STS, 27 de Julio de 2001

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª), dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Inversiones Puig S.A." y "Butano Vallés Oriental S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de Noviembre de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de Diciembre de 1996, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, declarando que no son conformes a Derecho los actos recurridos. Por medio de otrosí solicitó que, en su caso, se planteara cuestión de inconstitucionalidad del artículo 70-2 de la Ley de Bases de Régimen Local modificado por la Ley 39/94, de 30 de Diciembre.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 28 de Abril de 1998, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Les Franqueses del Vallés) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 9 de Junio de 1998, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 11 de Junio de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de Julio de 2001, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) dictó en fecha 30 de Septiembre de 1996, y en su recurso contencioso administrativo nº 71/94, por medio de la cual se desestimó el formulado por las mercantiles "Inversiones Puig S.A." y "Butano Vallés Oriental S.A." contra los siguientes actos administrativos del Ayuntamiento de Les Franqueses del Vallés:

1. El de fecha 14 de Febrero de 1992 (confirmado en reposición por el de 28 de Octubre de 1993) por el que se aprobó definitivamente la delimitación del polígono único de actuación del Plan Parcial Ramassar.

2. El de fecha 14 de Marzo de 1994 (confirmado en reposición por el de 21 de Julio de 1994) por el cual se aprobó definitivamente el proyecto de reparcelación del citado Plan Parcial.

El Tribunal de instancia ha desestimado el recurso contencioso administrativo con base sustancial en estas razones, paralelas a la que en su demanda esgrimieron las entidades actoras:

1. - Tal como se deduce de la prueba practicada en el recurso contencioso administrativo nº 823/91 (tramitado entre las mismas partes y en el que se impugna la aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector "G El Ramassar"), prueba que ha sido traída a este pleito, las fincas de las entidades actoras adolecen de una insuficiente inserción en el entramado de infraestructuras propio del tejido urbano y no están integradas en la malla urbana, razones por las cueles no pueden ser clasificadas como suelo urbano.

2. - Respecto de la falta de publicación de las Normas del Plan Parcial de que traen causa los actos aquí recurridos, dice el Tribunal de instancia que la Ley de 30 de Diciembre de 1994, que modificó el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985, debe entenderse que remite, para los requisitos de publicación de los Planes de urbanismo aprobados por las Comunidades Autónomas, a lo que disponga la legislación autonómica, la cual, en Cataluña, sólo exige la publicación del acuerdo de aprobación definitiva (artículos 71 y 89 del Texto Refundido 1/90). Y si bien la Ley de 30 de Diciembre de 1994 es posterior al Plan Parcial de que se trata, le es de aplicación, pues de su Exposición de Motivos se deduce que esa Ley es de carácter interpretativo o aclaratorio "cuya eficacia retroactiva es implícita, tácita o virtual por razón de su propio carácter".

Contra esa sentencia han formulado las entidades actoras recurso de casación, en el que esgrimen cinco motivos de casación, que examinaremos a continuación.

Pero antes hemos de contestar a la solicitud de la parte recurrida, (expuesta en escrito presentado en 11 de Enero de 2001), de que se tenga este recurso de casación por mal preparado, tal como se hizo en la sentencia de 18 de Diciembre de 2000 que desestimó (por defectuosa preparación) el recurso de casación 9362/95, en caso análogo entre las mismas partes.

Sin embargo, los casos son distintos y así:

1. - En aquel recurso 9362/95 se impugnaba un acto autonómico (la aprobación de un Plan Parcial) y por ello era plenamente aplicable la exigencia del artículo 96-2 de la Ley Jurisdiccional de justificar en el escrito de preparación que la infracción de una norma estatal fue determinante y relevante del fallo de la sentencia, lo que no se hizo.

2. - Por el contrario, en el caso presente los impugnados son actos municipales, y, en consecuencia, no rige esa exigencia para el escrito de preparación.

El primer motivo de casación se formula literalmente de la siguiente manera:

"Por la vía del nº 4 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción de los artículos 78.a) de la Ley del Suelo (T.R. de 1976, a la sazón aplicable) y 21.a) y 67.1 del Reglamento de Planeamiento, así como la Doctrina Jurisprudencial de la Suprema Sala recogida en sentencias como las de 7 de Marzo de 1995 (R. 1952), 6 de Junio de 1995 (R. 4942), 19 de Junio de 1995 (R. 4956), 26 de Julio de 1994 (R. 7027), 2 de Noviembre de 1994 (R. 8492), 4 de Octubre de 1993 (R. 7341), 1 de Marzo de 1993 (R. 1583), 22 de Diciembre de 1992 (R. 9769), 16 de Diciembre de 1992 (R. 9842), 30 de Junio de 1989 (R. 4928) y 20 de Octubre de 1988 (R. 8027).

Se discute en este motivo, en definitiva, la valoración que de la prueba ha hecho el Tribunal de instancia, el cual ---por remisión al pleito anterior nº 823/91, resuelto por sentencia de 23 de Octubre de 1995--- declara probado que el suelo de las mercantiles actoras no es urbano, "habida cuenta de que los servicios con que cuentan las fincas adolecen de una insuficiente inserción en el entramado de infraestructuras propio del tejido urbano y además tales terrenos no están integrados en el tejido o malla urbana".

Estas son apreciaciones de hecho que no pueden ser discutidas en casación, como no sea alegando la infracción de alguna de las escasas normas que otorgan eficacia privilegiada a ciertos medios de prueba, lo que no es el caso.

Partiendo de estos hechos, ninguna duda cabe de que la sentencia de instancia ha aplicado correctamente las normas y jurisprudencia pertinentes, es decir, los artículos 78 del TRLS de 9 de Abril de 1976 y 21-a) del Reglamento de Planeamiento y de numerosa jurisprudencia de esta Sala, de las que cabe citar las sentencias de 21 de Julio de 1997, 18 de Diciembre de 1997, 13 de Mayo de 1998 y 1 de Junio de 2000; esta última razona que "también ha declarado el Tribunal Supremo (v.gr. Sentencias de 21 de Julio de 1997, 6 de Marzo de 1997, 18 de Diciembre de 1997 y 13 de Mayo de 1998, entre otras) que "no es ni siquiera bastante para que un terreno sea clasificado como urbano que tenga los servicios requeridos legalmente, pues en todo caso es necesario que el terreno se encuentre en la malla urbana, o, lo que es lo mismo, que un terreno que se encuentra aislado de toda urbanización no merece la clasificación de urbano por más que ocasionalmente tenga los servicios urbanísticos a pie de parcela, es decir, los tenga porque pasen por allí casualmente y no porque la acción urbanizadora haya llegado a ella misma (Sentencias de este Tribunal Supremo de 14 de Marzo de 1993, 23 de Noviembre de 1993, 3 de Octubre de 1995, 2 de Octubre de 1995 y 7 de Marzo de 1995 etc). Y esto es lo que aquí ocurre. Aunque el terreno tuviera los servicios urbanísticos ello no es suficiente para merecer la clasificación, porque conforme a lo dicho, no se encuentra en la malla urbana". (Sentencias de 4 de Febrero de 1999 y 13 de Mayo de 1998)".

En el segundo motivo se alega, por la vía del artículo 95-1 de la Ley Jurisdiccional, infracción de la Doctrina Jurisprudencial de los "actos propios" al no tener en cuenta que la Administración ya tenía reconocido desde hace años el carácter de "suelo urbano" de los terrenos de autos, en relación con el principio de la buena fe recogido en el artículo 7.1 del Código Civil y 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Se basa el motivo en la circunstancia de haber cobrado la Administración tributos propios del suelo urbano y estar reconocido este carácter en las fichas catastrales.

Tampoco aceptaremos este motivo.

Justamente en esta materia, la jurisprudencia del Tribunal Supremo no aplica en absoluto la doctrina de los actos propios, sin duda por el carácter reglado del suelo urbano, que impide que tal clasificación se adquiera por actos presuntos, tácitos o indirectos distintos del único dato que importa, a saber, que el suelo cuente con los servicios y que se encuentre en la malla urbana. (Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de Diciembre de 1996, 3 de Mayo de 1995 y de 16 de Febrero de 1993, según las cueles el pago de impuestos o tasas no atribuye a los terrenos la clasificación de urbanos).

En tercer lugar se alega la infracción del artículo 14 de la Constitución (principio de igualdad y de no discriminación) y la doctrina del Tribunal Constitucional (entre otras Ss. 159/89 de 6 de Octubre y 161/89 de 16 de Octubre), en cuanto que no se tiene en cuenta que los terrenos lindantes a los de autos, también industriales y con sus mismos servicios, han sido expresamente clasificados de "suelo urbano", lo que supone una franca discriminación no justificada.

Este motivo no puede ser aceptado.

Por su remisión a la sentencia de 23 de Octubre de 1995 (dictada entre las mismas partes) lo que el Tribunal de instancia dice es que "ni los terrenos vecinos están en la misma circunstancia que los de las recurrentes, pues están lo suficientemente alejados de ellos como para no tener que recibir necesariamente la misma clasificación urbanísticas, ni se ha demostrado qué diferencias de servicios tienen respecto de los de los demandantes, y más parece que se enclavan en una zona muy consolidada, toda ella, por la edificación".

También estos son hechos probados que no pueden ser discutidos en casación, razón por la cual rechazaremos el motivo.

No sin antes consignar lo que a continuación razona, muy juiciosamente, el Tribunal de instancia. Dice así:

"Pero al margen de esta circunstancia, bueno será recordar que lo que sí comporta desigualdad es la actuación de quienes por haber construido sin el soporte del instrumento de ordenación urbana legalmente adecuado y haber, con ello, convertido en más o menos urbanos sus terrenos, consolidan una situación de hecho que les permite sustraerse a los mecanismos redistributivos de los beneficios y cargas del planeamiento. Es por ello que el Plan Parcial impugnado, correctamente mantiene esos terrenos en su ámbito, con el objeto de que sus titulares participen en las cesiones obligatorias y gratuitas, en la cesión del aprovechamiento medio y en el costeamiento de la urbanización, que son las principales obligaciones de los propietarios del suelo urbanizable programado (art. 121.3 del Text Refós) sin perjuicio de que, como ya hemos visto, se tenga en cuenta, en la gestión del Plan Parcial, lo que los demandantes han aportado a la obra urbanizadora".

Los dos últimos motivos se refieren al problema de la posible ineficacia del Plan Parcial (del que los actos aquí recurridos son ejecución) por falta de publicación íntegra de sus Normas, (falta de publicación que es aceptada por las partes).

Se alega infracción de los artículos 43 de la Ley Jurisdiccional, 9-3 de la Constitución y 2º del Código Civil (que consagran la irretroactividad de las leyes), así como infracción del artículo 70-2 de la Ley 7/85, modificado por la Ley 39/94 de 30 de Diciembre.

La tesis de la sentencia impugnada es que la modificación operada en el artículo 70-2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 por la Ley 39/94, de 30 de Diciembre (B.O.E. de 31-12-1994) debe ser interpretada en el sentido de que impone la publicación solamente de las Normas de los Planes Urbanísticos cuya aprobación corresponde a los Municipios, remitiendo la de los Planes aprobados por las Comunidades Autónomas a lo que disponga el ordenamiento de éstas, el cual, en el caso concreto de Cataluña, sólo exige la publicación del acuerdo de aprobación definitiva (artículos 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 71 y 89 del Texto Refundido de Cataluña 1/90). Y parte la Sala de la base de que la modificación operada en el artículo 70-2 por la Ley 39/94, de 30 de Diciembre, es aquí aplicable pese a ser posterior a la aprobación del Plan Parcial, pues de su Exposición de Motivos se deduce que esa Ley es de carácter interpretativo o aclaratorio, y, por ello, naturalmente retroactivo.

Tal es el planteamiento del Tribunal de instancia.

Las entidades recurrentes atacan en casación esos argumentos con dos motivos escalonados:

1. - En primer lugar, afirman que dicha Ley modificadora por ser posterior a la aprobación definitiva del Plan Parcial (e incluso a la interposición del recurso contencioso administrativo), no puede ser aplicada al caso de autos, ya que:

   1. Se trata de una cuestión no sometida a las partes, con infracción del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional.

   2. El recurso contencioso administrativo debe decidirse con arreglo al material normativo vigente en el momento de su interposición.

   3. Las normas no tienen efecto retroactivo si en ellas no se dispone lo contrario, según el artículo 2.3 del Código Civil.

   Así que, (concluye), cualquiera que sea la interpretación que merezca esa norma, no puede ser aplicada al caso de autos, sino que lo es la redacción originaria del artículo 70-2 de la Ley 7/85, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia, en el sentido de que la falta de publicación de la normas de los Planes de urbanismo hacen a estos ineficaces, y no susceptibles, por lo tanto, de servir de base a actos derivados; lo que debe llevar en este caso a la estimación del recurso contencioso administrativo y a la anulación de la delimitación poligonal y del proyecto de reparcelación.

2. - Pero, en segundo lugar, aún en el supuesto de que la Ley 39/94 fuera aplicable al caso de autos, dicen las entidades actoras que no puede ser interpretada tal como lo ha hecho la Sala de Cataluña, pues el nuevo precepto no rechaza la interpretación que había venido realizando la jurisprudencia, sino que la refuerza, como se deduce de la Exposición de Motivos.

Vayamos, pues, al primero de los problemas, es decir, al de si la reforma operada en el artículo 70-2 de la Ley 7/85 por la Ley 39/94 es o no aplicable al caso de autos.

1. Desde luego, la Sala de instancia no infringió el artículo 43 de la Ley Jurisdiccional, ya que esta cuestión había sido planteada por el Ayuntamiento demandado en su contestación a la demanda, no vinculando ya al Tribunal lo que aquél dijera sobre su aplicabilidad o no aplicabilidad.

2. Vista la Exposición de Motivos de la Ley 39/94, donde se dice que "la experiencia tras más de nueve años de aplicación de la Ley de Bases de Régimen Local, y la existencia de algunas dudas sobre el sentido exacto de su artículo 70.2, aconsejan mejorar su redacción", no existe inconveniente en aceptar su mero carácter interpretativo y no innovador, y con él su aplicación retroactiva, propia de estas normas.

3. No hay, por lo tanto, infracción del artículo 2.3 del Código Civil, por tratarse de norma retroactiva por naturaleza.

Abordaremos, finalmente, el problema de la interpretación que deba darse al nuevo artículo 70.2 de la L.B.R.L., tal como fue redactado por Ley 39/94, de 30 de Diciembre.

Esta Sala no comparte la interpretación que de esa reforma ha hecho el Tribunal de instancia, sino que cree que ésta ni vino a rectificar la doctrina jurisprudencial sobre la necesaria publicación de los planes ni tuvo por finalidad restringir la originaria redacción del precepto.

La finalidad de la reforma del artículo 70.2 la dice muy claramente su Exposición de Motivos, y es (aparte de mejorar su redacción) la de "resaltar la obligación constitucional de publicar en el Boletín Oficial de la provincia las normas urbanísticas y ordenanzas contenidas en los instrumentos de planeamiento", de forma que así "se garantiza la publicidad de las normas".

Con ese designio, el nuevo artículo 70.2 distingue:

1. Las Ordenanzas, incluido el articulado de las normas de los planes urbanísticos, y

2. Los acuerdos correspondientes a estos (Los Planes urbanísticos) cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales.

   Y así:

1. Para los primeros se exige la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia sin distinción de procedencia, es decir, tanto si se trata de Ordenanzas y Normas de planes aprobados por los entes locales como aprobados por la respectiva Comunidad Autónoma. Sólo con esta interpretación se "resalta la obligación constitucional de publicación de las normas" y se "garantiza su publicidad". Si, por el contrario, se interpreta el precepto en el sentido de que sólo se refiere a los planes aprobados por los entes locales, se dejan todos los aprobados por las Comunidades Autónomas fuera del expreso deseo del precepto, explícito en su Exposición de Motivos.

   (Como respuesta al contraargumento de que el artículo 70.2 se refiere sólo en general a los acuerdos de los entes locales, véanse las razones que este Tribunal Supremo dio en su sentencia de 10 de Abril de 1990, que a estos efectos siguen siendo perfectamente válidas).

   Esta interpretación es en todo caso la más acorde con la publicidad de las normas impuesta en el artículo 9-3 de la Constitución Española, que no toleraría la existencia y obligatoriedad de normas que configuren, limiten o definan el contenido de la propiedad urbanística sin la necesaria publicación.

   Y si ha de admitirse que por la propia naturaleza de la documentación de los Planes hay partes de ellos que es lógico que no se publiquen (v.gr. planos, memoria, estudio económico financiero, etc), ello no justificaría que, además y a mayores, dejen de publicarse las Ordenanzas y Normas de los Planes, donde se encuentra el meollo del Plan y la configuración de la propiedad urbanística.

   Por lo demás, este Tribunal Supremo ha llegado implícitamente ya a la misma conclusión en sentencias de 9 de Febrero de 2000, 3 de Octubre de 2000 y 22 de Diciembre de 2000.

2. Para los segundos, (acuerdos correspondientes a los planes urbanísticos, es decir, acuerdos aprobatorios de planes), el precepto se refiere sólo a los que proceden de los entes locales, debiendo entenderse que para los aprobados por las Comunidades Autónomas remite a la legislación específica de estas, en el caso de Cataluña, a los artículos 71 y 89 del Decreto Legislativo 1/90, de 12 de Julio, que, en efecto, imponen la publicación de la aprobación definitiva de los Planes, Programas y Normas; preceptos estos que también han de interpretarse de forma que no colisionen con la legislación básica del Estado y con los preceptos constitucionales que imponen la necesaria publicidad de las normas.

En definitiva, la sentencia de instancia ha infringido el artículo 70.2 de la L.B.R.L. (en la redacción dada por la Ley 39/94), al conceder eficacia a un Plan no debidamente publicado, y debe por ello ser revocada.

Lo cual nos obliga a resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece plantado el debate.

Y aparece planteado así:

La jurisprudencia de este Tribunal Supremo (v.gr. sentencias de 10 de Abril de 1990, 26 de Diciembre de 1990, 30 de Enero de 1991, 7 de Febrero de 1994, 18 de Junio de 1998, 17 de Diciembre de 1998 y 14 de Abril de 1999, entre otras muchas), ha declarado reiteradamente que el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local impone la publicación íntegra de las Normas Urbanísticas de los Planes y que la falta de publicación no hace a estos inválidos, pero sí ineficaces, es decir incapaces para servir de base a actos derivados.

En consecuencia, los actos aquí impugnados (delimitación de polígono de actuación y proyecto de reparcelación, ambos derivados del Plan Parcial "Ramassar") son disconformes a Derecho, por carecer de Plan Parcial eficaz que les pueda servir de cimiento jurídico.

Debemos, pues, estimar el recurso contencioso administrativo nº 71/94 y anular los actos impugnados.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional) y no existen razones que aconsejen una condena en costas (artículo 131 de la misma).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.