STS, 25 de Mayo de 2004

La Sala de lo Contencioso-Administrativo en Pleno del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó, con fecha 26 de febrero de 2002, auto en la pieza separada de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo nº 1580 de 2001, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «El Tribunal acuerda suspender, sin prestación de fianza, la resolución recurrida en cuanto implique derribo de inmuebles en el perímetro delimitado por las calles Escalante, en su alineación más alejada del mar, Pescadores, Doctor Lluch, en la alineación más cercana al mar, y la nueva calle del proyecto situada entre las actuales calles de Amparo Guillém e Islas Columbretes».

Dicha resolución se basa, entre otros, en los siguientes razonamientos expresados en el fundamento jurídico primero «El artículo 130 de la Ley de la Jurisdicción prevé que aun cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, cabe denegar la medida cautelar cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales. Resulta ocioso reseñar aquí por su notoriedad la abundante jurisprudencia existente en el sentido de que la aprobación de los instrumentos de planeamiento conllevan un interés público, y ello justifica el que no proceda acordar su suspensión. Pero en el presente caso, junto al reseñado interés general, concurre otro interés general, la preservación de un bien declarado de interés cultural. En efecto, por Decreto del Gobierno Valenciano de 3 de mayo de 1993 se declaró Bien de Interés Cultural el conjunto histórico de Valencia, delimitándose las áreas afectadas por tal declaración, entre ellas el núcleo original del ensanche del Cabanyal, efectuando una delimitación del área en su anexo II.a. 2 que no comprende la totalidad del área afectada por el Plan, cuya aprobación definitiva es objeto del presente recurso jurisdiccional. Por razón de la fecha, evidentemente, tal declaración se efectuó al amparo de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, si bien en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 4/1998, de 11 de junio, de Patrimonio Cultural Valenciano hay que considerarlo Bien de Interés Cultural integrante del patrimonio cultural valenciano y sujeto al régimen establecido en esta Ley. Así pues, independientemente a la protección específica de determinados inmuebles, el conjunto a que anteriormente nos hemos referido goza de la protección correspondiente a bien de interés cultural como conjunto histórico. Desde luego no es este momento de analizar en profundidad si el plan aprobado responde a las exigencias de protección que tal declaración implica, pues ello es materia de sentencia y no de la pieza de medidas cautelares, pero a la vista de la documentación gráfica del plan se constata una notable alteración de la configuración de determinadas calles que podría ser contraria a la conservación de la estructura urbana, que es uno de los elementos a proteger de acuerdo con la declaración de Bien de Interés Cultural. Ponderados los intereses públicos señalados, haya que estimar como preferente, a los efectos que ahora interesa, el de conservación del patrimonio cultural por el inmediato riesgo de pérdida que puede implicar la ejecución del Plan por lo que se refiere a los derribos necesarios para la apertura y obras de nueva planta previstas, a que nos hemos referido en el segundo de los fundamentos de derecho, en la zona a la que afecta la declaración de Bien de Interés Cultural del núcleo original del ensanche del Cabanyal. Desde luego tales consideraciones se hacen a la vista de la declaración de Bien de Interés Cultural de 3 de mayo de 1993 anteriormente referida, por lo que una eventual modificación de tal declaración podría significar una reconsideración de la decisión».

Notificada la referida resolución a las partes, las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana y del Ayuntamiento de Valencia presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos de interposición de recurso de súplica, de los que se dio traslado a la representación procesal de Don Guillermo, habiendo dictado auto la misma Sala de instancia con fecha 26 de abril de 2002 desestimatorio de los indicados recursos de súplica con base en los siguientes razonamientos, recogidos en el siguiente fundamento jurídico: «Las alegaciones formuladas por las recurrentes en súplica no desvirtúan en modo alguno las razones tenidas en cuenta a la hora de dictar la resolución cuya revisión se interesa, ni introducen nuevos ni distintos razonamientos jurídicos a aquéllos en que la misma se funda, por lo que resulta procedente su confirmación íntegra. Ha de indicarse, además, como se establece en auto de esta fecha, recaído en el Rec. 1593/01 lo siguiente: "junto a la reiteración de la presunción de legalidad de la actuación administrativa, se insiste" -por los recurrentes en súplica- "básicamente en los siguientes particulares: a) del interés público implícito en el planeamiento urbanístico, que vedaría toda medida de paralización cautelar, b) la inexistencia de un interés cultural contrapuesto al urbanístico, dado el objeto primordial cultural del Cabanyal, c) las obras no afectan a edificios objeto de singular protección, d) el eventual daño a inmuebles no derivaría del PERI sino de los posteriores actos de ejecución material del mismo, e) los intereses que defienden los demandantes no son identificables con el interés general, y f) en todo caso, de mantenerse la suspensión acordada, debería requerirse el afianzamiento de los perjuicios. Una vez más hay que reiterar que la resolución recurrida no prejuzga acerca de si la actuación administrativa es o no ajustada a derecho, ni de si las previsiones del PERI suponen o no una alteración de la estructura y trama urbanas del Barrio del Cabanyal, pues ello deberá decidirse en la Sentencia que ponga fin al procedimiento principal, tras valorar cuantas alegaciones y material probatorio hayan sido aportados por los litigantes en defensa de sus respectivas pretensiones. Se trata de una resolución incidental acerca de la adopción de una medida cautelar, que sólo procederá cuando concurran los factores que indican los arst. 129 y 130 de la Ley 29/98, de 13/julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y evidentemente, siendo la finalidad del presente recurso la protección de un conjunto urbanístico declarado por la Administración autonómica Bien de Interés Cultural, es claro que en el caso de permitir la ejecución de las previsiones del PERI con relación a la zona a la que se refiere el Auto, llevando a cabo demoliciones de inmuebles en la misma, resultaría inefectivo cualquier eventual fallo de carácter estimatorio que pudiera recaer; y en cualquier caso el patrimonio histórico y cultural, con el nivel de protección que el mismo exige, deben ser asumidos y respetados por los instrumentos del planeamiento urbanístico... no siendo procedente la exigencia de afianzamiento alguno por cuanto no se defienden intereses privados... sino un interés de carácter público. Finalmente, y frente a las alegaciones que al respecto introduce el Ayuntamiento de Valencia, debe advertirse que la legitimidad democrática derivada de un proceso electoral no excusa a la Administración del acatamiento de los mandatos constitucionales de pleno sometimiento al derecho (art. 103.1º) y de control por parte de los Tribunales de la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1º)».

Notificada la desestimación del recurso de súplica a las Administraciones recurrentes, la representación procesal de la Generalidad Valenciana presentó ante el Tribunal "a quo" escrito, solicitando que se tuviese por preparado contra el auto, por el que se acordó la suspensión cautelar, recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones de esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquél accedió por providencia de 15 de mayo de 2002, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Valencia, representada por el Letrado de la Generalidad Valenciana, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana se basa en un solo motivo, esgrimido al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, por considerar que el auto recurrido incurre en vulneración de lo dispuesto en el artículo 130.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional así como de la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, porque, siendo la regla general la no suspensión de la ejecución de los actos administrativos, cuando se trata de planes urbanísticos, como en este caso, tal regla general aparece más acentuada, ya que expresan el modelo territorial elegido en atención al interés público y tienen la naturaleza de disposiciones de carácter general, mientras que el Plan Especial impugnado tiene una escasa incidencia sobre la realidad física del barrio que pretende ordenar urbanísticamente, además de que dicho Plan por sí solo no afecta a esa realidad física pues no comporta demolición alguna, que deberá ser ordenada en otros actos de ejecución, que son susceptibles de impugnación independiente, por lo que no existe "periculum in mora", y, por otra parte, no hay contraposición entre la protección del patrimonio histórico y la finalidad del Plan Especial, que tiene como objeto esa protección y la conservación del barrio al que se circunscribe, de modo que el interés de protección cultural e histórica del barrio se hace posible con el Plan Especial aprobado, y por consiguiente no existe contraposición de intereses sino intereses públicos complementarios, terminando con la súplica de que se anule el auto recurrido y el que lo ratifica y se dicte sentencia declarando que no procede acceder a la suspensión cautelar solicitada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 11 de mayo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En nuestras Sentencias de 12 de febrero de 2004 (recurso de casación 2155/2002), 24 de febrero de 2004 (recurso de casación 2146/2002) y 16 de marzo de 2004 (recurso de casación 2267/2002), hemos resuelto sendos recursos idénticos al que ahora examinamos, interpuestos por la misma Administración recurrente contra otros tantos autos, de igual contenido y decisión, dictados por la propia Sala de instancia, de manera que, conforme a los principios de seguridad jurídica e igualdad de trato en aplicación de la ley, debemos remitirnos a lo declarado y resuelto en dichos precedentes.

El presente recurso de casación interpuesto contra la medida cautelar, acordada por la Sala de instancia, de suspender la ejecutividad del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio Cabanyal-Canyamelar de Valencia, en cuanto implique el derribo de inmuebles en un perímetro determinado, sin exigir para ello fianza alguna, se basa en que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 130.1 y 2 de la vigente Ley Jurisdiccional y la doctrina jurisprudencial que interpreta dicho precepto, por cuanto el Plan Especial de Reforma Interior, cuya suspensión se acuerda, es una disposición de carácter general que, como tal, goza de la presunción de legalidad y persigue la satisfacción de intereses generales, para cuya ejecución se precisan actos concretos, que, en su caso, serían los que llevasen aparejadas las demoliciones que se suspenden por la resolución recurrida en casación, mientras que no existe incompatibilidad entre la protección otorgada por otras normas estatales y autonómicas al mencionado barrio, declarado Conjunto Histórico (Decreto autonómico 57/1993, de 3 de mayo, y Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano), sino que, por el contrario, el Plan Especial de Reforma Interior de dicho barrio completa y refuerza la protección de éste, integrándolo en el tejido urbano de la ciudad y mejorando su uso ciudadano y su permeabilidad.

En definitiva, se asegura que no existe periculum in mora, al requerir las demoliciones suspendidas ulteriores actos de ejecución del planeamiento, susceptibles de impugnación aislada, y tampoco se aprecia apariencia alguna de buen derecho en la pretensión del recurrente por cuanto el Plan Especial de Reforma Interior impugnado refuerza la protección del barrio como conjunto histórico y arquitectónico.

El expresado motivo de casación, alegado por la Administración recurrente, no puede prosperar porque lo cierto es que, aunque la ejecución del Plan Especial impugnado precise de actos concretos de ejecución, susceptibles de impugnación autónoma en sede jurisdiccional, es el propio planeamiento especial el que confiere legitimidad y eficacia a dichos actos singulares hasta el extremo de que su aprobación constituye la declaración de necesidad de ocupación para ulteriores expropiaciones, con la que, según lo establecido en el artículo 21.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, se inicia el expediente expropiatorio, de manera que, en contra del parecer de las representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes, la mera aprobación del Plan Especial de Reforma Interior tiene una eficacia ejecutiva susceptible de ser suspendida, como lo ha decidido la Sala de instancia, evitando así tantas impugnaciones cuantos actos concretos ordenen cada una de las demoliciones previstas para ejecutar dicho Plan Especial.

Si, como aseguran la Administración recurrente, el Plan Especial de Reforma Interior aprobado no contradice sino que complementa y refuerza la protección del conjunto histórico, tal cuestión habrá de dirimirse en el proceso principal, pero lo que la propia recurrente admite es que, por su interés histórico, el barrio que se trata de ordenar urbanísticamente con el planeamiento aprobado pertenece al patrimonio cultural de Valencia, y como tal se encuentra especialmente protegido, a pesar de lo cual la ejecución del referido Plan Especial, contra cuya aprobación se ejercitan las acciones objeto del pleito que se sustancia ante la propia Sala de instancia, comportará demoliciones de edificios integrados en ese conjunto histórico, lo que supone un riesgo que dicha Sala viene a conjurar con la suspensión cautelar acordada, dada la irrecuperabilidad de lo que se derruyera.

Es este precisamente el criterio fijado por el artículo 130.1 de la Ley de esta Jurisdicción para la adopción de medidas provisionales tendentes a evitar que la acción ejercitada pierda su finalidad, por lo que el Tribunal "a quo", al acceder a la suspensión de la ejecutividad del planeamiento urbanístico en los concreto términos que lo hace, no contraviene dicho precepto ni la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida en Sentencias de esta Sala, que han accedido a la suspensión cautelar de la ejecutividad del planeamiento urbanístico cuando exista el riesgo de que el recurso contencioso-administrativo pueda perder su finalidad (Sentencias de esta Sala de fechas 20 de diciembre de 2001 -recurso de casación 8385/99-, 30 de enero de 2002 -recurso de casación 898/2000-, 12 de abril de 2003 -recurso de casación 2787/01- y 10 de junio de 2003 -recurso de casación 31/02-), aunque se trate de una disposición de carácter general que, como tal, se presume promulgada para proteger el interés público o general.

En el imprescindible juicio de ponderación, que se debe hacer para acordar medidas cautelares (Sentencias de esta Sala de 11 de diciembre de 2001, 15 de junio, 13 y 20 de julio de 2002 y 14 de abril de 2003), entre ellas la suspensión de la ejecutividad de los Planes urbanísticos, el Tribunal "a quo", con acierto, no ha comparado intereses generales con intereses particulares, pues no son éstos los invocados, sino que ha tenido en cuenta el interés público de proteger el barrio Cabanyal-Canyamelar, que en el ordenamiento jurídico valenciano goza de una especial consideración por su valor histórico y cultural, frente al que no puede prevalecer el interés en ejecutar inmediatamente un Plan Especial de Reforma Interior de dicho barrio, que está en tela de juicio, porque, si se declarase este Plan Especial contrario a derecho, aquellos valores pudieran resultar seriamente afectados con las demoliciones realizadas.

A todas luces aparece como prevalente la protección dispensada al barrio por el propio ordenamiento jurídico, ya que la conformidad a derecho del planeamiento urbanístico, que altera la estructura de ese conjunto histórico, está cuestionada y deberá decidirse al término del proceso, cuya solución definitiva podría ser contraria a su legalidad, por lo que es razonable que la Sala de instancia se haya inclinado por amparar los valores que el ordenamiento jurídico autonómico preserva y protege.

Al así decidir, tampoco ha conculcado dicha Sala lo establecido en el apartado segundo del mismo artículo 130, que permite denegar la medida cautelar cuando, a pesar de perder su finalidad legítima el recurso, pudieran seguirse graves perturbaciones para los intereses generales, lo que en este caso no sólo no sucede sino que, de no accederse a la suspensión pedida, la protección especial del conjunto histórico resultaría ficticia, formularia o irreal, razones que abundan en la desestimación del motivo de casación invocado por la Administración recurrente.

La improcedencia del motivo de casación aducido conlleva la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto por la Administración autonómica con imposición a ésta de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional.