STS, 19 de Enero de 2001
| Ponente | CAMPOS SANCHEZ-BORDONA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:208 |
| Número de Recurso | 70/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 19 de Enero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ELADIO ESCUSOL BARRAD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Enero de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 70/1994 interpuesto por la DIPUTACIÓN FORAL DE VIZCAYA, representada por el Procurador D. Julián del Olmo Pastor, contra la sentencia dictada con fecha 4 de mayo de 1993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco en el recurso número 1639/1990, sobre normas provisionales de evaluación del impacto ambiental; es parte recurrida el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez.
El Gobierno Vasco interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso-administrativo número 1639/1990 contra el Decreto foral 73/1990, sobre Normas Provisionales de Evaluación de Impacto Ambiental por Actuaciones Agropecuarias y Forestales que afectan al Medio Natural del Territorio Histórico de Vizcaya. En su escrito de demanda, de 22 de septiembre de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el recurso interpuesto, declarando no ajustado a Derecho el Decreto Foral de la Diputación Foral de Bizkaia nº 73/1990, de 8 de mayo, y en consecuencia, anulando la validez y eficacia del mismo, con expresa imposición de las costas a la parte demandada".
La Diputación Foral de Vizcaya contestó a la demanda por escrito de 23 de octubre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "en su día por la que se desestime dicho recurso, y, en todo caso, se confirme el Decreto Foral impugnado y se impongan las costas a la Administración demandante".
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 4 de mayo de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso número 1639/1990 interpuesto por el Procurador Don Francisco Atela Arana en representación del Gobierno Vasco contra el Decreto Foral de la Diputación Foral número 73/1990, de 8 de mayo, sobre normas provisionales de evaluación de impacto ambiental por actuaciones agropecuarias y forestales que afectan al medio natural del territorio histórico de Bizkaia, debemos declarar y declaramos que el Decreto impugnado no se ajusta a derecho, por lo que lo debemos anular y anulamos, sin proceder a la imposición expresa de las costas".
Con fecha 10 de diciembre de 1993 la Diputación Foral de Vizcaya interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 70/1994 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción del artículo 5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
El Gobierno Vasco presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación de la sentencia recurrida.
Por providencia de 6 de noviembre de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de enero de 2001, en que ha tenido lugar.
La Diputación Foral de Vizcaya recurre en casación la sentencia dictada el 4 de mayo de 1993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que, al estimar el recurso contencioso- administrativo número 1639/1990, interpuesto por el Gobierno Vasco contra el Decreto Foral número 73/1990, sobre Normas Provisionales de Evaluación de Impacto Ambiental por Actuaciones Agropecuarias y Forestales que afectan al Medio Natural del Territorio Histórico de Vizcaya, lo anuló por considerarlo contrario a derecho.
El Decreto Foral respondía al propósito confesado de ampliar a determinadas actividades agropecuarias y forestales, no contempladas en el Anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación del Impacto Ambiental (que sólo incluía las "primeras repoblaciones cuando entrañen riesgo de graves transformaciones ecológicas negativas"), la exigencia de contar con una previa evaluación de su impacto ambiental. Afirmaba, en efecto, su Exposición de Motivos la necesidad de aprobar una nueva "[...] normativa que tenga por objeto ampliar dicha técnica a otras actividades, agropecuarias y forestales, que igualmente son susceptibles de producir alteraciones no deseables en el Medio Ambiente".
Los fundamentos jurídicos en que se basó la Sala de instancia para anular el Decreto Foral fueron, en síntesis, dos: a) que este ejercicio de potestades normativas por parte de la Diputación Foral, mediante el cual la Institución Foral no se limitaba a ejecutar la normativa estatal, sino que procedía a su desarrollo, no era conforme con la delimitación competencial exigible en la materia, y b) que la inadecuación del Decreto Foral al ordenamiento jurídico se producía también desde la perspectiva del rango formal de la norma impugnada; pues apareciendo como un desarrollo de las bases estatales "al contribuir a su ampliación con la adición de medidas complementarias protectoras del medio ambiente [...] el Decreto Foral prescinde de este engarce normativo descendente [con las normas emanadas del Parlamento vasco] y per saltum se relaciona, en defecto de regulación autonómica, con la base estatal asumiendo una competencia que no le corresponde y fijando unos contenidos por medio de esta regulación que carecen de rango normativo adecuado en el seno del Estado autonómico."
El escrito de interposición del recurso de casación se limita, en términos más bien lacónicos, a denunciar la infracción del artículo 5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, motivo que articula al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional. Toda su argumentación queda reducida, una vez reproducido el tenor de aquel precepto, tan sólo a las siguientes expresiones, que literalmente transcribimos:
"[...] No obstante así reconocerse expresamente en el FUNDAMENTO JURÍDICO QUINTO, anteriormente transcrito, de la Sentencia que se recurre, y aludirse a ello en otros FUNDAMENTOS de la misma Sentencia, con lo que el Decreto Foral impugnado tiene perfecta cobertura legal, sin embargo, en flagrante contradicción con lo expresado en el FUNDAMENTO JURÍDICO SEXTO se dice que 'el Decreto Foral impugnado no se ajusta a la delimitación trazada'. ¿En qué quedamos? La contradicción aún se acentúa más si nos percatamos de que en el mismo FUNDAMENTO JURÍDICO se añade que 'el contenido del Decreto Foral 73/1990 responde, lógicamente a la falta de referentes jurídicos en la normativa agropecuaria y a la necesidad de fijar un marco regulador que prevé la composición del Comité de evaluación, tipos de evaluación de impacto ambiental y procedimiento'. La infracción, pues, del citado art. 5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de Junio, es evidente".
Fácilmente se comprende que, formulado en estos términos, el recurso de casación no puede prosperar. Frente a la compleja argumentación de la sentencia, que centra su análisis y funda su fallo tanto en los problemas competenciales (articulación de las competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con las atribuidas, dentro de éste, a las Diputaciones Forales) cuanto en los problemas de insuficiencia de rango formal de la norma foral empleada, unos y otros en relación con la capacidad normativa de la Diputación Foral de Vizcaya para "ampliar" las actividades agropecuarias y forestales sometidas a la evaluación de impacto ambiental, respecto de las establecidas en la norma estatal, la Diputación Foral recurrente prescinde de la obligada crítica a todo este doble planteamiento y construye el recurso sobre un precepto que, en realidad, poco tiene que ver con el núcleo del debate planteado.
En efecto, una cosa es que el "órgano ambiental" y el órgano autorizante del proyecto sometido a evaluación de impacto hayan de pertenecer a la misma Administración Pública (que es lo que viene a afirmar el artículo 5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986) y otra cosa, bien distinta, es decidir quién ostenta la competencia para reglamentar, con la fuerza vinculante propia de toda regulación normativa, el régimen de las evaluaciones de impacto ambiental y el catálogo de actividades a ellas sometidas, así como determinar qué tipo de instrumento legal o reglamentario deba ser empleado a estos efectos.
Este doble problema, afrontado por la sentencia de instancia, presenta, además, dificultades considerables derivadas de la incidencia sobre una misma figura jurídica de las regulaciones adoptadas en el seno de los ordenamientos comunitario (sustancialmente, en la fecha de autos, la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente), estatal y autonómico, el engarce de cuyas respectivas competencias normativas requiere su clarificación. A esas dificultades se añadían, en el caso de autos, otras dos, una más general y otra más particular, cuales eran las de precisar si los entes locales disponen también de potestades normativas para regular por vía reglamentaria la evaluación de impacto ambiental y, en el caso específico de Vizcaya, en qué medida afectaba a la cuestión debatida la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, así como qué consecuencias se derivaban de la falta, en aquel momento, de una ley del Parlamento Vasco sobre la materia (que más tarde sería suplida por la Ley 3/1998, de 27 de febrero).
A todas estas cuestiones dio una cumplida respuesta la Sala de instancia, sin que sobre los fundamentos jurídicos en que se basó haya la Diputación Foral articulado, en realidad, un motivo de casación suficientemente razonado. En él parece censurarse, por un lado, la falta de coherencia interna del fallo recurrido, pero esta imputación se hace sobre la base de lecturas fragmentadas de partes del texto de la sentencia, que no responden en absoluto a su contenido unitario; por otro lado, la norma estatal que se reputa infringida no puede serlo por una sentencia que afronta un problema de delimitación de potestades normativas, siendo así que aquel precepto se limita a imponer un criterio general o de carácter básico (esto es, aplicable a todo tipo de regulaciones normativas ulteriores, sea cual sea su origen) según el cual los órganos decisores de la autorización y los órganos evaluadores ambientales han de pertenecer a la misma Administración. Semejante precepto, según ya hemos dicho, nada tiene que ver con la respuesta que haya de darse, fuera positiva o negativa, a la cuestión de si la Diputación Foral de Vizcaya ostentaba la potestad normativa para regular, en los términos y bajo la forma de decreto con que lo hizo, el régimen de la evaluación del impacto ambiental exigible a las actividades agropecuarias y forestales.
Procede, pues, la desestimación del recurso de casación, con la preceptiva imposición de costas a la parte que lo ha sostenido, conforme al artículo 102.3 de la anterior Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 70 de 1994, interpuesto por la Diputación Foral de Vizcaya contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 4 de mayo de 1993, recaída en el recurso número 1639/1990. Imponemos a la recurrente las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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