STS, 29 de Septiembre de 2003

La sentencia de instancia, dictada por el Juzgado de lo Social nº 4 de Zaragoza, contenía como hechos probados: "1º.- Dª Guadalupe , nacida el 9/1/1931, presentó solicitud de jubilación el 21/12/95, indicando que dejaría de trabajar el 10/1/96. 2º.- Por resolución de la Dirección Provincial del INSS de 12/1/1996 se reconoció su derecho al percibo de una pensión de jubilación de 130.085 pts. mensuales, equivalentes al 74% de la base reguladora de 175.790 pts., a acreditar 22 años de cotización al Sistema de la Seguridad Social, señalándose los efectos económicos en el 11/1/96. 3º.- Dª Guadalupe presentó escrito el 26/1/99, que se da aquí por íntegramente reproducido, por el que solicitaba que se le reconocieran como cotizados los periodos de actividad religiosa, como religiosa secularizada, efectuando un nuevo cálculo de la cuantía de la pensión que ya venía percibiendo, conforme al Real Decreto 2665/1998. Junto con su escrito aportaba certificado emitido por la Congregación de Hermanas de la Caridad de Santa Ana que certificaba que Dª Guadalupe perteneció a dicha Congregación del 15/12/1952 hasta el 25 de abril de 1.974. 4º.- Tras los trámites administrativos oportunos se remitió a la interesada escrito, por parte de la Dirección Provincial, el 8/9/99, registro de salida 56407, en el que se le informaba del reconocimiento como cotizados al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) un total de 4.498 días, por lo que el porcentaje de su pensión ha sido aumentado en un 26%. Igualmente se le informaba que el capital coste de la parte de pensión correspondiente al tiempo que le ha sido reconocido como cotizado ascendía a 6.861.731 pts. En el escrito se le concedía un plazo de 15 días siguientes a su recepción para ponerse en contacto con esta Dirección Provincial para estudiar los términos en que han de llevarse a cabo la amortización de esa deuda, informándole que si no lo hiciera se fraccionaría la misma en 180 cuotas. Al pie del escrito consta la siguiente diligencia: "Deseo que la amortización del capital coste se me efectúe en 180 cuotas. Zaragoza, 13 de septiembre de 1.999". La diligencia aparece firmada por la propia interesada. 5º.- Por resolución de la Dirección Provincial de 1/10/99 se revisó la pensión de jubilación reconocida a Dª Guadalupe , en aplicación del Real Decreto 2665/98, quedando señalada aquélla en pensión inicial de 175.790 pts., equivalente al 100% de la base reguladora de 175.790 pts., revalorizaciones 11.674 pts, señalándose los efectos económicos de la variación en el 27/01/99, efectuándose un descuento mensual para la amortización del capital coste de 38.120. Consta que el acuse de recibo que acompañaba la copia remitida a la interesada fue firmado por ella misma el 8/10/99. 6º.- El 1/3/2001 tuvo entrada en los Servicios Centrales del Instituto Nacional de la Seguridad Social escrito presentado por D. Guzman de la Villa de la Serna, en nombre y representación de Dª Guadalupe , por el que formulaba recurso de alzada contra la resolución de la Dirección Provincial de Zaragoza, de fecha 8/9/99, por la que se determina el capital coste a cargo de su representada en 6.861.731 pts., por entender que dicho capital coste no se ajusta a Derecho ni en cuanto a la obligación de su pago, ni en cuanto al cálculo concreto de su importe, ni en cuanto a la adición a dicho importe de una tasa tributaria inexigible.". El Fallo de la misma sentencia es el siguiente: "Que estimando la falta de acción para impugnar el acto administrativo de 8 de septiembre de 1.999 contra el que se interpone la presente demanda y sin entrar en el conocimiento del fondo de la cuestión planteada debo desestimar y desestimo la demanda interpuesta por Dª Guadalupe contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y la TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, absolviendo a las demandadas de los pedimentos de la demanda.".

La sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia ha mantenido íntegramente el relato de los hechos probados de la sentencia de instancia. El tenor literal de la parte dispositiva de la sentencia de suplicación es el siguiente: "Desestimamos el recurso de suplicación núm. 1026 de 2001 ya identificado antes y, en consecuencia, confirmamos el fallo recurrido.".

La parte recurrente considera como contradictoria con la sentencia impugnada la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 20 de noviembre de 2001 (Rec. nº. 3.134/01); habiendo sido aportada la oportuna certificación de la misma.

El escrito de formalización del presente recurso lleva fecha de entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo en fecha 19 de julio de 2002.

Por providencia de esta Sala dictada el 10 de abril 2003, se admitió a trámite el recurso dándose traslado de la interposición del mismo a la parte recurrida personada, por el plazo de diez días, presentándose escrito por la misma alegando lo que consideró oportuno.

Trasladadas las actuaciones al Ministerio Fiscal para informe, dictaminó en el sentido de considerar procedente el recurso. Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente se declararon conclusos los autos, señalándose día para la votación y fallo que ha tenido lugar el 17 de septiembre de 2003.

1.- El demandante ha interpuesto el presente recurso de casación frente a la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en 20 de mayo de 2002 (Rec.- 1026/2001); resolución judicial que decidió no ser posible recurrir ante el orden jurisdiccional social una decisión administrativa dictada en el curso de un expediente de jubilación por el INSS, y en concreto en la siguiente situación: a) Por resolución administrativa de 12 de diciembre de 1996 se reconoció al actor, pensión de jubilación equivalente al porcentaje del 74% sobre una base reguladora de 175.990 ptas. al acreditar 22 años de cotización al Sistema de la Seguridad Social; b) El actor solicitó en fecha posterior a la de reconocimiento de aquella prestación que se le reconocieran como cotizados los períodos de actividad religiosa, como religiosos secularizado, que le darían derecho a percibir la pensión en el 100% de la base reguladora, solicitando tal reconocimiento; c) En respuesta a dicha solicitud, el INSS resolvió en fecha 8 de septiembre de 1999 que de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 2665/1998 le habían sido reconocidos aquellos años de cotización y acordado que el porcentaje de la misma le fuera incrementado en un 26%, si bien quedando el interesado en abonar el capital coste de la parte de tiempo que le había sido reconocido como cotizado por importe de 6.861.731 ptas. y advirtiéndole de que en quince días habría de ponerse en contacto con la Dirección Provincial del INSS para estudiar los términos en que habría de amortizarse esa deuda, con el anuncio de que si no lo hiciera así se dividiría aquélla en 180 mensualidades que se deducirían del importe mensual de la pensión; d) Por resolución del INSS de 19-10-1999, se resolvió revisar la cuantía de aquella pensión para reconocérsela al actor con el incremento del 24% indicado, pero con un descuento del capital coste de 38.150 ptas mensuales, haciéndose constar expresamente, que contra esta resolución cabía interponer reclamación previa a la vía jurisdiccional en el plazo de treinta días contados a partir de la fecha de su recepción; e) Por el actor se interpuso en fecha 1 de marzo de 2001 recurso de alzada contra la resolución de la Dirección Provincial del INSS de fecha 8 de septiembre de 1999, habiéndose dictado por este organismo resolución inadmitiendo la reclamación previa administrativa por extemporánea. Y contra dicha resolución formuló el actor su demanda y posteriores recursos.

2. - Como sentencia de referencia para apoyar la contradicción ha aportado el recurrente la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de fecha 20 de noviembre de 2001 (Rec.-3937/01), en la cual, ante una sucesión de hechos semejantes a los anteriores, de los que la única diferencia era de fechas, y en un supuesto en el que la sentencia de instancia había entendido que la reclamación del interesado era extemporánea, estimó el recurso por entender que la reclamación hecha por el actor frente a una decisión interlocutoria del INSS debía entenderse que incluía una reclamación contra la decisión definitiva posterior que convalidaba aquélla primera de carácter provisional.

3. - La contradicción entre ambas sentencias ha de mantenerse por ser iguales los hechos, los preceptos jurídicos en los que se apoyan y las pretensiones de las partes, siendo distinta la respuesta judicial que se ha dado a cada uno de los supuestos, concurriendo por lo tanto las exigencias de contradicción que se contienen en el art. 217 LPL y constituyen el presupuesto de admisión del presente recurso. Es cierto, como el INSS señala en su escrito de oposición a la admisión del recurso, que concurren algunas diferencias en el trámite procesal seguido en uno y otro proceso, pero no es menos cierto que, al margen de las diferencias que se observan en el camino transitado por cada solicitud de jubilación, lo determinante de la contradicción es que en ambos casos se ha accionado frente a un acto intermedio del expediente con posterioridad a haber sido notificada la resolución final del mismo. En este extremo, que es, realmente, en el que se centra el debate, sí concurre aquel presupuesto procesal, pues, a pesar de su indudable paralelismo es subjetivo y objetivo, las sentencias comparadas han llegado a pronunciamientos distintos.

1.- La parte recurrente, con apoyo en los arts. 222.1º y 205 e) de la LPL ha denunciado como infringidos por la sentencia de Aragón la infracción de los preceptos que ya había denunciado en la suplicación, en concreto los arts. 24 de la Constitución en relación con el art. 71.2 de la LPL y los arts. 58.2 y 3, 84 y 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre - LPAC -, arts. 25.1 y 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio - LJCA -, así como el art. 1288 del Código Civil, por entender que la resolución impugnada constituye una auténtica resolución administrativa aunque se trate de una resolución de trámite, y por lo tanto susceptible de recurso independiente de conformidad con la interpretación que a juicio del recurrente procede hacer del art. 71.2 de la LPL y de lo dispuesto en los preceptos administrativos citados, pues es, además, una resolución previa o provisional posteriormente confirmada por otras resoluciones definitivas posteriores.

2. - El recurso merece, sin embargo, ser rechazado por las mismas razones por las que ya lo fue otro de idéntico contenido y con los mismos argumentos recogidos en la STS de 9 de julio de 2003 (Rec.-1375/02) y que ha sido reiterada por las sentencias posteriores de 14 y 15 de julio, y 25 de septiembre de 2003 (Recursos nº 1557/02, 2850/02 y 1445/02, respectivamente).

En aquella sentencia ya se dijo, y en ésta se reitera, que la sentencia recurrida ha hecho correcta aplicación de los preceptos invocados por el recurrente, por lo que merece su confirmación de acuerdo con los mismos argumentos allí utilizados y que aquí se reiteran. En efecto:

1. El acto del INSS, notificado el 8-9-1999, no es una resolución como alega la recurrente. Resolución es el acto cualificado de fondo y forma que pone fin al procedimiento administrativo (arts. 87.1 y 89.1 LPAC); y es obvio que el expediente de jubilación fue concluido por la resolución de 16-12-99 y no por el acto que se combate. Esa es la razón por la que éste no tiene el contenido que prescribe el art. 89.3 de la citada Ley, que sí cumple la resolución de 29-10-1999.

2. No obstante, aquel acto tampoco es, como pretende la Entidad Gestora, un acto de mera instrucción de los previstos en el art. 78 de la LRJYPAC, puesto que decide directa y definitivamente sobre una cuestión atinente al fondo del asunto, que además no había sido planteada por la solicitante de la pensión. Nos referimos a la fijación del capital coste de renta que en el mismo se lleva a cabo. Se trata, por ello, de un acto de trámite cualificado que, conforme a lo dispuesto en los arts. 107.1 de la LRJAPYPAC y 25 de la LJCA que la recurrente invoca como infringidos, sería directamente recurrible, tanto en alzada, como ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

3. Ocurre, empero, que tales preceptos no son de aplicación al caso. El primero esta enmarcado dentro del título VII, "revisión de los actos administrativos" de la LPAC, en el Capítulo II dedicado a los "recursos administrativos" y el segundo en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que señala que actos son recurribles ante ella. Ambos preceptos atañen en definitiva a la impugnación de los actos administrativos. Y la Disposición Adicional Sexta de la primera ley citada, excluye de tales vías la impugnación de "los actos de la Seguridad Social", para residenciarla en la Ley de Procedimiento Laboral, que la disciplina en los artículos 71 a 73 y139 a 145.

4. La Ley de Procedimiento Laboral, al contrario de lo que ocurre con la LPCA no contempla la impugnación directa de los actos de Seguridad Social de instrucción y de trámite, cualquiera que sea su alcance. El art. 71.2 es claro al respecto. La reclamación previa, que es el único medio de impugnación administrativa que prevé la LPL, solo cabe frente a la "resolución o acuerdo", esto es, frente al acto que pone fin a la vía administrativa, único contra el que el interesado puede luego demandar ante los tribunales sociales; en este caso, la conjunción disyuntiva "o" que utiliza el precepto hay que entenderla en su sentido de equivalencia o equiparación de los términos "resolución" y "acuerdo" como actos de conclusión administrativa, sin que quepa diferenciar al segundo para atribuirle algunos de los otros sentidos con que aparece en la LPAC (por ejemplo, en los arts. 54.d y e, 69.1 y 2).

   Dicha limitación se corresponde con los principios de concentración, celeridad y economía que inspiran el proceso laboral (art. 74.1 LPL), conforme a los cuales sería ilógico autorizar la impugnación de los actos de trámite de un expediente, cuando este, una vez finalizado, puede debatirse en su totalidad en el correspondiente proceso laboral. Además, la concentración de la controversia en torno a la resolución que pone fin al expediente es no solo aconsejable sino necesaria para una gestión rápida y eficaz de los procedimientos de concesión de pensiones públicas, que se vería sin duda dilatada extraordinariamente en el tiempo y en evidente perjuicio de los beneficiarios del sistema, si las Entidades Gestoras tuvieran que responder frente a cada acto intermedio de los miles de expedientes que debe resolver. Y no implica, en modo alguno, indefensión para el solicitante de la pensión, puesto que puede acudir a los tribunales sociales para combatir todos los extremos fácticos y jurídicos de la resolución que pone fin al expediente, con plenitud de garantías y medios de defensa; y sin riesgo a un eventual rechazo por no haber recurrido los actos intermedios, que es el temor que manifiesta la parte recurrente en casación unificadora, invocando al efecto las previsiones del art. 28 de la LJCA que tampoco es aplicable en el proceso social. Así lo entendió también, por cierto, la sentencia referencial, que no anuló el acto impugnado, que es la solución que en este proceso pretende la actora, sino solo la sentencia de instancia para que el Juzgado se pronunciara definitivamente sobre la resolución final.

5. De cualquier modo, aunque se admitiera a efectos puramente dialécticos la impugnación directa del acto de 18-9-1999 en atención a la evidente excepcionalidad que se deriva, frente al estándar de tramitación de los expedientes de jubilación, del hecho de imponer al beneficiario la carga de satisfacer un elevado capital coste de renta, dicha impugnación directa solo tendría sentido y viabilidad si la reclamación previa frente a aquel acto se hubiera formalizado antes de recaer la resolución final. Pues emitida esta última, permitir la impugnación del acto intermedio, que por cierto fue expresamente consentido en su día por la actora y además no resolvía "ex novo" sobre el capital coste de renta iría igualmente en contra de los ya aludidos principios procesales del art. 74.1 LPL.

Fue pues correcta la decisión de la sentencia que se impugna, que, por ello, debe ser confirmada. Sin que ello, pueda causar indefensión al actor que sigue teniendo abierta la vía judicial para combatir la solución final del expediente. Pues como ha recordado esta Sala en su sentencia de 3-3-99 (Rec. 1130/98) "Es doctrina constante de los Tribunales de Trabajo que el transcurso del plazo establecido en el art. 71 de la LPL sin interponer demanda (o sin que ésta siga su curso por desistimiento) no produce la caducidad del derecho sino sólo la caducidad de la instancia, que puede ser reiniciada en momento posterior", mientras el derecho sustantivo permanezca vivió. Y cabe recordar que lo que en definitiva se está discutiendo es el derecho a una pensión de jubilación, a la que es de aplicación el art. 164 de la Ley General de la Seguridad Social.

De otro lado, no es posible ignorar que, como señala también dicha sentencia, "el modo en que deba producirse tal reapertura de la instancia administrativa depende de la valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso, relativas a la conducta procesal de las partes, al tiempo transcurrido desde la solicitud anterior, a la naturaleza de las prestaciones y de los requisitos concurrentes en cada una de ellas, y también a las facultades de los órganos jurisdiccionales, reconocidas en el art. 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de rechazar fundadamente las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o que entrañen fraude de ley o procesal. De ahí que no pueda existir una única respuesta a la cuestión de si la reapertura de la instancia administrativa deba partir siempre de un acuerdo o resolución inicial, o pueda hacerlo en ocasiones mediante una simple reclamación administrativa previa que tenga en cuenta el acuerdo o resolución inicial de la instancia anterior que transcurrió estérilmente".

Ello impide a la Sala, suplir la voluntad de la parte y decidir en la forma que hizo la sentencia referencial. Pues corresponde a la beneficiaria, y no a los tribunales sociales como entendió dicha sentencia, dilucidar, ponderando todos los factores aludidos, cual es el camino que desea emprender. Y en el caso, su opción ha sido clara y evidente, pues habiéndole indicado la Dirección Provincial del INSS en su resolución desestimatoria de la reclamación previa, que podía interponer la demanda también frente a la resolución final del expediente, ha preferido plantearla exclusivamente frente al acto de trámite de 10-9-1999, siendo así que éste no es recurrible separadamente conforme a la Ley de Procedimiento Laboral.

Procede, de conformidad con todo lo dicho, la desestimación del presente recurso de casación para la unificación de doctrina, y la consiguiente confirmación de la sentencia recurrida, sin empresa imposición de costas por no darse las circunstancias que lo hacen posible, de conformidad con lo previsto al efecto en el art. 233 LPL.