STS, 2 de Noviembre de 2004
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2004:7039 |
| Número de Recurso | 4886/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JUAN ANTONIO XIOL RIOSMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIACELSA PICO LORENZOOCTAVIO JUAN HERRERO PINARODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Mutua Egara, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 27 de marzo de 2002 relativa a auditoria practicada, formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido la citada Mutua Egara, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
En 27 de marzo de 2002 por la Sala competente de la Audiencia Nacional se dictó Sentencia, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Mutua Egara, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, contra resoluciones del Secretario de Estado de la Seguridad Social y del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, relativas a auditoria practicada
Contra esta Sentencia por la Mutua Egara, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, se anunció en 30 de abril de 2002 la preparación de recurso de casación.
Mediante Providencia de la Audiencia Nacional de 4 de junio de 2002 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Formalizada en tiempo y forma la interposición del recurso, fue admitido en virtud de Providencia de 22 de octubre de 2003, habiendo manifestado el Abogado del Estado en la representación que ostenta su oposición al recurso.
Tramitado el proceso en debida forma, señalose el día 26 de octubre de 2004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR, Magistrado de la Sala.
En el presente supuesto el debate procesal versó ante el Tribunal a quo y versa ahora en casación sobre auditoria practicada a una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. Por la Intervención General de la Seguridad Social se practicó una auditoria a una Mutua respecto al ejercicio económico de 1996, extendiéndose la actividad auditoria a los estados financieros de la entidad a 31 de diciembre de dicho año, pues la contabilidad incluia imputaciones correspondientes a los ejercicios anteriores. Como resultado de la auditoria, se produjo la aprobación del informe final de la misma por resolución del Secretario de Estado para la Seguridad Social de 31 de julio de 2000. Interpuesto por la Mutua recurso en vía administrativa, fue desestimado por Resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 30 de enero de 2001, en virtud de la cual se confirmó la anterior resolución del Secretario de Estado. Entonces la Mutua recurrió en vía contenciosa.
La Sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de la extensa Sentencia ahora recurrida en casación se examinan primeramente los argumentos expuestos por la Mutua que por decirlo así tienen carácter general, pues no se refieren en concreto a los ajustes de asientos contables ordenados en virtud de la auditoria. Se declara por la Sentencia que desde luego se atienen a la legalidad las auditorias realizadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a las Mutuas de este tipo. Así se deduce de diversas Sentencias de este Tribunal Supremo y una que se cita de la propia Audiencia Nacional, las cuales declaran que la Administración de la Seguridad Social tiene potestades para la comprobación y verificación contable de las operaciones realizadas por las Mutuas y también para su fiscalización, dado el carácter de estas entidades de colaboradoras de la Seguridad Social. Por ello la Intervención General de la Seguridad Social puede realizar las citadas auditorias, habida cuenta de aquel carácter que se desprende de la interpretación por la jurisprudencia de la normativa anterior, pero que además se recoge en el Reglamento de las Mutuas aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 9 de diciembre.
También se rechaza la alegación de la Mutua en el sentido de que la auditoria no debió referirse al cierre de contabilidad a 31 de diciembre de 1996, pues la imputación al ejercicio de operaciones de otros anteriores se refleja en los estados financieros actuales, a los que se extiende la fiscalización. Tampoco se acoge la alegación de que en el supuesto de que se trata no deben aplicarse las normas sobre auditorias en el sector publico. Así se hace con fundamento en el susodicho carácter de las Mutuas, sobre el que insiste el Tribunal a quo.
Seguidamente de forma breve se desecha una argumentación de la Mutua actora sobre la que ésta vuelve luego en casación. Se trata de que el informe definitivo de auditoria se formalizó transcurrido el plazo de tres meses que señala el articulo 129.2 de la Ley General Presupuestaria, por lo que el procedimiento se encuentra incurso en caducidad. Pero la Sala a quo razona que resulta de aplicación el articulo 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según el cual las actuaciones fuera de plazo solo implican anulabilidad de los actos administrativos cuando lo imponga la naturaleza del termino, y que el procedimiento, ya en el ámbito del Ministerio y una vez emitido el informe, se resolvió en el plazo legal de tres meses.
Se examinan después las alegaciones relativas a las ordenes de rectificación de ajustes o asientos contables. En primer lugar respecto a la reserva de revalorización del activo fijo de 1983 al Fondo Especial de Excedentes, asimilable a las reservas voluntarias, en la Sentencia se desecha la argumentación de la Mutua y se declara conforme a derecho la orden que se contiene en el informe de auditoria, según la cual se debe retroceder la reclasificación por no autorizada. Entiende la Audiencia Nacional que en efecto hubiera sido necesaria una normativa especifica que autorizase la reclasificación
Otro punto concreto al que se refiere la impugnación de la auditoria es la provisión de derrama de reaseguro registrada en 1995. En el informe se declara que esta provisión no está contemplada en el Plan General de Contabilidad de la Seguridad Social, y que su registro contable debe realizarse en el momento en que se efectúen los pagos. Pues las derramas por reaseguro sobre el exceso de perdidas deben imputarse como gastos en el ejercicio económico correspondiente. La Sentencia acoge la tesis de la Administración, con cita expresa de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 29 de junio de 1999, a tenor de la cual lo pertinente hubiera sido constituir un deposito en la Tesorería General de la Seguridad Social y no retener la cantidad en cuestión lucrandose con sus rendimientos.
Asimismo se impugna por la Mutua la orden de que deben cumplirse las normas reglamentarias y de que la entidad debe atenerse a los criterios fijados en el informe de auditoria. Esta impugnación se rechaza, considerando que ello responde a la legalidad vigente y a la potestad de fiscalización que la misma auditoria comporta.
Otra cuestión que se impugna se refiere al reflejo en las cuentas de la entidad mutualista de orden del balance de situación del importe de su patrimonio histórico. Se declara por la Sentencia que la orden en este sentido es conforme a derecho, pues el patrimonio histórico está afectado al fin social de la entidad y sometido a tutela y fiscalización.
Entre las ordenes de ajuste de asientos contables otra de ellas se refiere al pago a un trabajador de la cantidad de 13.631.000 pesetas, que se consigna en la cuenta de activo 423 "deudores por prestaciones anticipadas". La Mutua lo refleja en su contabilidad como un ingreso, ya que se trata de un pago efectuado con anterioridad a recuperar a la empresa asociada, que era quien tenia la obligación de llevarlo a cabo. Además alega que no existe duda en cuanto al cobro y que de hecho éste ya se ha efectuado, pues el INSALUD reintegró el anticipo de la misma Mutua. No obstante, la Sentencia confirma la resolución de la auditoria porque en ella no se encuentra referencia ninguna a este extremo.
Por lo demás en el informe de la Mutua se ordenaba iniciar las actuaciones necesarias para el cumplimiento de las normas y criterios sobre control interno, en especial las que se refieren a las deudas a la Seguridad Social. Al respecto el informe de la auditoria destaca que no se ha dado cumplimiento a la Resolución de la Intervención General de la Seguridad Social de 25 de junio de 1997. Se rechazan las alegaciones de la Mutua, la cual argumenta que no pudo cumplir dicha resolución a la vista de la fecha en que fue publicada, posteriormente a la aprobación y remisión de las cuentas. Pues se declara que ello no obsta para que en el futuro se inicien actuaciones respecto a su cumplimiento. Desde luego no se acoge tampoco la alegación de la Mutua, que disiente del criterio mantenido en el informe de la auditoria, en el sentido de que debió acomodarse la contabilización de inversiones al Plan General de Contabilidad. Considera la Audiencia Nacional que no puede admitirse la argumentación de que las operaciones consignadas son las que mejor reflejan el estado de las inversiones, pues se entiende que no procede pronunciarse sobre la realidad de esta argumentación y se declara que la entidad mutualista debió atenerse al citado Plan de Contabilidad.
Por ultimo el debate versa sobre la orden de atenerse en la dotación de la amortización de cada ejercicio al limite de la normativa de cierre, orden ésta que se formula toda vez que se requiere autorización para superar dicho limite. La Mutua alega que si se trata de imputaciones no presupuestarias no es necesario obtener autorización, y solo hay que estar a los limites establecidos por la Orden de 21 de noviembre de 1995. Además hace constar que en cualquier caso comunicó a la Administración el extremo correspondiente. Pero la Sentencia declara, acogiendo la tesis de la auditoria, que la actuación de la Mutua contravino la citada Orden y que la comunicación no implica que se actuase correctamente, pues no bastaba con ella y se requería en efecto autorización. Por lo demás la Sentencia declara asimismo que se incumplió la citada Orden respecto a otros extremos.
Con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación la Mutua vencida en juicio, invocando hasta cuatro motivos todos ellos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia. Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
En el motivo primero se citan como infringidos el articulo 129.2 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre (en la redacción dada a dicho precepto por el articulo 52 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre), el articulo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la redacción que le fue dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, y la Norma Técnica para la elaboración de los informes de auditoria en el sector publico de fecha 22 de junio de 1999.
El razonamiento que expresa la representación letrada de la Mutua consiste en que el informe de auditoria se emitió después de transcurridos tres meses, contra lo que establece el articulo 129.2 de la Ley General Presupuestaria. Pues la auditoria se inició en 1997 y el informe lleva fecha de 5 de abril del 2000, por lo que se contravino la norma aplicable. Se argumenta que según el articulo 44.2 de la Ley 30/1992, la emisión del informe fuera de plazo determina la caducidad del procedimiento. Toda vez que aunque las actuaciones del Ministerio se realizaron en plazo se basaron en un informe incurso en caducidad, se mantiene que el Ministerio tenia que haber declarado caducado el expediente y así debió apreciarlo la Sentencia recurrida en casación.
Ahora bien, tras la deliberación correspondiente entiende la Sala que no debe acoger este motivo de casación. Pues la Mutua recurrente razona refiriendo a la emisión del informe de los auditores una caducidad que según el articulo 44.2 de la Ley 30/1992 se afirma del expediente en su conjunto. Es decir, la alegación de que el informe incurrió en caducidad no puede compartirse, ya que el precepto regulador refiere esa caducidad a todo el procedimiento y no solo a una actuación administrativa indudablemente de tramite, que además en este caso es solo presupuesto del procedimiento propiamente dicho. Por el contrario, a mas de que debemos tener presente la declaración del articulo 63.3 de la misma Ley según la cual la resolución fuera de plazo no impone necesariamente la anulabilidad del acto, considera esta Sala que en los procedimientos iniciados de oficio debe contarse el plazo para resolver desde la fecha del acuerdo de iniciación a tenor del articulo 42.3 de la tan citada Ley. En el supuesto la iniciación del procedimiento debe referirse al comienzo de las actuaciones por el Ministerio, y desde dicho comienzo no transcurrieron los tres meses. En definitiva, el informe de los auditores hubiera podido eventualmente resolverse sin reparos ni observaciones, por lo que en tal caso no se hubieran deducido actuaciones con consecuencias desfavorables para la entidad mutualista.
Por tanto, como se indica, procede desechar o no acoger el primer motivo de casación.
En el motivo segundo, también invocado al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se citan como infringidos el articulo 5.1 del Real Decreto 2607/1996, de 20 de diciembre, y la Orden ministerial de 2 de abril de 1984. Se mantiene en este motivo que, contra lo que declara la Sentencia recurrida, al ser la Mutua una entidad sujeta al Impuesto de Sociedades, puede hacer la actualización necesaria según las normas generales del Real Decreto-Ley que se cita. Se interpreta en este sentido lo dispuesto por la Orden mencionada, según la cual la actualización se efectuará ateniendose a las normas que dicte el Gobierno.
Pero no asiste la razón a la Mutua recurrente y sí por el contrario a la Sentencia impugnada y al Abogado del Estado recurrido, pues la interpretación que se mantiene deforma el sentido del precepto ya que éste alude al régimen especifico de las Mutuas y no supone una remisión al régimen general. Por tanto, no podemos acoger tampoco este segundo motivo de casación.
Por lo que se refiere al motivo tercero, en el que se alega infracción la Disposición Transitoria 18ª de la Ley 29/1998, de 13 de julio, el razonamiento que se contiene en el mismo es paralelo al que se expresa en el motivo anterior. La tesis procesal mantenida es que la reclasificación de revalorización del activo fijo 1983 al Fondo Especial de Excedentes puede hacerse a tenor de las leyes generales, habida cuenta de la remisión a las normas reguladoras del Impuesto de Sociedades. Pero al respecto debe acogerse la alegación del Abogado del Estado en el sentido de que, en efecto, las Mutuas están sometidas al citado impuesto, pero solo en cuanto realicen otras actuaciones y no las derivadas de su carácter de entidades colaboradoras de la Seguridad Social y del carácter de su patrimonio. En cuanto a la operación de que se trata las Mutuas se encuentran sometidas a su régimen especifico, y según dicho régimen se requiere autorización. De ello se desprende que es obligado desechar el tercer motivo de casación.
Por ultimo en el cuarto motivo se alega infracción de la jurisprudencia respecto a la declaración que hace la Sentencia impugnada, en cuanto al asiento contable de previsiones para hacer frente a la derrama de reaseguro de exceso de perdidas, que gira la Tesorería General de la Seguridad Social. Por cierto, se citan como infringidas ciertas Sentencias de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo. Pero desde luego respecto a dicho extremo no se desvirtúa la declaración de la Sala a quo que se apoya en nuestra Sentencia de 29 de junio de 1999. En consecuencia debe acogerse la alegación sobre este motivo del Abogado del Estado, y por ello debe desecharse el mismo y, no habiendose acogido tampoco los anteriores, procede desestimar el recurso.
Debemos imponer las costas del proceso a la entidad mutualista recurrente de acuerdo con el articulo 139.2 de la Ley Jurisdiccional. No obstante, en uso de las facultades que nos otorga dicha Ley, respecto a las mismas fijamos el importe máximo de la minuta del Abogado del Estado en la cuantía de 2.400 euros.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; con imposición de costas a la entidad mutualista, si bien con la precisión que se contiene en el Fundamento de Derecho tercero.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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