STS, 18 de Abril de 2001

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE PORTELLA, contra la resolución de 14-10-92, de la Junta Superior de Finances, y contra la liquidación del Acta nº 724, arriba indicadas, las cuales anulamos y dejamos sin efecto por no ser ajustadas a derecho. Sin formular especial pronunciamiento sobre costas".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, el día 7 de Noviembre de 1995.

La Letrada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA presentó en el Juzgado de Guardia, con fecha 17 de Noviembre de 1995 escrito de preparación de recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad del recurso.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, acordó por Providencia de fecha 27 de Noviembre de 1995 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Velasco- Muñoz Cuellar, presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los antecedentes de hecho que consideró convenientes, reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló cuatro motivos casacionales, con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que case la sentencia de instancia y resuelva declarando la desestimación del recurso contencioso interpuesto por la actora".

El AYUNTAMIENTO DE LA PORTELLA, representado por el Procurador de los Tribunales D. Emilio Alvarez Zancada, compareció y se personó como parte recurrida.

Esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 24 de Julio de 1996 admitir a trámite el presente recurso de casación.

Dado traslado de las actuaciones a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LA PORTELLA, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia en su día por la cual se desestime íntegramente el recurso interpuesto con expresa imposición de costas al recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso de casación, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 4 de Abril de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

La Inspección de la Junta de Saneamiento, del Departamento de Medio Ambiente, de la Generalidad de Cataluña levantó el día 12 de Noviembre de 1990, acta de disconformidad nº 742, al Ayuntamiento de la Portella, en la que hizo constar que la Sociedad Municipal de la Portella había realizado suministros de agua durante el período 2/1987 a 4/1989, sin cargar en las facturas el Incremento de la Tarifa de Saneamiento, a que estaba obligada por el Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 1/1988, de 28 de Enero, proponiendo una sanción del 150% de las cuotas por importe de 839.873 pesetas. Presentado por el Ayuntamiento de la Portella escrito de alegaciones, la Junta de Saneamiento dictó resolución con fecha 7 de Enero de 1992, imponiendo la sanción indicada de 839.873 pts.

El Ayuntamiento de la Portella interpuso recurso de reposición que fue desestimado por resolución de fecha 13 de Marzo de 1992.

El Ayuntamiento de la Portella, no conforme con la resolución anterior, interpuso reclamación económico-administrativa ante la Junta Superior de Finanzas, del Departamento de Economía y Finanzas de la Generalidad de Cataluña, la cual la estimó parcialmente, anulando la parte de la sanción correspondiente al segundo trimestre de 1987 y al período del tercero anterior al 29 de Julio, confirmando la restante sanción.

El AYUNTAMIENTO DE LA PORTELLA interpuso recurso contencioso-administrativo nº 2304/1992 que, una vez sustanciado, fue estimado por la sentencia de 30 de Octubre de 1995, cuya casación se pretende ahora, sentencia que la Sala de instancia fundó esencialmente en: 1º) Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley del Parlamento de Cataluña, nº 5/1981, de 4 de Junio, sobre desarrollo legislativo en materia de economía y tratamiento de aguas residuales, para la aplicación del régimen económico-financiero (que comprende el Incremento de la Tarifa de Saneamiento) es necesaria la formulación y aprobación previas del correspondiente Plan de Saneamiento, que en el caso de autos era el de la Zona 12, en la que se encuentra el Municipio de la Portella. 2º) Que este Plan de Saneamiento de la zona 12 fue aprobado por Decreto de la Generalidad de Cataluña 242/1985, de 6 de Agosto. 3º) Que dicho Decreto fue aprobado, sin el preceptivo informe de la Secretaría General de Técnica del Departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña. 4º) Que la Sala conoce la doctrina jurisprudencial relativa a que en los recursos indirectos, no puede alegarse vicios de forma en el procedimiento seguido al dictar las disposiciones, no obstante la Sala entendió que debía matizarse tal doctrina, en el sentido de que la misma se refiere a "irregularidades", no a vicios insubsanables que por imperativo del art. 47.2 de la L.P.A. comportan la nulidad de pleno derecho de la disposición general en cuestión. 5º) Que en el caso de autos la "inexistencia de aquel informe constituye un vicio insubsanable causante de la nulidad de pleno derecho del Decreto 242/1985, de 6 de Agosto, de acuerdo con la doctrina sentada en la Sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7-3-1990, que confirma la Sentencia apelada en la que se declaraba la nulidad del Decreto 11/83, de 21-1, por el que se aprobaba el plan de saneamiento de la Zona 5ª, en base a la infracción del art. 130.1 de la L.P.A. por haberse omitido el informe previo de la Secretaría General Técnica (...)". 6º) Que no siendo aplicable el Decreto 242/1985, de 6 de Agosto, por las razones adscritas, la sanción impugnada no se ajusta a Derecho.

El primer motivo casacional se formula "al amparo del número 4 del artículo 95.1 L.J. por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate", concretamente la doctrina mantenida, entre otras muchas, por las sentencias de 5 de Abril de 1974 (recurso extraordinario en interés de la Ley) de 29 de Octubre de 1987 (Rec. Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo), de 21 de Febrero, y 11 de Marzo de 1989 y de 6 de Julio de 1992, doctrina consistente en afirmar que "la impugnación indirecta de los reglamentos no puede fundarse en tales defectos exclusivamente formales, incluida la omisión del dictamen del Consejo de Estado, lo cual no supone de ningún modo excluir el control jurisdiccional en cuanto al fondo de la validez de este tipo de normas, contrastándolas con las legales que desarrollan o en las que se apoyan, y esto tanto si se emitió como si se omitió cualquier informe preceptivo de carácter no vinculante para el órgano administrativo que las dictó".

La Sala acepta este primer motivo casacional, por las razones que aduce a continuación.

La Sentencia cuya casación se pretende confunde las varias causas de invalidez de los actos administrativos y de las disposiciones generales, con las diversas posibilidades de ser alegadas en vía jurisdiccional, según se trate de recursos contencioso-administrativos directos o indirectos.

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo mantiene doctrina reiterada y consolidada consistente en sostener que en la impugnación de las disposiciones generales, mediante el recurso contencioso-administrativo directo, los recurrentes pueden fundarlo en cualquier causa de invalidez, sea de fondo o de forma, existiendo una jurisprudencia abrumadora en el sentido de que la omisión de los informes preceptivos de los Órganos consultivos de la Administración Pública y de las Corporaciones de Derecho público y de los Colegios profesionales es un vicio invalidante, porque afecta a las decisiones de fondo, en la medida en que tales informes ilustran y permiten que la Administración Pública tenga los elementos de juicio necesarios para decidir conforme a Derecho y para fundar técnicamente sus pronunciamientos.

En cambio, sostiene que en los recursos contencioso-administrativos indirectos en los que el acto administrativo puede haberse dictado con respeto absoluto de la disposición reglamentaria de que se trate, y cuya impugnación se basa precisamente en la invalidez de la disposición bajo cuyo amparo se ha dictado, sólo es posible alegar vicios invalidantes de dicha disposición que afecten al fondo, y no a la forma.

La Sentencia cuya casación se pretende no ha respetado la doctrina jurisprudencial sobre la naturaleza y alcance de los recursos contencioso-administrativos indirectos, basando su pronunciamiento en la distinción entre vicios de forma invalidantes y no invalidantes, cuestión ésta que no tiene acogida en estos recursos.

La Sala estima el primer motivo casacional.

El segundo motivo casacional se formula "al amparo del número 4, del artículo 95.1, L.J. por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico: Infracción del artículo 1214 del Código Civil".

La Generalidad de Cataluña argumenta que " a pesar de que la actora (Ayuntamiento de la Portella) solicitó la recepción del pleito a prueba y de que la Sala la consideró transcendente, inexplicablemente la actora dejó transcurrir el período de prueba sin solicitar la práctica de ninguna. En definitiva, el único elemento relevante del proceso la inexistencia del informe de la Secretaría General Técnica en la elaboración del Decreto 242/85 cuya prueba fue admitida por el Tribunal por su transcendencia en la resolución del pleito, no fue probada" (...).

La Generalidad de Cataluña destacó en su escrito de interposición que "la Sala de instancia pudo tener conocimiento de que en el expediente de elaboración del Decreto 242/85, se emitió el informe de la Secretaría General Técnica".

La Sala precisa que este motivo casacional está mal formulado, porque debió hacerse al amparo del ordinal 3º, del apartado 1, del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, pero ello es irrelevante, pues por tratarse de un recurso indirecto, como hemos razonado en el Fundamento de Derecho anterior, éste no se podía fundar en la inexistencia del informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña.

La Sala desestima este segundo motivo casacional por haber sido mal formulado.

El tercer motivo casacional se formula "al amparo del número 4 del artículo 95.1 L.J. por infracción de la Jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate", en concreto de la jurisprudencia respecto a la carga de la prueba, relativa a la existencia del informe de la Secretaría General Técnica, referida.

La Sala desestima este tercer motivo casacional, por las mismas razones aducidas en el Fundamento de Derecho Tercero.

El cuarto motivo casacional se formula "al amparo del número 4 del artículo 95.1 L.J. por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico: infracción del artículo 45.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo".

La Generalidad de Cataluña argumenta que el Decreto 242/85, goza de presunción de validez y eficacia, presunción que, para ser atacada, exige prueba en contrario, por ello la sentencia recurrida en casación ha vulnerado dicho artículo 45.1 porque "en el presente proceso en el cual se ha dictado la sentencia que es objeto del presente recurso no se ha practicado prueba alguna, por ello, la repetida sentencia vulnera el precepto que se ha transcrito y debe ser casada".

La Sala considera que este cuarto motivo debe ser declarado improcedente por las razones aducidas respecto del segundo y tercer motivo.

Concluyendo, la Sala acepta el primer motivo casacional, lo cual implica la estimación del recurso y la casación y anulación de la sentencia recurrida.

Estimado el recurso de casación, procede de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3º, del apartado 1, del artículo 102 de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada al mismo por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, que la Sala resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, es decir el recurso contencioso-administrativo de instancia.

La pretensión que planteó el AYUNTAMIENTO DE LA PORTELLA recurrente en la instancia fue la anulación de la sanción impuesta por la Generalidad de Cataluña por no haber cargado en las facturas de suministro de agua el Incremento de la Tarifa de Saneamiento (ITS), basando dicha pretensión en los siguientes argumentos:

1. Nulidad de pleno derecho del Decreto 242/1985 que aprobó el Plan de Saneamiento de la Zona 12, por omisión del preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña.

   Este argumento debe ser rechazado por las mismas razones aducidas por esta Sala Tercera en la resolución precedente del recurso de casación.

2. Posibilidad de plantear en el recurso contencioso-administrativo de instancia, de carácter indirecto, la nulidad del Decreto 242/1985, por un vicio de forma insubsanable cual es la falta del informe de la Secretaría General Técnica.

   Este argumento debe ser rechazado por los mismos argumentos esgrimidos en la resolución del recurso de casación.

3. Inconstitucionalidad del Sistema de gestión e ingreso del Incremento de la Tarifa de Saneamiento, sistema consistente en que las empresas suministradoras, sean o no los propios ayuntamientos o sus sociedades municipales, están obligadas a incluir en las facturas el Incremento de la Tarifa de Saneamiento, cobrarlo de los cliente y posteriormente ingresar el importe recaudado en las Oficinas del Departamento de Economía y Hacienda de la Generalidad de Cataluña.

   El AYUNTAMIENTO DE LA PORTELLA, recurrente en la instancia, basó la inconstitucionalidad del sistema de gestión establecido, en que: a) vulnera del principio de autonomía local consagrado en el artículo 140 de la Constitución española, en la medida en que una Comunidad Autónoma impone a un Ente Local la gestión e ingreso de un tributo que no le es propio. b) Vulnera el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuye expresamente a la Generalidad de Cataluña la gestión, recaudación, liquidación e inspección de sus tributos propios. c) Vulnera el artículo 27 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de Abril, en la medida en que no se ha seguido el procedimiento establecido para la delegación de competencias, y en todo caso, no ha habido la cesión de medios personales y económicos, prevista para las delegaciones de competencia efectuadas por Ley.

   La Sala no comparte en absoluto los argumentos aducidos por el AYUNTAMIENTO DE LA PORTELLA, porque inciden en un grave confusionismo. La Generalidad de Cataluña gestiona, en el sentido mas amplio del término (liquidación, recaudación, inspección, revisión, etc), el Incremento de la Tarifa de Saneamiento, lo que sucede es que ha establecido que las empresas suministradoras sean sujetos pasivos, obligados a repercutir a los usuarios dicho tributo, y a ingresar en los períodos establecidos el importe de lo recaudado en la Caja de la Generalidad de Cataluña.

   El suministro de agua puede ser realizado por empresas privadas concesionarias, o por sociedades municipales o directamente por los Ayuntamientos o por cualquier otro de los sistemas de prestación de los servicios públicos establecidos, que por ello son sujetos pasivos del tributo, luego, como ha explicado clara y fundadamente la Sala de instancia, los Ayuntamientos no están obligados como tales, por delegación de competencia alguna, sino en cuanto son sujetos pasivos por suministrar ellos el agua.

   No hay, por tanto, cesión de la gestión o como dice el Ayuntamiento de la Portella delegación de competencias de gestión, liquidación, inspección, recaudación, revisión, etc, de dicho tributo, sino pura y simplemente sujeción pasiva, con obligación de repercutir el tributo a los usuarios.

   La Sala concluye que no ha lugar a plantear la cuestión de inconstitucionalidad y, por tanto, desestima el recurso contencioso-administrativo de instancia.

No procede acordar especial imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Estimar el recurso de casación nº 1617/1996, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, contra la sentencia nº 610/1995, dictada con fecha 30 de Octubre de 1995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 2304/1992, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE LA PORTELLA, sentencia que se casa y anula.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 2304/1992, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA PORTELLA.

No imponer las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación, que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.