STS, 26 de Enero de 1996
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 10018/1990 |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Enero de mil novecientos noventa y seis.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE JERÉZ DE LA FRONTERA, representada por el Procurador Don Alfonso Gil Meléndez y asistida de Letrado, contra la sentencia dictada, con fecha 30 de abril de 1990, por la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 2535/87 promovido por la empresa INMOBILIARIA CERET S.A. -que ha comparecido en esta alzada, como parte apelada, bajo la representación procesal del Procurador Don Santos Gandarillas Carmona y la dirección técnico jurídica de Letrado- contra el acuerdo de la citada Gerencia de 9 de junio de 1987 por el que se había denegado el recurso de reposición deducido contra la liquidación, por importe de 5.962.831 pesetas, girada en concepto de Tasa por Licencia de Obras para la construcción de 33 Viviendas de Protección Oficial en la Parcela 4.2.3 de la Unidad de Actuación 6-A1 ("Finca Pié de Rey").
En la indicada fecha de 30 de abril de 1990, la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 2535/87, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por INMOBILIARIA CERET S.A., anulamos y dejamos sin efecto la resolución impugnada ya reseñada y declaramos el derecho del actor a obtener el 90% de bonificación en la construcción de Viviendas de Protección Oficial a que se refiere el pleito. Sin costas".
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- "Inmobiliaria Ceret S.A." recurre en los presentes autos el acuerdo del Consejo de Gestión de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Jeréz de la Frontera de 9 de junio de 1987 que desestimó la reposición oportunamente formulada contra la liquidación en su día girada a la actora por el concepto de tasas por licencia de obras para la construcción de 33 viviendas de protección oficial en la parcela 4.2.3 de la Unidad de actuación 6-A1 (Finca Pié de Rey). Segundo.- La cuestión planteada en los autos es de carácter técnico jurídico y ha sido resuelto en numerosas ocasiones por esta Sala en el sentido siguiente: El Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local trae causa de la autorización que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, confirió al Gobierno para refundir en un sólo cuerpo legal las normas derogadas sobre dicho régimen. Por lo que aquí interesa, su artículo 202.2 no hace sino transcribir literalmente el artículo 9.2 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, por el que se dictaron normas provisionales para la aplicación de la Ley 41/1975. No ha habido, pues, en lo referente a beneficios tributarios en materia de tasas, modificación alguna sobre el régimen normativo precedente, ni el Real Decreto Legislativo podía haberla introducido, pues la autorización al Gobierno era exclusivamente para "regular, aclarar y armonizar", no para innovar el ordenamiento. Y la Ley 7/85 no contenía en su Título VIII (Haciendas Locales) novedad alguna sobre la bonificación de que venimos tratando. Tercero.- Hay que estimar, pues, que en materia de beneficios fiscales sobre tasas el Real Decreto Legislativo 781/1986 nadasupone de nuevo sobre la legislación precedente. Y como ésta, según ha reconocido una jurisprudencia reiterada (sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1982, 29 de abril, 23 de mayo, 9 y 12 de julio de 1983, y 13 de marzo de 1987, entre otras), respetaba la bonificación que en materia de Viviendas de Protección Oficial contemplaba su normativa específica, es preciso declarar subsistentes los tantas veces repetidos beneficios tributarios. Sólo a partir del 31 de diciembre de 1989 quedarán suprimidos, tal como prescribe la Disposición Adicional Novena de la Ley 39/88, de 28 de diciembre, sobre Haciendas Locales, "cuantos beneficios fiscales estuvieren establecidos en los tributos locales tanto de forma genérica como específica, en toda clase de disposiciones distintas de las del Régimen Local, sin que su actual vigencia pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en la presente Ley ". En tanto no llega esa fecha, las liquidaciones tributarias como la de autos, están bonificadas (noventa por ciento de la cuota, en este supuesto) y procede, por ello, la estimación de la demanda".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE JERÉZ DE LA FRONTERA interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 25 de enero de 1986, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La cuestión debatida en las presentes actuaciones, de carácter exclusivamente técnico-jurídico, se contrae a dilucidar si procede, o no, después de la promulgación del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, la declaración de bonificación fiscal del 90% de la cuota en la liquidación municipal practicada, con fecha 6 de abril de 1987, por el concepto de Tasa por Licencia de Obras para la construcción de 33 Viviendas de Protección Oficial en la Parcela 4.2.3 de la Unidad de Actuación 6 A-1, Finca Pié de Rey de Jeréz de la Frontera.
A tal fin, no cabe sino reiterar lo que, al respecto, se ha declarado en la sentencia de instancia, cuyos razonamientos, dada su atemperación a derecho, hacemos nuestros en su totalidad.
A mayor abundamiento, debemos destacar que la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias, entre otras, de 31 de enero, 15 de febrero y 17 de marzo de 1989, 28 de octubre y 16 de diciembre de 1991, 20 de enero y 22 de diciembre de 1992, 23 de marzo y 22 de diciembre de 1993, 27 de julio, 27 y 28 de septiembre, 24 de noviembre y 22 de diciembre de 1994, y 14 de julio de 1995, ha dejado sentado, con criterios válidos -incluso- después de la vigencia del Real Decreto Legislativo 781/1986, que:
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"La bonificación del 90% por el concepto de Tasas por la expedición de licencia de obras para la construcción de viviendas de protección oficial sigue subsistente y de plena vigencia, por cuanto aparece reconocida en la normativa específica reguladora de tales viviendas -Ley 15 de julio de 1954 y Decretos 2131/1963, de 24 de julio, y 2114/1968, de 24 de julio-, disposiciones que no han sido derogadas en ese concreto punto por las restricciones operadas en el Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre (Texto Refundido de la Ley de Viviendas de Protección Oficial), pues la supresión de la bonificación en el aludido Texto Refundido fue una extralimitación en la autorización dada en el Real Decreto-Ley 12/1976, de 30 de julio (construcción de viviendas sociales), por lo que dicha supresión carece de eficacia y, por consiguiente, tal bonificación debe considerarse vigente".
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"La vigencia de esa bonificación se refuerza y confirma en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre (normas sobre ingresos de las Corporaciones Locales), al declarar que, en tanto no se dé cumplimiento a las Disposiciones Finales Tercera y Cuarta de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local (Ley 41/1975, de 19 de noviembre), continuarán en vigor las exenciones y bonificaciones de tributos locales que estén reconocidas en disposiciones con rango de Ley que no sean de Régimen Local, declaración ratificada por la Ley 47/1978, de 8 de octubre (Estatuto de Régimen Local), y que no puede estimarse derogada, a su vez, por lo establecido en el Real Decreto-Ley 11/1979, de 20 de julio (financiación de Haciendas Locales), pues, aunque en el artículo 5.5 se declara que, con carácter general, las exenciones, reducciones y bonificaciones de la Contribución Territorial Urbana no se aplicarán a las Tasas municipales, tal precepto hay que estimarlo referido a las Contribuciones Territoriales específicamente citadas, sin que pueda extenderse a otras exenciones o bonificaciones tributarias no comprendidas en el mismo".
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"Los beneficios fiscales, en su muy diversa gama, pueden encuadrarse, la mayor parte de lasveces, como instrumentos al servicio de una determinada política sectorial, para coadyuvar al cumplimiento de los fines y a la consecución de los objetivos fijados en cada caso, lo que desde una perspectiva jurídica significa que las exenciones, bonificaciones y reducciones de los tributos constituyen modalidades de la actividad administrativa de fomento de signo positivo y contenido económico, en su calidad de ventaja financiera y a cargo del erario público, que implica una ayuda directa al beneficiario mediante el abaratamiento del coste de producción o de los márgenes de comercialización, en la misma medida en que se dejen de percibir o se devuelvan, total o parcialmente, determinados impuestos".
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"Según el artículo 6 del Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre (Viviendas de Protección Oficial), los promotores y adquirentes de viviendas de protección oficial gozarán de cuantas exenciones y bonificaciones tributarias se establezcan en los artículos 11, 12, 13, 14 y 15 del Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre, pero éste no excluye ni impide que se apliquen las bonificaciones establecidas y reguladas por otras disposiciones vigentes, como es el artículo 14.2 del Decreto 2131/1963, de 24 de julio, y, por otra parte, el hecho de que, mediante el Real Decreto-Ley 12/1980, de 26 de septiembre (viviendas y suelo), se extiendan las bonificaciones de viviendas de protección oficial a las transmisiones de los terrenos destinados a la construcción de las mismas y a las ejecuciones de obras para el equipamiento comunitario primario (que consista, entre otros supuestos, en la construcción de edificios destinados al servicio público del Estado y sus organismos autónomos, Entidades Territoriales o Corporaciones Locales, iglesias y capillas destinadas al culto y centros docentes), lejos de constituir una limitación o restricción en la aplicación de la referida bonificación, es una expresa ratificación de la misma; siendo de estimar, como establece el artículo 3 del Código Civil, que las normas deben ser interpretadas según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, por lo que, como las finalidades de promoción de empleo y de construcción de viviendas, que informan y determinan la legislación sobre Viviendas de Protección Oficial, subsisten como principios rectores de la política social y económica del Estado, según los artículos 40 y 47 de la Constitución, tampoco la realidad social permite considerar que está derogada la referida bonificación tributaria".
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"El Ayuntamiento apelante alega que la aplicación de la referida bonificación, derivada en definitiva de la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, no puede sostenerse tras la publicación del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que deroga al anterior y que no contiene, aparentemente, ninguna disposición como la Transitoria Segunda de éste último; y aduce, además, que el citado Real Decreto Legislativo 781/1986 tiene fuerza de Ley y, en consecuencia, rango normativo suficiente para derogar la bonificación reconocida indirectamente por el Real Decreto 3250/1976. Sin embargo, todo ello requiere una precisión: el Real Decreto Legislativo es un Texto Refundido y su función sustitutoria de la legislación anterior sólo puede predicarse en tanto en cuanto refunda en su texto único la diversa legislación precedente, pues la función constitucional del Texto Refundido no es innovar el ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, no puede postularse una interpretación de sus normas que conduzcan a ese resultado, lo que significa que, tras la publicación del Real Decreto Legislativo 781/1986, ha de mantenerse la misma línea jurisprudencial favorable a la subsistencia de la bonificación del 90% de las Tasas devengadas por licencias solicitadas para la construcción de viviendas de protección Oficial".
Este último punto, que implica, en consecuencia, que el artículo 202.2 del Real Decreto Legislativo ("Salvo los supuestos establecidos en el número anterior -Tasas por aprovechamientos y utilizaciones-, no se admitirá, en materia de Tasas, beneficio tributario alguno") no sea susceptible de extenderse a la supresión de los beneficios tributarios reconocidos en materia municipal a las viviendas de protección oficial por su legislación específica, ha sido perfectamente recogido en la sentencia de instancia, en la que se llega a tal conclusión porque, en primer lugar, la aparente omisión, en el citado Texto Refundido, de una Disposición Transitoria análoga a la Segunda del Real Decreto 3250/1976 no puede equivaler, como se pretende por la Corporación, a una grave y radical medida derogatoria de la bonificación cuestionada ni, menos aún, a la erradicación de la línea jurisprudencial expuesta y al efecto sentada, y porque un Texto Refundido, por mucho que argumente en contra el Ayuntamiento, sólo sirve, en principio, para estructurar, reordenar, aclarar, resumir y reunir en un único articulado las normas precedentes sobre una materia concreta, pero no puede crear ni suprimir normas si no es excediéndose de la autorización concedida e incurriendo, por consiguiente, en nulidad, lo que es más evidente aún, como muy acertadamente se indica en la sentencia de instancia, si las normas afectadas son de naturaleza distinta de las que se refunden, que en el caso presente sólo son las vigentes sobre Régimen Local, según el texto de la Disposición Final Primera de la Ley 7/1985 y la propia rúbrica del Real Decreto Legislativo 781/1986 que la desarrolla.
En efecto, la legislación de régimen local no puede, en definitiva, salvo que expresamente así se determine, derogar una legislación específicamente reguladora de las viviendas de protección oficial. Además, el Real Decreto Legislativo 781/1986 no es el que concede la bonificación en la Tasa por licenciade obras, sino que ésta proviene, y tiene su asiento, en dicha legislación propia o específica de las viviendas de la clase citada. No es, pues, la Corporación quien concede, o no, tales clases de beneficios tributarios, y, por ende, no hay razón alguna para argumentar, como hace la Corporación, la quiebra de la autonomía municipal y de la genuína potestad reglamentaria de la misma.
Por otra parte, el que la nueva Ley de Haciendas Locales, 39/1988, de 28 de diciembre, establezca en su Disposición Adicional Novena que "a partir del 31 de diciembre de 1989 quedarán suprimidos cuantos beneficios fiscales estuvieran establecidos en los tributos locales, tanto de forma genérica como específica, en toda clase de disposiciones distintas a las de Régimen Local, sin que su actual vigencia pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en la presente Ley ", no significa otra cosa -evidentemente- que la plasmación ex novo de un cambio legislativo, como tal considerado -implícitamente- por la sentencia de instancia, que produce sus efectos sólo desde su vigencia, y no retroactivamente, ni, tampoco, a modo de depuración de la interpretación que se venía aceptando, como parece propugnar, en sus alegaciones, la Corporación apelante.
No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE JERÉZ DE LA FRONTERA contra la sentencia dictada, con fecha 30 de abril de 1990, en el recurso contencioso administrativo número 2535/87, por la Sala de dicho orden jurisdiccional en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, debemos confirmarla y la confirmamos en todas su partes. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, y, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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