STS, 24 de Noviembre de 2003

En el recurso contencioso-administrativo número 1640/94 (y acumulado 1643/94) la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 7 de mayo de 1999, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de DON Luis Pablo , como PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE AFECTADOS POR LA AUTOVIA ORENSE-PORRIÑO confirmando los actos a que estas actuaciones se contraen por su conformidad al ordenamiento jurídico".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Luis Pablo , como Presidente de la Asociación de Afectados por la Autovía Orense-Porriño, formalizándolo al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) en base a los motivos de casación que en los fundamentos de derecho de esta resolución se dirán. Y termina su escrito suplicando a la Sala que "...proceda a Casar la sentencia citada por no ajustarse a derecho, en el sentido de estimar íntegramente la demanda interpuesta en su día en los recursos que han sido acumulados, con imposición de costas a la administración demandada".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Mediante Providencia de fecha 9 de octubre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 12 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

En dos recursos contencioso-administrativos luego acumulados, el Presidente de la "Asociación de Afectados por la Autovía Orense-Porriño, en el Municipio de Barbadás Orense" impugnó: 1) la resolución dictada por delegación por el Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente el 10 de mayo de 1994, que declaró inadmisible el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Política Ambiental de 23 de julio de 1993, por la que se había hecho pública la "Declaración de Impacto Ambiental" sobre el "Estudio Informativo" de la Autovía Benavente-Porriño, tramo Villavieja-Orense; declaración de inadmisibilidad que aquella resolución adoptó con fundamento en la consideración de que la declaración de impacto ambiental constituye un acto de trámite para la mejor fundamentación del acto relativo a autorizar o no una obra pública. Y 2) la resolución dictada por el Secretario de Estado de Política Territorial y Obras Públicas el 9 de mayo de 1994, que declaró improcedente la impugnación en sede administrativa (por serlo sólo en sede jurisdiccional) de la resolución de fecha 27 de agosto de 1993, adoptada por delegación por la Secretaría General para las Infraestructuras del Transporte Terrestre, en la que se había aprobado el expediente de información pública y definitivamente el "Estudio Informativo" de clave EI-1-E-32B, de aquel tramo de Autovía.

Dichos recursos han sido desestimados por la sentencia que ahora es objeto de este recurso de casación, la cual: 1) transcribe el fundamento de derecho cuarto de la sentencia de esta Sala Tercera de fecha 17 de noviembre de 1998, dictada en el recurso de casación número 7742 de 1997, luego reproducido en las sentencias de 13 y 25 de noviembre de 2002 (recursos de casación 309 y 389 de 2000), 11 de diciembre de 2002 (recurso de casación 3320 de 2001) y 13 de octubre de 2003 (recurso de casación 4269 de 1998), en las que, en efecto, se obtuvo la conclusión de que la Declaración de Impacto Ambiental es un acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma; 2) reconoce que el Estudio Informativo aprobado definitivamente no se ajusta a la Declaración de Impacto ambiental de 13 de marzo de 1992, correspondiente al primer Estudio Informativo; 3) afirma que en ningún momento la parte recurrente ha acreditado que el trazado aprobado definitivamente en el Estudio Informativo EI-1-E-32B (esto es, en el segundo de tales Estudios) sea perjudicial y contrario a los intereses generales con entidad tal como para proceder a su nulidad; 4) ni tampoco la existencia de núcleo histórico declarado como tal por órgano competente, ni de Cañada, que a juicio de la Administración es un barranco o depresión del terreno; 5) ni, en fin, los daños que tal decisión (la de que el borde de la explanación se encuentre a menos de 100 metros del casco urbano de A Valenzá) puede implicar, sabiendo que no existe tal núcleo histórico sino un casco antiguo; y 6) concluye rechazando la alegación de que el expediente administrativo no se completó como pidió y que la formulación de la demanda carecía de las debidas garantías.

El escrito de interposición de este recurso de casación no se acomoda a la usual práctica forense de identificar individual y separadamente cuáles son los motivos en que dicho recurso se sustenta. Tan es así, que la parte recurrida manifiesta en su escrito de oposición que aquel escrito se presenta con nula técnica casacional, sin determinación de precepto infringido o norma vulnerada, y que los "motivos" se expresan sin formular motivos en sentido técnico.

En dicho escrito de interposición hay una afirmación inicial en la que se lee que el fundamento básico del presente recurso de casación se encuentra en lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, a la que siguen un conjunto de alegaciones en las que se expone: 1) que se instó al Tribunal de instancia que considerase incompleto el expediente administrativo y que reclamase determinados documentos, lo que no hizo, colocando a la parte en clara situación de indefensión, por lo que nos encontramos claramente en uno de los casos que se citan en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional; 2) su discrepancia con la afirmación de que el órgano administrativo competente en materia de proyección y construcción de carreteras y autovías no queda absolutamente vinculado por la declaración de impacto ambiental ni por su estudio, entendiendo la parte, según parece desprenderse de los términos de su escrito de interposición, que tal afirmación infringiría lo dispuesto en los artículos 4.1, 7 y 9.2.b) del Real Decreto Legislativo 1302/1986; 3) que la sentencia recurrida reconoce que el Estudio Informativo aprobado definitivamente no se ajusta a la declaración de impacto ambiental de 13 de marzo de 1992, olvidando, pese a ello, que el apartamiento del contenido de un informe preceptivo y vinculante determina la nulidad radical de la resolución que lo incumpla; y 4) el error de la Sala de instancia al afirmar que no se ha acreditado que el trazado aprobado definitivamente en el estudio informativo EI-1-E-32B sea perjudicial y contrario a los intereses generales.

Esa incorrecta técnica casacional no impide en el caso ahora enjuiciado detectar, al menos en parte, cuales son las infracciones que se imputan a la sentencia recurrida y no debe conllevar, por tanto, una declaración de inadmisibilidad de este recurso, tampoco pedida en el escrito de oposición. Pero obliga a hacer unas consideraciones previas sobre la naturaleza del recurso de casación, sobre su objeto y sobre algunos de sus límites, que ayuden a comprender las razones por las que este Tribunal analizará sólo determinados temas y lo hará en los términos que luego se dirán. En concreto, debe recordarse lo siguiente:

1. El objeto del recurso de casación no es el examen de nuevo, sin limitación alguna, como si de una segunda instancia se tratara, de la totalidad de los aspectos fácticos y jurídicos de la cuestión o cuestiones planteadas en la instancia. Lo es, dada su naturaleza de recurso extraordinario, con fundamento en motivos legalmente tasados y con la finalidad básica de protección de la norma y creación de pautas interpretativas uniformes, el más limitado de enjuiciar, en la medida y sólo en la medida en que se denuncien a través de los motivos de casación que la Ley autoriza, las hipotéticas infracciones jurídicas en que haya podido incurrir el órgano judicial a quo, bien sea in iudicando, es decir, al aplicar el ordenamiento jurídico o la jurisprudencia al resolver aquellas cuestiones, bien sea in procedendo, esto es, quebrantando normas procesales que hubieran debido ser observadas.

2. Que, por lógica derivación, las cuestiones que no hayan sido abordadas por la Sala de instancia requieren, como paso previo para que puedan serlo por el Tribunal de casación, la denuncia con éxito de que la sentencia recurrida incurrió en vicio de incongruencia omisiva, utilizando para ello el motivo de casación oportuno, esto es, el referido al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias, pues claro es que resulta imposible, ni siquiera como hipótesis, que aquella sentencia haya podido incurrir en infracciones in iudicando respecto de cuestiones que ni siquiera consideró y sobre las que, por tanto, no se pronunció. Y

3. Que, también por lógica derivación de lo ya dicho, la descripción hecha por la Sala de instancia del supuesto de hecho que enjuicia, producto de sus conclusiones al valorar y apreciar los elementos de prueba puestos a su disposición, debe ser respetada por el Tribunal de casación - incluso en la hipótesis de que no la comparta-, en tanto esa descripción no se combata adecuadamente, esto es, utilizando el motivo de casación pertinente e invocando como infringidas las normas o principios jurídicos que hubieran debido ser respetados al realizar aquella función de valorar y apreciar los elementos de prueba.

Lo que acabamos de decir conduce derechamente, en el caso ahora enjuiciado, a rechazar la última de las alegaciones que identificamos en el párrafo segundo del anterior fundamento de derecho tercero de esta sentencia, pues el error que allí se denuncia sobre la apreciación de perjuicios y contradicción con los intereses generales se sustenta tan sólo en la valoración y apreciación que del resultado de la prueba hace la parte recurrente, sin invocar como infringida ninguna norma o principio jurídico que hubiera debido ser respetada por la Sala de instancia en esa función de valoración y apreciación.

En relación al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, esto es, en relación al supuesto [de los dos previstos en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción] en el que cabe incluir la queja que se traslada en la primera de las alegaciones que identificamos en el párrafo segundo del anterior fundamento de derecho tercero, se exigen, en ese artículo, dos requisitos para que el quebrantamiento de forma pueda invocarse con éxito en este recurso extraordinario de casación: uno, que el quebrantamiento haya producido indefensión para la parte [artículo 88.1.c), in fine] y, otro, que se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello (artículo 88.2). Requisitos cuya concurrencia debe alegar, razonadamente, la parte recurrente en casación.

Esta alegación razonada no está presente en el escrito de interposición, pues en él no se dice, con la identificación y el detalle mínimamente necesarios, cuales fueron las decisiones de la Sala de instancia que impidieron la aportación de los documentos que la parte decía necesitar y cuales los recursos que ésta habría interpuesto contra tales decisiones; ni se expresa tampoco la razón o razones por las que la no aportación de tales documentos habría producido a la parte una situación de indefensión no meramente formal y sí material, única con relevancia casacional, esto es, una situación de auténtica y real indefensión en cuanto productora de una efectiva limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses.

Procede, pues, el rechazo de aquella primera alegación.

La segunda de aquellas alegaciones debe, al igual que las anteriores, ser rechazada. En efecto:

1. En el conjunto normativo que forman el Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, y el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre, fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1).

2. Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto).

3. Sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel "juicio", puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).

4. Queda así claro que la afirmación de la Sala de instancia con la que se discrepa en la segunda de las alegaciones de aquel párrafo segundo del fundamento de derecho tercero de esta sentencia, no es incorrecta y sí certera; y queda claro, por ende, que con tal afirmación no se infringen las normas que en esa alegación se citan.

Por fin, la misma suerte ha de correr la tercera de aquellas alegaciones, única que ya resta por analizar. Ello, no sólo porque el apartamiento que se denuncia lo es con relación a una declaración de impacto ambiental anterior, la de 13 de marzo de 1992, siendo así que la de 23 de julio de 1993 expresa, en lo que ahora interesa, que el trazado propuesto por el Estudio Informativo a que se refiere la presenta Declaración es viable desde el punto de vista ambiental si se aleja del casco histórico una distancia aproximada de 200 m., fijándose en todo caso como límite mínimo de aproximación los 100 m., y no se superan los niveles acústicos señalados en la condición 6; sino, sobre todo, porque el Estudio Informativo no es aun el Proyecto de Construcción, esto es, el desarrollo completo de la solución óptima, con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación [artículo 7.1.e) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras], sino, meramente, la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso [artículo 7.1.c) de dicha Ley].

En este sentido, no es ocioso señalar que la resolución del Secretario General para las Infraestructuras del Transporte Terrestre de fecha 27 de agosto de 1993, por la que se aprobó el expediente de información pública y definitivamente el Estudio Informativo de clave EI-1-E-32B, selecciona una concreta alternativa a desarrollar en los sucesivos proyectos y advierte que en éstos se tendrán en cuenta determinadas prescripciones, entre ellas, las establecidas en el condicionado de la Declaración de Impacto Ambiental de 23 de julio de 1993 y la de que el alejamiento del núcleo histórico de A Valenzá intentará minimizar las afecciones a viviendas sin aumentar excesivamente el coste del viaducto sobre la vaguada de Barbadás.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los derechos y honorarios del representante y defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 600 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,