STS, 28 de Mayo de 2007

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Que estimando los presentes recursos acumulados 291/01 y 413/01, anulamos por contrarios al Ordenamiento Jurídico el Acuerdo y la Orden Foral recurridos, ya identificados en el encabezamiento, sin imposición de costas a ninguno de los litigantes".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación de la Comunidad Foral de Navarra. En el escrito de interposición, presentado el 25 de abril de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala:

"(...) dicte Sentencia estimando el presente recurso, revocando la Sentencia impugnada, y declarando conformes al ordenamiento jurídico el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001, por el que se regula el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y de provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, así como la Orden Foral 22/2001, de 9 de febrero, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, por la que se modifica la Orden Foral 130/1998, de 12 de agosto, por la que se establecen los baremos de méritos que se aplicarán en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos; y todo ello con cuantas consecuencias además procedan en Derecho".

Por Otrosí Digo manifestó: "Que, en aplicación y cumplimiento de lo ordenado en el artículo 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrativas y del Orden Social, y en el entendimiento que el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 no es una disposición de carácter general, se acompaña al presente escrito autoliquidación de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo, de la que esta Administración está exenta subjetivamente, señalándose a los efectos pertinentes como cuantía del pleito la de indeterminada".

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 16 de noviembre de 2004, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, doña Ana Lázaro Gogorza, en representación de la Fundación Cultural Euskara-Euskara Kultur Elkargoa, presentó escrito, el 12 de enero de 2005, por el que solicitó la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, --dijo-- su desestimación, declarando no haber lugar al mismo, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Mediante providencia de 22 de febrero de 2007 se señaló para votación y fallo del presente recurso el 23 de mayo de dicho año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

En el proceso en que se dictó la Sentencia cuya casación pretende el Gobierno de Navarra, la Sala de Pamplona resolvió, acumulados, dos recursos contencioso-administrativos interpuestos por la Fundación Cultural Euskara-Euskara Kultur Elkargoa. El dirigido contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 por el que se regula el tratamiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos y el que impugnaba la Orden Foral 22/2001, de 9 de febrero, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, por la que se modifica la Orden Foral 130/1998, de 12 de agosto, en la que se establecen los baremos de méritos que se aplicarán en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.

También fue recurrido inicialmente el Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, pero la actora desistió en la demanda, al ser objeto de otro proceso distinto.

La Sentencia estimó los recursos acumulados. Así, anuló el Acuerdo de 5 de febrero de 2001 por considerarlo una disposición de carácter reglamentario que había sido elaborada omitiendo trámites esenciales: los informes que, según la interpretación de la normativa foral navarra efectuada por la Sala de Pamplona, tenían carácter preceptivo del Consejo Navarro del Euskera y de la Dirección General de la Función Pública. Esta motivación la expuso reproduciendo los fundamentos de la Sentencia que la misma Sala había dictado el 18 de julio de 2002 en el recurso 442/2001, de contenido idéntico al presente. Y, también, anuló la Orden Foral porque traía causa directa del Decreto Foral 372/2000 --declarado nulo en Sentencias anteriores de la Sala de Pamplona-- y del propio Acuerdo de 5 de febrero .

El Gobierno de Navarra formula siete motivos de casación. Los dos primeros los sustenta en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción . Los demás en el apartado d). Su contenido, brevemente expuesto, es el que recogemos a continuación.

1. Incongruencia y falta de motivación ya que la Sentencia anula un Acuerdo del Gobierno de Navarra y una Orden Foral sin razonar en sus fundamentos jurídicos la nulidad de uno y otra, ya que se limita a reproducir parcialmente otra Sentencia anterior de la misma Sala que tampoco motiva esas anulaciones. Y es incongruente porque no ofrece justificación alguna de la ilegalidad del Acuerdo y Orden Foral anulados.

2. Incongruencia y falta de motivación porque en nuestro sistema jurídico no cabe anular una norma de rango reglamentario si no ha vulnerado otra de superior rango y no se dice en la Sentencia cuál ha sido infringida.

3. Infracción del artículo 19.1 a) de la Ley de la Jurisdicción por reconocer legitimación activa a una entidad que carece de derecho o interés legítimo para recurrir.

4. Infracción de los artículos 51 y 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por indebida aplicación del primero e inaplicación del segundo. Sostiene el Gobierno de Navarra que el Acuerdo por él aprobado el 5 de febrero de 2001 no es un reglamento sino una instrucción u orden de servicio de las reguladas en el artículo 21 de la Ley 30/1992 . En cuanto tal, nos dice, se dirige exclusivamente a la Administración Foral y no innova el ordenamiento jurídico ni, por tanto, incide en la esfera jurídica de los administrados, ya que no les impone ninguna obligación a la que no estuvieran ya sujetos.

   5ª Infracción de los artículos 82 y 83.1 de la Ley 30/1992 por atribuir, equivocadamente, carácter preceptivo al informe del Consejo Navarro del Euskera.

6. Infracción de los artículos 82 y 83.1 de la Ley 30/1992 por la desacertada valoración que hace la Sentencia del informe de la Dirección General de la Función Pública. Informe que, subraya el Gobierno de Navarra, no tiene el carácter preceptivo que le atribuye la Sala de Pamplona.

7. Infracción de los artículos 51.1 y 62.2 de la Ley 30/1992 ya que el Decreto Foral 372/2000 no infringe la Constitución ni ninguna ley o norma de rango superior, sin que se justifique en la Sentencia la nulidad que afirma del Acuerdo del Gobierno de Navarra y de la Orden Foral.

   Finalmente, el escrito de interposición dedica un apartado a explicar por qué, al parecer del recurrente, el Acuerdo y la Orden Foral son plenamente legales.

La Fundación Cultural Euskara-Euskara Kultur Elkargoa, en su escrito de oposición pide, en primer lugar, la inadmisión del recurso de casación.

Así, indica que la Sentencia impugnada no es susceptible del mismo por dos razones. En primer lugar, porque solamente son recurribles aquellas que incurran en infracción de normas estatales o europeas que haya sido relevante y determinante del fallo y sucede que, en este caso, las normas aplicadas por la Sala de Pamplona son exclusivamente autonómicas. Por otro lado, dice la Fundación que el escrito de preparación no ha realizado el juicio de relevancia exigido por el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción .

Por lo que se refiere a los motivos, señala, respecto del primero y del segundo, que la Sentencia es congruente y está motivada ya que ha decidido sobre las pretensiones ejercitadas por las partes, dándoles así la respuesta a la que tienen derecho y que ha explicado las razones por las que ha fallado en el sentido en que lo hizo.

Afirma, seguidamente, su legitimación para recurrir (motivo tercero) y rechaza que el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 sea una instrucción y no una disposición general (motivo cuarto ). Explica sobre el particular que, ciertamente, se trata de un acuerdo reglamentario y que, por tanto, innova el ordenamiento jurídico tal como lo explica la Sentencia recurrida. Alude a los requisitos que pide la jurisprudencia para calificar como reglamentaria a una norma y subraya que el Acuerdo en cuestión los cumple todos ya que introduce normas imperativas nuevas y crea una nueva sujeción para los administrados estableciendo derechos y obligaciones también nuevos.

En cuanto al motivo quinto, dice que del Decreto Foral 135/1996, de 11 de marzo, resulta el carácter preceptivo, si bien no vinculante, del informe del Consejo Navarro del Euskera en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales. En todo caso, advierte que esta es una cuestión nueva, no suscitada en la instancia. Y, a propósito del motivo sexto, afirma la preceptividad del informe de la Dirección General de la Función Pública en virtud del Decreto Foral 344/1999, de 13 de septiembre. Sobre el motivo séptimo dice que la Sentencia fundamenta la nulidad del Acuerdo y de la Orden Foral impugnados y, respecto del alegato final del escrito de interposición, apunta que es una reproducción de la contestación a la demanda y que no constituye motivo de casación.

Debemos afrontar, en primer lugar, las causas de inadmisión aducidas por la Fundación Cultural Euskara-Euskara Kultur Elkargoa.

Invirtiendo el orden en que las expone el escrito de oposición, hemos de decir que el escrito de preparación no carece del juicio de relevancia. Lo que sucede es que las normas estatales en cuya infracción dice que ha incurrido la Sentencia en los aspectos de fondo no han sido vulneradas porque, efectivamente, la ratio decidendi de la Sentencia descansa en una interpretación del Derecho propio de la Comunidad Foral y, especialmente, de los Decretos Forales que, a juicio de la Sala de Pamplona, atribuyen carácter preceptivo a los informes del Consejo Navarro del Euskera y de la Dirección General de la Función Pública.

Esta circunstancia ya ha sido apreciada por esta Sala en la Sentencia de 5 de junio de 2006 que desestimó el recurso de casación 10.286/2003 y confirmó, en consecuencia, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que declaró la nulidad del Decreto Foral 372/2000 . En efecto, ante motivos sustancialmente coincidentes, dice lo siguiente:

"QUINTO.- En el cuarto de los motivos casacionales, formulado al apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncian como infringidos los artículos 82 y 83.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por entender la recurrente que se ha atribuido indebidamente carácter preceptivo al informe del Consejo Navarro del Euskera dentro del procedimiento de elaboración del Decreto Foral 372/2000 ; en el quinto, y al amparo del mismo apartado del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia el recurrente la infracción de los mismos preceptos por la desacertada valoración que a su juicio hace la sentencia recurrida del informe de la Dirección General de la Función Pública del Gobierno de Navarra dentro del procedimiento de elaboración del Decreto Foral 372/2000 ; y en el motivo sexto se denuncia, al amparo del mismo precepto procesal, la infracción de los artículos 51.1 y 62.2 de la misma Ley de Régimen Jurídico por entender que el Decreto Foral no infringe ni la Constitución ni ninguna Ley o disposición administrativa de rango superior, sin que se justifique tal extremo en la sentencia recurrida.

En relación con los tres motivos de casación que se dejan mencionados ha de considerarse que, si bien formalmente los artículos que se invocan de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común fueron aducidos como infringidos en el escrito de preparación del recurso y en el mismo se efectuó el juicio de relevancia, cumpliéndose por ello inicialmente los requisitos que exigen el artículo 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, y ello determinó que se aceptara el recurso de queja en relación con el cumplimiento de dichos requisitos en el escrito de preparación, ningún obstáculo existe para enjuiciar la posible inadmisión del recurso en trámite de sentencia, puesto que, como hemos dicho en la reciente sentencia de 9 de mayo de 2006 (recurso 499/2003 ), la sentencia que resuelva el recurso, conforme al artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, podrá declarar su inadmisibilidad si concurre alguno de los motivos previstos en el artículo 93.2 porque lo contrario supondría resolver un recurso de casación en un supuesto en el que está vedado por el legislador, en contra de la ley que legitima y regula la actuación de los tribunales y de la finalidad de protección de la norma que tiene el recurso de casación.

Y como en aquella sentencia decimos, no es obstáculo para la inadmisión, en trámite de sentencia, de un recurso de casación, la circunstancia de que hubiese sido admitido con anterioridad, al tener esta admisión carácter provisional (sentencias de 30 de marzo de 2002, 23 de septiembre de 2002, 2 de abril de 2003, 13 de junio de 2003, 14 de octubre de 2003, 20 de octubre de 2003, 26 de marzo de 2004, 5 de abril de 2004, 3 de mayo de 2004 y 24 de mayo de 2004 ). Por otro lado, en aquella sentencia a la que venimos haciéndonos referencia de 9 de mayo del presente año ya reseñamos, recogiendo lo afirmado en la de 25 de febrero de 2004, que es reiterada doctrina de esta Sala que la relevancia de las normas invocadas como infringidas por la sentencia recurrida ha de ser real y efectiva, no alegada con carácter meramente instrumental para posibilitar el acceso al recurso de casación, de manera que si a pesar de la cita de tales normas el fundamento del recurso se centra en la aplicación de un precepto de derecho autonómico, como era el caso contemplado en esa sentencia, el motivo resulta inadmisible, por cuanto lo que se pretende es que se resuelva sobre la interpretación y aplicación de dicho precepto autonómico, que no corresponde a este Tribunal Supremo sino al Tribunal Superior de Justicia y no tiene acceso a la casación, como indican las sentencias de 1 de febrero y 14 de marzo de 2006, entre otras, que, ante la invocación instrumental de preceptos constitucionales y de derecho estatal, intentando lograr un fin no autorizado por el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción, señalan que, "de acuerdo con los artículos 93.2.a) y d) y 95.1 de dicha Ley, procede la inadmisión del motivo, como ha declarado esta Sala, entre otras, en sentencias de 16-12-2002, 5-6-2003, 31-3-2004, 7-3-2004, 19-5-2004, 29-10-2004, 13-7-2005 y 9-2-2006, al expresar que la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico corresponde hacerla a la Sala sentenciadora del Tribunal Superior de Justicia y no puede ser revisada en casación".

Y es que, como indica la sentencia de 25 de febrero de 2004, si en definitiva el recurso de casación no pretende sustentarse en la vulneración de normas estatales o comunitarias europeas con efectiva relevancia para el fallo combatido, habrá de considerarse inadmisible la pretensión impugnatoria y desestimado el motivo de casación porque, como declara la sentencia de 13 de julio de 2005, la invocación de los artículos de la Constitución o de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, de esta Jurisdicción o de la Ley de Enjuiciamiento civil no tiene eficacia cuando se hace con carácter meramente instrumental para eludir la prohibición de que se revise la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico que corresponde en exclusiva hacerla a la Sala sentenciadora del Tribunal Superior de Justicia y no puede ser revisada en casación. En análogo sentido la sentencia de 27 de octubre de 2005 ha negado la mera cita instrumental, como preceptos infringidos, de lo dispuesto en los artículos 129 y 130 de la Ley de la Jurisdicción, cuando a través de ello se está cuestionando la interpretación hecha por el Tribunal de instancia de normas autonómicas.

En el presente caso, se invoca por el recurrente la infracción de normas de la Ley 30/1992 sobre elaboración de disposiciones generales, respecto del principio de jerarquía, y el carácter preceptivo o no de los informes, preceptos que tienen meramente carácter instrumental en el presente caso en que la sentencia recurrida fundó su pronunciamiento en la circunstancia de que no existían preceptos reguladores de la elaboración de disposiciones generales en la Comunidad Foral Navarra, y que no resultaban aplicables los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo derogados por la Ley 50/1997 cuyos preceptos no resultaban aplicables en Navarra.

Pese a todo concluye la sentencia recurrida en el carácter preceptivo del informe del Consejo Navarro del Euskera en base a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Foral 135/96 de 11 de marzo, por lo que concluye que el informe de dicho Órgano es preceptivo cuando se trata de planes generales o proyectos normativos relativos a la normalización lingüística, al igual que entiende que lo es el de la Dirección General de la Función Pública, interpretando al efecto lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto Foral 344/99 en relación con Decreto Foral 372/2000. Por ello concluye con el carácter inexcusable del informe de dicha Dirección General y que la inexistencia de ambos informes determina la nulidad radical del Real Decreto Foral impugnado, que efectivamente así se declara en el fallo de la sentencia.

Estamos por tanto en presencia de un supuesto en que la invocación de las normas de la Ley de Régimen Jurídico se efectúa, como en los casos examinados por la mencionada jurisprudencia de esta Sala, con carácter meramente instrumental cuando en realidad se está cuestionando la interpretación realizada por la sentencia de instancia acerca del carácter preceptivo o no de los informes de órganos asesores y que se examina por la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia interpretando las arriba mencionadas disposiciones autonómicas; juicio y valoración interpretativa efectuada por el Tribunal de instancia que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86.4 en relación con el 89.2 no podemos revisar en casación por lo que el presente recurso en relación con dichos motivos resulta inadmisible".

Lo anterior, plenamente aplicable aquí, impone que debamos inadmitir los motivos quinto a séptimo y que limitemos nuestro examen a los cuatro primeros ya que la alegación efectuada en el último apartado del escrito de interposición no es, en propiedad, un motivo de casación.

Las tachas de incongruencia y falta de motivación deben ser rechazadas porque la Sentencia que se impugna ni es incongruente ni carece de motivación. Al contrario, reproduce los fundamentos de otra anterior que resolvía un caso idéntico y asume los argumentos utilizados en aquélla para desestimar el recurso que debía resolver. Discutiéndose lo mismo --y por los mismos motivos-- en los dos procesos, pronunciándose la Sala sobre las pretensiones hechas valer por las partes y exponiendo, aunque sea por ese procedimiento de recoger los fundamentos de una Sentencia anterior, las razones que le han llevado a estimar el recurso no puede considerarse incongruente, en ninguno de los aspectos apuntados por el Gobierno de Navarra, ni carente de motivación, ya que indica por qué entiende contrarios a Derecho el Acuerdo de 5 de febrero de 2001 y la Orden Foral.

El tercer motivo debe ser desestimado pues la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2006 ya reconoció la legitimación de la Fundación Cultural Euskara-Euskara Kultur Elkargoa para impugnar el Decreto Foral 372/2000. Por tanto, debemos reconocérsela también para recurrir el Acuerdo y la Orden Foral objeto de este proceso.

Finalmente, debemos desestimar el cuarto motivo ya que el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 no es una instrucción interna, como pretende el recurrente, sino un acuerdo reglamentario ya que desarrolla el Decreto Foral 372/2000 en los puntos necesarios para su aplicación al mismo tiempo que dicta reglas en relación con la apreciación del mérito del conocimiento de los idiomas inglés, francés y alemán. No se limita a impartir directrices o simples indicaciones a los órganos administrativos competentes, sino que efectúa concreciones y precisiones no contenidas en el Decreto Foral y reglas sobre la manera en que deben elaborarse los baremos a utilizar en la provisión de los puestos de trabajo de la Administración Foral. Y, en ese sentido, repercute sobre las condiciones que los aspirantes a éllos han de reunir, quienes, por tanto, se ven afectados por la regulación establecida por el Acuerdo, el cual, por cierto, presenta su contenido como una regulación, es decir, como una disposición general.

Así, la propuesta elevada al Gobierno de Navarra explica que el Acuerdo se dirige a unificar el tratamiento de los idiomas y a establecer para todos ellos un porcentaje fijo sobre el total del baremo de méritos. Y, si observamos su parte dispositiva, comprobamos que se dirige a "regular el tratamiento que ha de tener el conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral y de sus organismos autónomos" (1º.1), precisa en qué casos es aplicable (1º.2), dispone que en todos los baremos se incluya el conocimiento del inglés, francés o del alemán como mérito a valorar y que representará un 5% del total (2º). Sobre el vascuence concreta la valoración de su conocimiento según la zona en que esté ubicada la plaza: 5,50% en la zona vascófona en las plazas en que no sea preceptivo y 5,25% en la mixta (3º). Asimismo, dispone que a quienes posean el certificado de aptitud expedido por la Escuela Oficial de Idiomas se les reconocerá la máxima puntuación por el idioma correspondiente y que a quienes no dispongan de él se les computará una quinta parte de la puntuación máxima por cada curso completo superado en dicha Escuela, salvo en el caso del vascuence que será una duodécima parte por cada "urrat" superado en los cursos organizados por el Gobierno de Navarra; además, contempla la posibilidad de que el conocimiento de estos idiomas se acredite mediante la superación de pruebas específicas, convocadas al efecto por el Instituto Navarro de Administración Pública y graduadas en cinco niveles de dificultad, valorados cada uno en una quinta parte de la puntuación total (4º). En fin, ordena a los órganos competentes que procedan de inmediato a modificar los baremos en cuestión para acomodarlos al Decreto Foral 372/2000 y al propio Acuerdo (5º) y ordena su publicación (6º ) en el Boletín Oficial de Navarra.

Por tanto, como apreció la Sentencia impugnada, se trata de una disposición general de manera que no ha incurrido en las infracciones que le achaca el Gobierno de Navarra.

En consecuencia, procede la desestimación del recurso de casación.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,