de este Tribunal de 22 de abril de 1993 que cita in extenso la recurrida no es aplicable al presente supuesto porque, en el presente caso, no se trata de funcionario o de personal laboral con empleo estable en el Ayuntamiento, ya que las DIRECCION000 tienen una vocación temporal y, por ello, en ningún caso sería de aplicación la posibilidad prevista en el apartado cuarto del artículo 178 LOREG respecto a pasar a la situación de servicios especiales y, en cualquier caso, siempre con la reserva de puesto trabajo.
Es cierto que la cuestión central es la determinación de la dependencia del Ayuntamiento de las entidades o establecimientos que hace a sus directores y personal incompatibles con el desempeño de cargo de concejal, cuestión muy relacionada, en este caso, con la naturaleza de las DIRECCION000 que la propia parte residencia en la defensa de su segundo motivo de casación. O, dicho en otros términos, aunque, como sostiene la representación del Ayuntamiento recurrente, la DIRECCION000 no sea propiamente un servicio municipal, ni su Director sea funcionario o personal laboral estable del Ayuntamiento, la incompatibilidad existiría si se apreciase la dependencia de dicha entidad a que se refiere el último inciso del artículo 178.2 b) LOREG.
Para la determinación del alcance de la dependencia a que alude este precepto de la Ley Orgánica, ha de tenerse en cuenta que, como ha señalado el Tribunal Constitucional desde su primera doctrina, el artículo 23.2 CE consagra el derecho de acceso a los cargos públicos como un derecho de configuración legal, pero que comprende y forma parte de su contenido el de la permanencia en ellos. Y así este Alto Tribunal ha señalado que las causas de incompatibilidad establecidas por la LOREG, en tanto en cuanto son excepciones de criterios generales de participación en tareas de carácter público, han de ser interpretadas de modo restringido. En el bien entendido de que con el régimen de incompatibilidades se trata de garantizar la objetividad, imparcialidad, eficacia y transparencia en el desempeño del cargo o función pública de que se trata.
Por consiguiente, no cabe una interpretación extensiva de las incompatibilidades, cuya interpretación y precisión ha de estar presidida por la indicada finalidad de preservar a la función pública de una influencia desviada del interés público, por la posible contaminación o incidencia en la toma de decisiones que puede representar una eventual colisión con interés extraños a los de la ciudadanía a que ha de servir el cargo que se ostenta o por la incidencia en dichas decisiones de intereses privados o particulares.
Al amparo del artículo 95.1.4º LJ se plantea el otro motivo de casación por aplicación indebida de la Orden de 29 de marzo de 1988, reguladora de las DIRECCION000 y Casas de Oficios que estaba derogada por la posterior Orden de 3 de agosto de 1994.
Se argumenta que era esta última Orden la aplicable y que según ella las DIRECCION000 no son encuadrables en ninguna de las formas tradicionales de gestión de los servicios municipales. Se trata de entes con personalidad jurídica propia, constituidas sin fines de lucro y cuya única relación con el Ayuntamiento es que éste puede ser una de las entidades promotoras.
Es cierto que la sentencia de instancia debió tener en cuenta la Orden de 3 de agosto de 1994 (luego sustituida, a su vez, por la Orden de 14 de noviembre de 2001), en lugar de la anterior y ya derogada Orden de 29 de marzo de 1988, y por ello debe acogerse este motivo de casación, ha de casarse dicha sentencia y, de conformidad con el artículo 102.1.3º LJ, ha de resolverse lo procedente dentro de los términos en que estaba planteado el debate, y que no eran otros que determinar si la actuación administrativa recurrida, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Reocín, de fecha 21 de diciembre de 1995, al no declarar la incompatibilidad de concejal con el de Director de la DIRECCION000 , infringía o no el artículo 178.2.b) LOREG.
El carácter de posible promotor de los Ayuntamientos con respecto a los proyectos de DIRECCION000 y Casas de Oficio seguía teniendo su reflejo en el artículo 2 de la Orden de 1994 (como también la tiene en la Orden de 14 de noviembre de 2001), cuyo artículo 3 se refería a ellas como unidades de carácter temporal en las que el aprendizaje y la cualificación se alternan con un trabajo productivo, en actividades relacionadas con la recuperación o promoción del patrimonio artístico, histórico, cultural o natural; con la rehabilitación de entornos urbanos o del medio ambiente; con la recuperación y acondicionamiento de infraestructuras de utilidad pública que sirvan de base para los centros de iniciativa empresarial, así como con cualquier otra actividad de carácter público o social que permita la inserción a través de la profesionalización y adquisición de experiencia de los participantes.
La participación e intervención decisiva de la entidad promotora, por tanto, en este caso, del Ayuntamiento está presente a lo largo de la indicada Orden. Así, la selección de los alumnos trabajadores de las DIRECCION000 , la del Director, docentes y personal de apoyo es efectuada por el Instituto Nacional de Empleo (INEM, en adelante) en colaboración con la entidad promotora (art. 8); y es el ente promotor de la DIRECCION000 , cuando desee obtener los beneficios previstos en la Orden, el que solicita de la Dirección Provincial del INEM la subvención que contribuye a la financiación (art. 13).
Por lo demás, en el presente caso la dependencia de la DIRECCION000 respecto del Ayuntamiento de Reocín, con entidad suficiente para considerar que el cargo de Concejal de éste es incompatible con el de Director de aquélla, se hace patente al considerar la documentación obrante en autos, entre la que figura el contrato de trabajo concertado por dicho Ayuntamiento, representado por su Alcalde, como empresa, y por don Lucas , como trabajador, que tiene como objeto la prestación de servicios, con la categoría profesional de Director, en DIRECCION000 de Reocín. Este dato es de por sí suficientemente revelador de una relación creadora, al menos, de una apariencia objetiva de que las actuaciones como concejal del Ayuntamiento, con respecto a la DIRECCION000 , podían estar influidas por su condición de Director de ésta. Y, junto a ello, la permanente actuación municipal con respecto al régimen de financiación de la DIRECCION000 no hace sino abundar en la misma idea de mantener una interpretación del artículo 178.2.b) LOREG que incluya dentro de la dependencia que hace incompatible el cargo de concejal la que corresponde al Director de DIRECCION000 de la que es promotor el correspondiente Ayuntamiento.
Los razonamientos expuestos justifican que se acoja el segundo de los motivos de casación, se estime el recurso, se case la sentencia impugnada y que, sin embargo, al resolver la cuestión en los términos planteados en el debate procesal se estime el recurso contencioso-administrativo declarando nulo el acuerdo del Ayuntamiento de Reocín de no declarar incompatible el cargo de concejal que ostentaba don Lucas con su condición de Director de la DIRECCION000 de Reocín de la que era promotor el mismo Ayuntamiento.
No se hace especial pronunciamiento sobre costas, debiendo cada parte satisfacer las causadas a su instancia.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, acogiendo el segundo de los motivos de casación, debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Reocín, contra la sentencia, de fecha 25 de octubre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 183/96; y casando dicha sentencia, debemos, sin embargo, estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por las representaciones procesales de don Juan Carlos y de don Mariano contra la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Reocín adoptada en sesión extraordinaria celebrada en fecha 21 de diciembre de 1995, por la que se acordaba «no apreciar la existencia de incompatibilidad entre el cargo de concejal y el de Director de la DIRECCION000 », ambos ejercidos por Don Lucas , declarando la nulidad de la resolución recurrida por ser contraria al ordenamiento jurídico, declarando la situación de incompatibilidad del concejal, con la posibilidad de éste de optar por una de dichas funciones.
No se hace especial pronunciamiento sobre costas que cada parte ha de satisfacer las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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