STS, 20 de Mayo de 2003

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó, con fecha 6 de mayo de 1998, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 799 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Fundación Ángela debemos declarar y declaramos ajustada a derecho la Orden de 19 de diciembre de 1994 del Sr. Consejero de Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, sin que proceda expresa imposición de las costas procesales causadas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes hechos, recogidos en el párrafo tercero del fundamento jurídico segundo: « Según resulta del expediente administrativo aportado y de la prueba documental, la Sra. Ángela , con fecha 6 de junio de 1.967, aceptó el justiprecio de la expropiación "a los fines de poder ejercitar el derecho, como propietario expropiado, de adjudicación, en su día por el Instituto Nacional de la Vivienda (beneficiario de la expropiación) de las parcelas resultantes de la urbanización del referido Polígono, dentro del 40% de sus posibilidades de edificación y en las condiciones que la Ley fija a tal respecto" (f. 93 del recurso). El I.N.V., contestando el escrito solicitando la cesión directa de parcelas, con fecha 18.11.68 manifestó a la Sra. Ángela que "no será posible considerar su petición hasta tanto no queden terminadas las actuaciones del Polígono y se acuerde la enajenación de sus terrenos de conformidad y ateniéndose al respecto a lo dispuesto en el art. 3 del D. nº 1105 de 17 de mayo de 1.962 y apartado b) del art. 2 y art. 3 y 7 de la O. de 24 de julio de 1964 por la que se desarrolla el citado Decreto". En el párrafo segundo se indica que "de conformidad con lo establecido en las citadas disposiciones, una vez ultimado el Polígono está previsto publicar en el Boletín Oficial del Estado, en el de esa Provincia y en uno de los diarios de mayor circulación de ella, el acuerdo de enajenación de las parcelas comprendidas en el mismo, acuerdo que además se notificará individualmente a los propietarios expropiados que hubieren solicitado la adjudicación de parcelas y se expondrá al público en los locales de la Delegación Provincial de este Ministerio, en cuyo momento, y en el supuesto de que siga interesada en la adquisición de los terrenos y tenga derecho con arreglo a lo dispuesto en el art. 3 del D. 1105 de 17 de mayo de 1.962, deberá confirmar y concretar su petición con referencia a las parcelas que se reserven al efecto, en su caso, en la forma, plazo y con los requisitos que se establecen en los arts. 6 y 7 y concordantes de la O. de 24 de julio de 1.964 citada"».

Para justificar su decisión, el Tribunal "a quo" razona en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida lo siguiente: «La parte recurrente establece una correlación entre el que denomina "derecho a la adjudicación directa" y el "deber reserva". Para ello reinterpreta el art. 3 del D. 1105/62. El art. 3 del D. 1105/62, al igual que el art. 17 del D. de 24 de julio de 1968, contienen una "facultad de reserva" de parcelas, y así lo ha venido entendiendo sistemáticamente la Jurisprudencia (STS 17.5.94-RJ 4267/94). Ejercitada la facultad por la Administración, determinadas las parcelas, y acordada la enajenación, es cuando los propietarios expropiados, que reúnan los requisitos establecidos, podrán solicitar, dentro de la reserva, la adjudicación de una o más parcelas. En tanto no se ejerza la facultad de reserva, no se determinen las parcelas, no se acuerde la enajenación de las mismas, los propietarios expropiados tienen una expectativa, no un derecho subjetivo condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos normativamente, como pretende el recurrente, Porque el derecho es a la adjudicación, para el caso de que se reserven parcelas, no a la reserva de parcelas en el Polígono. No puede compartirse, por ello, la reinterpretación que efectúa la parte recurrente tanto del art. 3 del D.1105/62, como del art. 17 del D. de 24 de julio de 1.968, extrayendo la consecuencia del deber de la Administración de reservar, siempre que existan propietarios expropiados que hubieran renunciado a cualquier reclamación sobre el justiprecio, a fin de poder, en su día, ejercitar el derecho de adjudicación directa. Y, en el caso concreto, no resulta del documento que acompañó en su solicitud a la Consejería de Urbanismo del Gobierno Vasco que el Instituto Nacional de la Vivienda ejerciera su facultad de reserva, y del propio documento resulta que no se habían terminado las actuaciones del Polígono ni acordado la enajenación de sus terrenos, y le comunican a la Sra. Ángela las previsiones de futuro y los trámites que debería seguir, concretando su petición con referencia a las parcelas que se reserven al efecto, reserva que no se había acordado en esa fecha (noviembre de 1.968), ni consta que se acordara con posterioridad. Las referencias jurisprudenciales que se contienen en la demanda interpuesta contemplan supuestos en los que existía un acuerdo de enajenación a favor de los propietarios expropiados de determinadas parcelas de un Polígono. la STS 28.11.84 (RJ 5987/84) confirma la sentencia de la Sala de la AT de La Coruña, que desestimó la pretensión de la recurrente, que únicamente discutía si reunía o no los requisitos para la adjudicación directa de parcelas, y concretamente, si había o no interpuesto recursos o reclamación contra la fijación del justiprecio. La STS 21.12.84 (RJ 6707/84) parte de la consideración de que se había acordado la enajenación de las parcelas por el I.N.V., y las STC 29.11.85, que estimó el recurso de amparo interpuesto contra la anterior, concedió el amparo por vulneración del art. 14 de la C.E., por entender que el art. 17 del Reglamento de Viviendas de Renta Limitada, y la aplicación del mismo efectuada en la STS 21.12.84, introducía una notable diferencia entre los antiguos propietarios, adjudicatarios potenciales, según que en ellos se diera o no reclamación o recurso, introduciendo una "sensible diferencia de trato jurídico entre propietarios renunciantes y propietarios no renunciantes". Al concederse el amparo, la recurrente comenta y extrae de las mencionadas resoluciones una serie de conclusiones jurídicas en las que apoya su argumentación. Pero obvia que en todas las resoluciones existía acuerdo de enajenación, y en todas ellas se discute si los propietarios expropiados en su día cumplían o no los requisitos para la adjudicación directa de las parcelas ya reservadas. En síntesis, se estima por la Sala que no constando ejercitada por la Administración la facultad de reserva previa de parcelas destinadas para su cesión a propietarios expropiados, ni la determinación de las mismas y el acuerdo de enajenación, no puede imponerse a la Administración recurrida la obligación que pretende la recurrente, puesto que ni le viene impuesta reglamentariamente, ni puede entenderse que la haya asumido como consecuencia del proceso de transferencias, al no constar que el I.N.V. hubiera ejercitado la facultad de reserva previa. De la contestación del I.N.V., y de la resolución impugnada, parece deducirse que existe un criterio administrativo distinto; pero la anticipación de la intención de futuro no significa ejercicio de la facultad administrativa. Y la Administración recurrida no está vinculada por procesos de intenciones, sino por obligaciones previamente asumidas por la Administración a la que sucede, obligaciones que en el caso concreto nacerían con el ejercicio de la facultad de reserva».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Fundación Ángela presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por auto de 11 de junio de 1998, en el que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, y, como recurrente, la Fundación Ángela , representada por la Procuradora Doña Elvira de la Cámara López, sustituida después por su compañera Doña María del Rosario Victoria Bolívar, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un único motivo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, por haber conculcado la Sala de instancia los artículos 9.1º y 3º y 103.1 de la Constitución, en cuanto al sometimiento de la Administración al Ordenamiento jurídico e interdicción de la arbitrariedad, el artículo 4.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que prohiben la arbitrariedad administrativa en relación con la negación de derechos a los administrados, el artículo 3.1 del Código civil, que fija criterios de interpretación de las normas, los artículos 6 y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con los preceptos reglamentarios que a continuación se citan, los artículos 3 del Decreto nº 1105/62, de 17 de mayo, 2, 4.2, 6 y 7 de la Orden Ministerial de 24 de julio de 1964 del Ministerio de la Vivienda, 1 del Decreto 1510/1963, de 5 de junio, del Ministerio de la Vivienda, 15 y 17 del Decreto nº 2114/1968, de 24 de julio, 2, 4 a 2, 8 y 9 de la Orden Ministerial de 26 de mayo de 1969 del Ministerio de la Vivienda, por cuanto del examen conjunto de todos ellos se deduce la existencia de un derecho real y efectivo, y no una mera expectativa, a que la Administración reserve y adjudique parcelas, en la cuantía y según el procedimiento reglamentariamente determinado, a los ciudadanos que cumplan los requisitos de los artículos 3 del Decreto nº 1105/62, de 17 de mayo, y 17 del Decreto nº 2114/68, de 24 de julio, lo que en este caso reunía la Fundación recurrente, al haber sido expropiada de suelo y haberse aquietado con el justiprecio señalado por la Administración, manifestando su propósito de adquirir parcelas reservadas por el Instituto Nacional de la Vivienda con el compromiso de promover directamente la construcción viviendas y cumpliendo al efecto las determinaciones del planeamiento urbanístico, derecho que, además, le había sido reconocido por el propio Instituto Nacional de la Vivienda en respuesta a la solicitud formulada el 6 de junio de 1967, lo que, indebidamente, se le ha negado por la Administración autonómica, sucesora de aquél, con el argumento de que a tal fin no se han reservado parcelas para cederlas a los propietarios, a pesar de que tal reserva y cesión de parcelas en cada polígono constituye un deber de la Administración expropiante cuando se cumplen por el expropiado los requisitos y condiciones establecidos por los artículos 3 del Decreto 1105/62, de 17 de mayo, y 17 del Decreto nº 2114/68, de 24 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra en la que se declare que la Fundación Ángela , como sucesora de los derechos de la fallecida Doña Ángela , goza del derecho de adjudicación directa y preferente de parcelas en el Polígono Repélega de Portugalete, Vizcaya, correspondiendo a la Administración Pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a través de la Consejería de Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente, la obligación de reserva y adjudicación de las parcelas que reglamentariamente corresponda reservar a esta Fundación en dicho Polígono, derecho que se ejercitará de acuerdo con los trámites y requisitos reglamentariamente previstos.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco par que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 20 de julio de 1999, alegando que el derecho a la adjudicación de parcelas en favor de los propietarios expropiados sólo existe cuando la Administración reserva parcelas para ser cedidas a aquéllos que reúnan las condiciones y requisitos legalmente establecidos, sin que la expresión "podrá reservar" pueda sustituirse por la de "deberá reservar", como indebidamente pretende la recurrente, sin que en la comunicación que, en su día, le remitió la Administración actuante se le hubiese reconocido derecho alguno a la reserva de parcelas, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 7 de mayo de 2003, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

En el único motivo de casación esgrimido, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se aducen, sin embargo, una serie de infracciones cometidas por el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida, que se concretan singularmente en la indebida interpretación que ha realizado de la expresión "podrá reservar", contenida en los artículos 3 del Decreto 1105/62, de 17 de mayo , y 17 del Decreto 2114/68, de 24 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, pues, mientras para la Sala de instancia dicho texto no impone a la Administración el deber inexorable de reservar en cada polígono un número determinado de parcelas o solares a fín de cedérselos directamente a los propietarios que hubiesen sido expropiados de suelo en el mismo polígono para la construcción de viviendas de protección oficial, para la Fundación recurrente los citados preceptos establecen el deber de reserva de parcelas o solares en favor de dichos propietarios cuando concurren los requisitos establecidos en los aludidos preceptos, cual son manifestar su propósito de adquirirlos con el compromiso de construir viviendas en ellos con arreglo a las Ordenanzas y haber renunciado en el expediente expropiatorio o cualquier género de reclamación o recurso, condiciones todas que concurren en la Fundación, quien, además, había obtenido, en su opinión, el compromiso de la propia Administración actuante de llevar a cabo la expresada reserva que no ha llegado a cumplir.

Como consecuencia de tal incumplimiento, la representación procesal de la mencionada Fundación considera que se han vulnerado también en la sentencia recurrida los artículos 9. 1 y 3 y 103.1 de la Constitución, que consagran la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el artículo 4.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que proscribe la arbitrariedad administrativa respecto de los ciudadanos o administrados, el artículo 3.1 del Código civil en cuanto la sentencia recurrida no efectúa una correcta interpretación de los preceptos reglamentarios antes aludidos, y los artículos 6 y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial por no haberse realizado por el Tribunal "a quo" un adecuado control de la actuación administrativa y de su sometimiento a los fines que la justifican, aplicando, además, unos preceptos reglamentarios en contra de la Constitución y la Ley, para finalmente aludir al Decreto 1510/1963, de 5 de junio, y a concretos preceptos de las Ordenes del Ministerio de la Vivienda de 24 de julio de 1964 y 26 de mayo de 1969, de cuya redacción pretende la recurrente deducir que la única interpretación posible del precepto contenido en los aludidos artículos 3 del Decreto 1105/62, de 17 de mayo, y 17 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, aprobado por Decreto 2114/68, de 24 de julio, es la que ella propugna.

En definitiva, la clave para la solución del motivo de casación alegado está en la correcta interpretación y alcance de la indicada expresión "podrá reservar", contenida en estos dos últimos preceptos, de modo que si fuese la mantenida por la Fundación recurrente se habrían conculcado en la sentencia recurrida los demás preceptos invocados en este motivo de casación, pero si, por el contrario, la tesis acertada fuese la expresada por la Sala de instancia en dicha sentencia, se habría respetado íntegramente el ordenamiento jurídico aplicable y, por consiguiente, todos los preceptos citados en este único motivo de casación, por lo que debemos ceñir nuestro análisis del indicada motivo de casación a la interpretación del texto de los artículos 3 del Decreto nº 1105/62, de 17 de mayo, y 17 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, según los cuales la Administración podrá reservar en cada polígono el número de parcelas o solares que estime conveniente con el fin de ser cedidos directamente a los propietarios que hubiesen sido expropiados en el mismo polígono siempre que cumplan las condiciones que seguidamente establecen, no sin antes examinar el contenido o significado de la comunicación en que el Instituto Nacional de la Vivienda dió respuesta a la manifestación de adquirir parcelas reservadas con la finalidad de destinarlas a la construcción de viviendas ajustándose al planeamiento urbanístico vigente, y también constatar si la propietaria renunció en el expediente expropiatorio a cualquier género de reclamación o recurso.

En cuanto a esto último, así lo ha declarado expresamente la Sala de instancia en el párrafo tercer del fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida a la vista de las pruebas practicadas, mientras que respecto del reconocimiento del derecho por parte de la Administración debemos también aceptar la interpretación que aquélla hace de los términos de la comunicación remitida por el Instituto Nacional de la Vivienda, de los que no se desprende, en absoluto, que dicho Instituto reconociese que había reservado parcelas ni el consiguiente derecho de la propietaria expropiada a su cesión directa.

La cuestión, pues, se circunscribe a la interpretación de los aludidos textos legales, en los que se establece que la Administración podrá reservar las parcelas o solares que estime conveniente, y si tal declaración constituye un deber de reserva para la Administración y un correlativo derecho a la adjudicación directa, como sostiene la Fundación recurrente, o, más bien, como declara la Sala de instancia, hasta que no se ejerza la facultad de reserva por la Administración, los propietarios expropiados, aunque reúnan los requisitos fijados reglamentariamente, no tienen derecho a la adjudicación directa de parcelas o solares en el mismo polígono.

Es cierto que la jurisprudencia tradicional ha venido denunciando el empleo en los textos legales de expresiones inadecuadas por su significado, de modo que cuando un acto administrativo es reglado no procede usar la expresión "podrá" sino "deberá", y así lo señalaron ya las Sentencias de esta Sala de 7 de diciembre de 1981, 19 de diciembre de 1986, 17 de mayo de 1987, 21 de mayo de 1987 y 22 de diciembre de 1987, al interpretar el artículo 60.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, declarando que la expresión "podrán autorizarse", usada por este precepto, ha de entenderse como "deberán autorizarse", dado el carácter reglado del otorgamiento de licencias urbanísticas.

No cabe duda que incluso en el ejercicio de su potestad discrecional, la Administración está sometida a ciertos principios determinantes de que la decisión sea una y no otra, de manera que sus actos siempre han de venir dictados por aquellos principios.

Ahora bien, aunque, una vez llevada a cabo la reserva de parcelas o solares por la Administración, es reglada la enajenación de parcelas y terrenos propiedad del Instituto Nacional de la Vivienda o Administración subrogada, lo cierto es que la facultad de reserva no constituye un acto reglado sino discrecional, sin que la Fundación recurrente haya aportado dato alguno, salvo su renuncia a reclamar contra el justiprecio fijado por el Instituto Nacional de la Vivienda y la respuesta que éste dio a su solicitud y compromiso, que permita llegar a la conclusión de que en este caso la Administración tenía el deber de reservar parcelas o solares en el polígono para cedérselos a los expropiados que lo hubiesen solicitado y cumplido las demás condiciones impuestas por los artículos 3 del Decreto 1105/62, de 17 de mayo, y 17 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, aprobado por Decreto 2114/68, de 24 de julio.

La indudable renuncia a reclamar frente al justiprecio expropiatorio, en virtud de la condición impuesta por ambos preceptos citados para tener opción a ser cesionario directo de las parcelas, podrá dar lugar a otras acciones a la vista de la decisión administrativa de no reservar dichas parcelas, siempre que concurran los requisitos necesarios para su ejercicio, sin que, no obstante, haya nacido derecho alguno en favor de los expropiados a la adjudicación de parcelas, como ya declaró con toda corrección la Sala de instancia al desestimar la reclamación que en tal sentido formuló la Fundación recurrente.

No siendo el acto reglado, ni mal usada la discrecionalidad por la Administración, debemos concluir que la sentencia recurrida no ha conculcado el resto de los preceptos citados al enunciar el único motivo de casación invocado, por ser correcta la interpretación de la expresión podrá reservar que hizo la Sala de instancia y no apreciarse arbitrariedad en la actuación administrativa ni apartamiento de los fines que la justifican.

La desestimación del motivo alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de las costas causadas a la Fundación recurrente, conforme establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien procede limitar la cuantía de aquéllas, como permite el artículo 139.3 de esta misma Ley, a la suma de dos mil euros por el concepto de honorarios de abogado de la Administración recurrida, dada la actividad desplegada por aquél.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de ésta.