STS, 13 de Diciembre de 2004
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2004:8056 |
| Número de Recurso | 12/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Diciembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAMON TRILLO TORRESENRIQUE CANCER LALANNEJUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Diciembre de dos mil cuatro.
Vista por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, la cuestión de ilegalidad nº 12/2003, planteada por Auto de 5 de mayo de 2003 dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en relación con el artículo 8.1.d) del Real Decreto 1.909/2000, en redacción dada por el Real Decreto 1267/2001, de 29 de noviembre.
Han comparecido y formulado escritos de alegaciones el GOBIERNO DE NAVARRA, representado por el Procurador don JOSE MANUEL DE DORREMOCHEA ARAMBURU, y doña Begoña, representada por la Procuradora doña AMPARO LAURA DIEZ ESPI.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó Sentencia con fecha 14 de febrero de 2003, en el rollo de apelación nº 183/02 en el que fueron partes el GOBIERNO DE NAVARRA, como apelante, y doña Begoña, como apelada, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Desestimando el presente recurso de apelación interpuesto frente a la sentencia nº 168 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Tres de Pamplona, de fecha 24 de septiembre de 2002, debiendo estarse a lo establecido en dicha sentencia sobre estimación del recurso contencioso frente a los actos administrativos recurridos, todo ello con imposición de las costas de esta instancia a la parte apelante."
Firme la anterior resolución, la Sala de Navarra, por Auto de 5 de mayo de 2003, acordó :
"1º. Plantear cuestión de ilegalidad al Tribunal Supremo en relación con el artículo 8.1 d) del Real Decreto 1909/2000, en redacción dada por el Real Decreto 1267/2001, de 29 de noviembre, en cuanto atribuyen una distinta retribución por complemento de destino, en los componentes del mismo de especial responsabilidad o dificultad, a un funcionario del Cuerpo de Oficiales de la Administración de Justicia destinado a la Audiencia Provincial, en relación con los funcionarios del mismo Cuerpo destinados en los supuestos contemplados en el apartado c), ambos del párrafo 1 del citado artículo.
-
Emplácese a las partes para que, en el plazo de quince días, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal Supremo, al que se remitirá copia testimoniada de los autos (incluido el rollo de apelación) y del expediente administrativo."
La Procuradora doña Amparo Laura Diez Espí, en representación de doña Begoña, en virtud del emplazamiento efectuado, presentó escrito de alegaciones con fecha 26 de mayo de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo y, después de exponer las que consideró oportunas, solicitó a la Sala "dicte sentencia estimando la citada Cuestión de Ilegalidad, con los pronunciamientos que, al respecto, procedan."
Por su parte, el Procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en su escrito presentado con fecha 28 de mayo de 2003 solicitó la desestimación de dicha cuestión dada la adecuación a Derecho del precepto cuestionado.
Por providencia de 28 de octubre de 2003 se tuvo por planteada la citada cuestión de ilegalidad y, admitida a trámite por providencia de 19 de febrero de 2004, se ordenó su publicación en el Boletín Oficial del Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 124.2 de la Ley de la Jurisdicción, y la remisión de las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos.
Mediante providencia de 24 de septiembre de 2004 se señaló para votación y fallo el día 9 de diciembre de 2004, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala
Plantea esta cuestión de ilegalidad la Sala de Pamplona que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de Navarra contra la Sentencia de 24 de septiembre de 2002 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3. Este último había estimado el recurso 183/2002 de doña Begoña, Oficial de la Administración de Justicia con destino en el Juzgado de Menores de Pamplona, contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 6 de abril de 2002 que rechazó su recurso de alzada contra la liquidación de haberes de su nómina de enero de 2002. La Sra. Begoña pedía que el concepto de "especial dificultad" se le retribuyera, con efectos desde el día 1 de enero de ese año en la cuantía correspondiente a cuatro puntos y no a tres, que es lo que prevé para los Oficiales de la Administración de Justicia que se encuentran en su situación el artículo 8.1 d) del Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre, en la redacción que le dio el Real Decreto 1267/2001, de 29 de noviembre.
La Sentencia, ya firme, de la Sala de Pamplona 14 de febrero de 2003 al desestimar íntegramente el recurso de apelación del Gobierno de Navarra, coincidió con el juzgador de instancia en que el citado precepto infringe el artículo 14 de la Constitución. Por eso, nos eleva la presente cuestión de ilegalidad.
Y es que el artículo 27 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, obliga al órgano judicial que haya estimado un recurso por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada a plantear, cuando la sentencia sea firme, la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo contra aquélla, siempre y cuando no lo sea él mismo, supuesto en el que deberá declarar la validez o nulidad de esa norma.
En la cuestión ahora planteada estamos: (1) ante una sentencia firme (2) que ha tenido, efectivamente, por contrario al ordenamiento jurídico el artículo 8.1 d) del Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre, en la redacción que le dio el Real Decreto 1267/2001, de 29 de noviembre, lo que (3) condujo a la estimación del recurso de la Sra. Begoña. Por otro lado, se trata (4) de un Reglamento aprobado por el Gobierno, por lo que la competencia para enjuiciarlo corresponde a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, conforme a los artículos 12.1 a) de la Ley 29/1998 y 58.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Se dan, pues, los supuestos que aquél precepto exige para que proceda el planteamiento de la cuestión de ilegalidad.
Asimismo, se han observado las reglas consignadas en los artículos 123 y 124.1 de la Ley de la Jurisdicción, ya que la cuestión suscitada se ciñe exclusivamente al precepto reglamentario cuya ilegalidad concurrió a la estimación de la demanda y se ha planteado en tiempo y forma.
La cuestión de ilegalidad es una de las innovaciones que aporta la Ley 29/1998 al proceso contencioso-administrativo. Su Exposición de Motivos es consciente de su alcance cuando recuerda los propósitos que han llevado al legislador a establecerla, inspirándose en parte en la cuestión de inconstitucionalidad prevista en el artículo 163 de la Constitución. Ciertamente, esta última opera de modo diferente a como se ha regulado la cuestión de ilegalidad y la Exposición de Motivos así lo señala. Ahora bien, lo que sí tienen en común ambos mecanismos es la colaboración que establecen entre órganos jurisdiccionales investidos de competencias diferentes y situados en distinta posición pero que se han de enfrentar a una misma norma jurídica cuya conformidad a Derecho se discute: unos antes de su aplicación a un caso concreto, otros, después, para resolver con carácter general sobre la validez de la propia disposición normativa. Gracias a esa colaboración se logra, en un caso, proyectar el control de constitucionalidad a normas cuya incompatibilidad con la Constitución no sería fácil de advertir en abstracto y más allá de las restricciones de legitimación y plazos del recurso directo, extendiendo, de ese modo, el alcance del control de constitucionalidad, con la consecuencia de una más plena afirmación de la supremacía de la norma fundamental. Y, en el otro, gracias a la colaboración que implica la cuestión de ilegalidad se articula un mecanismo que tiene, respecto de la preservación de los principios de jerarquía normativa y de legalidad, esos mismos efectos multiplicadores y, además, contribuye a eliminar los inconvenientes que en el recurso indirecto contra los reglamentos se habían detectado y que la Exposición de Motivos recuerda: la inseguridad jurídica y la desigualdad a las que podía conducir el carácter difuso del control ejercido por ese cauce.
Naturalmente, la trascendencia que posee este nuevo instrumento requiere que se extremen las cautelas para que se utilice siempre que proceda conforme a las reglas que lo regulan, pero solamente cuando proceda, para evitar que corra el riesgo de desnaturalizarse o de acabar produciendo consecuencias disfuncionales.
Establecido lo anterior, debemos determinar si, efectivamente, la disposición reglamentaria cuestionada vulnera el principio de igualdad. La respuesta ha de ser negativa, pues ya nos hemos pronunciado sobre ese precepto en nuestra Sentencia de 3 de mayo de 2004 que desestimó la cuestión de ilegalidad 3/2003, planteada también por la Sala de Navarra. En realidad, los términos del Auto por el que entonces nos sometió este asunto son exactamente los mismos que utiliza el Auto de 5 de mayo de 2003 que da lugar al presente proceso. Y, aunque hay una diferencia entre el recurso contencioso-administrativo que llevó a las Sentencias del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona 24 de septiembre de 2002 y de la Sala territorial de 15 de diciembre de 2002 y las que ahora llevan a la presente cuestión de ilegalidad, no es de tal entidad que impida traer aquí lo que entonces dijimos. En efecto, esa variación consiste en que allí se consideraba el caso de una Oficial de la Administración de Justicia destinada en la Audiencia Provincial de Pamplona, mientras que ahora es una Oficial destinada en el Juzgado de Menores de aquella capital extremo, por cierto, no advertido ni por el Juzgado, ni por la Sala de Navarra, ni por el Gobierno Foral. Veamos en qué términos se concreta la que nos ocupa.
Hemos dicho que la cuestión de ilegalidad que aquí ha de examinarse ha sido planteada en relación con el artículo 8.1.d) del Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre en la redacción dada por el Real Decreto 1267/2001, de 29 de noviembre,
"en cuanto atribuye una distinta retribución por complemento de destino, en los componentes del mismo de especial responsabilidad o dificultad, a un funcionario del Cuerpo de Oficiales de la Administración de Justicia destinado a (sic) la Audiencia Provincial, en relación con los funcionarios del mismo Cuerpo destinados en los supuestos contemplados en el apartado c), ambos del párrafo 1 del citado artículo".
El apartado número 1 de ese artículo 8 establece los puntos que se acreditan dentro del complemento de destino en relación al concepto de "especial responsabilidad y dificultad que implica el desempeño de la función" y, a tal efecto, dispone un número de puntos diferente en los párrafos a), b), c), d) y e). En el párrafo c) se asignan CUATRO PUNTOS a los funcionarios de los Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia cuando prestan servicios, entre otros, en los siguientes órganos jurisdiccionales: Juzgados de Primera Instancia, de Instrucción y Juzgados de lo Penal en localidades con órganos judiciales que tengan la competencia separada, Audiencias Provinciales, Juzgados de lo Social, Juzgados de Menores, Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, Barcelona, Málaga, Sevilla y Valencia y Juzgados de Primera Instancia e Instrucción. En cambio, en el párrafo d) se asignan TRES PUNTOS a los funcionarios de esos mismos Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia si prestan servicios en Audiencias Provinciales, Juzgados de lo Social, Juzgados de Menores, Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, Juzgados de lo Penal y otros servicios jurisdiccionales de la Administración de Justicia del resto de localidades no incluidas en el párrafo anterior".
Las sentencias de las que deriva la presente cuestión de ilegalidad anularon la nómina de haberes que había sido impugnada y condenaron a la Administración a que abonara a la parte demandante en el proceso, Oficial de la Administración de Justicia destinada en el Juzgado de Menores de Pamplona, el componente del complemento de destino reclamado ("especial responsabilidad y dificultad que implica el desempeño de la función") en la cuantía correspondiente a CUATRO PUNTOS. La argumentación principal de esas sentencias, reproducida en el auto que plantea la cuestión de ilegalidad, es que carece de justificación que el componente de que se viene hablando haya sido asignado con diferente número de puntos a funcionarios del mismo Cuerpo (de Oficiales en el caso enjuiciado), que prestan sus servicios en la misma localidad (Pamplona), en razón exclusiva de que el órgano judicial sea el Juzgado de Menores (tres puntos) o un Juzgado de Instrucción (cuatro puntos).
Esa diferencia de órgano jurisdiccional, según el criterio de dichas sentencias y auto, no justifica el distinto trato retributivo que significa ese mayor o menor número de puntos y es, por ello, contrario al principio de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución. La sentencia de la Sala de Pamplona, para explicar esa falta de justificación que aprecia, aduce estas razones: la identidad de funciones de todos los funcionarios según el Reglamento Orgánico que les resulta de aplicación (a) y que la "responsabilidad o dificultad en el desempeño" dimanan más de una consideración cualitativa que cuantitativa (b). Luego, pensando, sin duda, en otro caso en el que la recurrente era una Oficial destinado en la Audiencia Provincial, añadió (c) lo extraño que es considerar de forma inversa el criterio jerárquico del órgano en el que se sirve, porque, a pesar de ser en este aspecto superiores las Audiencias Provinciales, se aprecia que la responsabilidad y dificultad en el desempeño de la función es mayor en un órgano unipersonal que en uno colegiado. Los funcionarios adscritos a un órgano participan de la responsabilidad y dificultad que es inmanente a él, lo que constituye un supuesto objetivado de ponderación, y es obvio que, aunque sólo sea por la posición jerárquica institucional, la responsabilidad y dificultad no es inferior en las Audiencias Provinciales que en los órganos unipersonales objeto de comparación. Y, en esa misma línea, terminó diciendo (c) que podrían encontrarse razones para entender que existe una superior penosidad en el desempeño de funciones en órganos unipersonales, pero este no es el concepto por el que se atribuye la puntuación cuestionada.
Para abordar la presente cuestión de ilegalidad, dejando al margen las consideraciones hechas por la Sala territorial sobre el aspecto jerárquico, que es ajeno al proceso del que dimana y no condicionan el debate que debemos afrontar, hemos de recordar el amplio margen de discrecionalidad que es propio de la potestad reglamentaria dentro del límite que le impone el artículo 9.3 de la Constitución, al proscribir la arbitrariedad, y el respeto de los derechos fundamentales que reconoce, entre ellos el de igualdad de su artículo 14. Pero, también, en esta consideración inicial debe subrayarse que la mera discrepancia con una regulación reglamentaria, porque pueda ser perfectible, no es motivo bastante para calificarla como arbitraria, si dicha regulación responde a unas razones que, aunque puedan justificar una opinión discrepante, no son gratuitas ni ilógicas.
Desde esta perspectiva, no puede ser compartida la argumentación ofrecida para justificar el planteamiento de la cuestión de ilegalidad. No es irracional ni caprichosa la superior valoración que, a efectos del concepto retributivo de responsabilidad y dificultad, se atribuye al cometido de los Oficiales de la Administración de Justicia cuando lo prestan en determinados órganos unipersonales y no en otros. Y no lo es porque hay razones que pueden explicar esa superior valoración y que, con independencia de la crítica que puedan merecer desde otro punto de vista, son perfectamente asumibles con un parámetro normal de racionalidad.
El grado de dificultad y responsabilidad de una actividad profesional lo pueden determinar factores muy variados. Por lo que hace a la Administración de Justicia, uno de ellos puede ser verdaderamente la posición jerárquica del órgano jurisdiccional, pero no es el único ni tampoco necesariamente el más decisivo. La más amplia variedad procedimental de las actuaciones sometidas al conocimiento del órgano, así como el mayor número de alternativas o incidencias que se pueden suscitar en dichas actuaciones procesales, son aspectos que pueden determinar que el cometido de un Oficial de la Administración de Justicia pueda ser en un órgano unipersonal de mayor dificultad técnica que en otro y, también, por ello capaz de generar supuestos de responsabilidad con más probabilidad. A ello debe añadirse que el Reglamento Orgánico aplicable a los Cuerpos de la Administración de Justicia regula el elenco de funciones y cometidos que abstractamente les corresponde y les pueden ser asignados, pero no significa que todos ellos se desempeñen siempre y de la misma manera en los diferentes órganos judiciales.
Por tanto, la regulación reglamentaria aquí cuestionada podrá merecer posiblemente censuras, pero no puede ser calificada de injustificada ni de ilógica a los efectos de apreciar en ella un trato discriminatorio en esa diferenciación retributiva que es objeto de polémica.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que desestimamos la cuestión de ilegalidad nº 12/2003 planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra respecto del artículo 8.1 d) del Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre, en la redacción que le ha dado el Real Decreto 1267/2001, de 29 de noviembre.
Dése traslado de la presente Sentencia al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
