STS, 27 de Mayo de 2002

En el recurso contencioso administrativo núm. 1510/93 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 30 de marzo de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador D. Manuel Sánchez Puelles y González de Carvajal, en nombre y representación del Colegio de Enfermería de DIRECCION001 contra la Convocatoria de Asamblea General del Consejo General de Enfermería de 29 de julio de 1993 y los acuerdos en ella adoptados, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que dicha resolución es conforme a derecho, sin hacer mención especial en cuanto a las costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Colegio de Enfermería de DIRECCION001 se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 4 de septiembre de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria que case la impugnada y declare la nulidad de la convocatoria y de la resolución 22/93 del Consejo General de Colegios de Diplomados de Enfermería, con lo demás que en Derecho proceda.

La representación procesal del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería formalizó, con fecha 4 de septiembre de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que confirme la recurrida e imponga las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 5 de junio de 2001, se acordó emplazar a la Generalidad Valenciana para que, con entrega de la sentencia de instancia y los escritos de alegaciones formulados por las partes, en el plazo de veinte días, pudiera comparecer y realizar las alegaciones que estimara procedentes.

El trámite fue evacuado por medio de escrito presentado el 26 de julio de 2001 en el que interesaba que se "acuerde estimar el recurso de casación interpuesto por el Consejo General de Colegios Diplomados en Enfermería" (sic).

Por providencia de 11 de marzo de 2002, se señaló para votación y fallo el 21 de mayo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de casación se fundamenta en seis motivos. Todos ellos formulados al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por infracción de normas del ordenamiento jurídico.

El primero se concreta en la vulneración del artículo 62.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante) y 8.3 de la Ley de Colegios Profesionales (LCP, en adelante).

El motivo se razona señalando que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha declarado recientemente [con posterioridad a dictarse la sentencia de instancia que se recurre] la nulidad de la asamblea de la Organización Colegial de Enfermería de 30 de julio de 1993 [celebrada un día después de la Asamblea que se recurre en el proceso administrativo en que se dicta la sentencia aquí recurrida] y de los acuerdos en ella adoptados por no haberse convocado al Presidente del Colegio de Enfermería de DIRECCION000 , miembro nato de la Corporación recurrida. Así, en sentencia de 27 de julio [debe entenderse junio] de 1995 dicho Tribunal declara nula la referida asamblea considerando el Tribunal de instancia que la no convocatoria del citado Presidente era una causa de nulidad de pleno derecho [artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, LPA, en adelante].

La alegación contenida en el motivo, a juicio de la parte que la formula, no constituye una cuestión nueva, sino que se trata de "un supuesto en el que la situación existente en la fecha en que fue dictada la sentencia recurrida debe necesariamente actualizarse como consecuencia de una resolución recaída posteriormente sobre los mismos actos", y cita en apoyo de su tesis una sentencia de la Sala de lo Civil de este Alto Tribunal de 7 de marzo de 1991.

El motivo no puede ser acogido. En primer lugar y sobre todo porque, en reciente sentencia nuestra del pasado 23 de mayo, casamos y anulamos la referida sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que se invoca, de acuerdo con la solución dada al problema jurídico suscitado en la sentencia del día anterior. Esto es, el Consejo General de Colegios Oficiales de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería no convocó al Presidente del Colegio de DIRECCION000 porque se encontraba incurso en un expediente disciplinario válido. Pues en la fecha de autos, pese a la existencia de hecho de un Consejo Regional de la profesión, a tenor de la Disposición Transitoria de la Ley del Proceso Autonómico era competente para ejercer la potestad disciplinaria dicho Consejo General y, por consiguiente, era conforme a Derecho, atendiendo a la competencia del ente que lo adoptó, el acuerdo de abrir expediente disciplinario y suspender en sus funciones al Presidente y a la Junta de Gobierno del Colegio de DIRECCION000 .

Por otra parte, en lo que se refiere a la concreta Asamblea impugnada en los presentes autos, la de 29 de julio de 1993 y la resolución 22/93, lo que se suscitó en la instancia fue si realmente se convocó al Presidente del Colegio de DIRECCION001 . Y sobre tal convocatoria constan en la sentencia de instancia como hechos que deben entenderse probados los siguientes: "uno con fecha de salida 9 de julio de 1993 el Consejo General de Colegios Diplomados en Enfermería remitió al Colegio de Enfermería de DIRECCION001 , la Circular nº 51/93, de Convocatoria de Asamblea General Ordinaria, por correo ordinario. Dos, con fecha 27 de julio de 1993 el citado Colegio remitió al Presidente del Consejo General telegrama en el que se manifestaba que habría sido (sic) convocado para la celebración de la mencionada Asamblea, pidiendo la suspensión de la misma y nueva convocatoria. Tres, que el Consejo General envió por Fax, por correo certificado y por servicio de mensajería la convocatoria; negando el Colegio actor su recepción según telegrama enviado el 8 de julio. Y cuarto, que, según certificación del Colegio Oficial de DIRECCION001 , con fecha 22 de junio de 1993, la Junta de Gobierno acordó facultar a su Presidente para ejercitar cuantas acciones legales sean oportunas contra la convocatoria de Asamblea General Ordinaria para el día 29 de julio de 1993, del Consejo General de Enfermería, por no haber sido convocados los representantes del Colegio. Y, cinco, con fecha 27 de septiembre de 1993 el Colegio de DIRECCION001 comunicó al Presidente del Consejo General la intención de interponer recurso contencioso administrativo contra la convocatoria y asamblea celebrada". En tales circunstancias no puede sino compartirse el criterio del Tribunal a quo cuando afirma que el Colegio recurrente tuvo cumplido conocimiento de la convocatoria impugnada y no a través de la intermediación de otros Colegios, sino directamente.

La infracción del artículo 31.22 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (EACV, en adelante), que reconoce a la Generalitat Valenciana competencia exclusiva en materia de Colegios Profesionales, es la vulneración normativa que se denuncia en el segundo de los motivos. En síntesis, se sostiene que la sentencia recurrida al afirmar que la resolución 22/93 del Consejo General, por la que se establecen normas de aplicación para aquellos Colegios que incumplan sus obligaciones estatutaria, ratifica las competencias que a tales órganos (sic) reconoce el artículo 9 LCP, y no tiene en cuenta el proceso de asunción de competencias en materia de Colegios Profesionales por parte de las Comunidades Autónomas y la correlativa pérdida de facultades de los Consejos Generales de ámbito nacional plasmada en la Ley 12/983 del Proceso Autonómico (LPA, en adelante).

El invocado precepto del EACV ha atribuido a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre Colegios Profesionales, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 36 y 139 CE. Ahora bien, frente a la argumentación de la recurrente se deben hacer las siguientes precisiones:

1. El Estado no se encuentra desapoderado de todo título competencial en relación con los Colegios Profesionales. El que la Constitución no reconozca directamente al Estado competencia normativa para fijar el régimen jurídico de los colegios profesionales no significa que aquél carezca de todo título habilitante para intervenir en esta materia, ni tampoco que el grado de competencia estatal sea sólo el que resulta de los propios términos del Estatuto de Autonomía, de tal manera que el Estado carezca de toda competencia legislativa cuando dicho Estatuto realice una asunción íntegra y exclusiva de las facultades y funciones (STC 20/1988, de 18 de febrero). Por el contrario, la doctrina del Tribunal Constitucional ha señalado la existencia de competencias estatales con incidencia en materia de Colegios profesionales. Y así: 1º) en la medida en que se configuran normativamente como Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales, resulta justificado que en lo que atañe a su constitución y a la realización de funciones públicos, el régimen jurídico básico corresponde establecerlo al Estado conforme al artículo 149.1.18 CE, o, dicho en otros términos, es la legislación básica estatal la que establece el régimen jurídico de aquellos aspectos en los que los Colegios Profesionales puedan ser considerados como Administraciones públicas- en este sentido el artículo 15.2 LPA dispone que "las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales que existen o se constituyan en el territorio de cada Comunidad Autónoma, ajustarán su organización y competencias a los principios y reglas básicas establecidas en la legislación del Estado para dichas Entidades, sin perjuicio de cualesquiera otras competencias que pudiera atribuirles o delegarles la Administración Autonómica"-; 2º) la relación existente entre los Colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas tiene su reflejo en el propio artículo 36 CE, que refiere conjuntamente a aquéllos y a éstas la reserva de ley, de manera que también por el título que representan tales profesiones ostenta el Estado determinadas competencias (art. 149.1.30 CE); y 3º) la competencia estatal sobre la defensa de la competencia y para la fijación de las bases de la ordenación de la actividad económica en el sector concreto de los servicios profesionales (art. 149.1.6ª, 8ª y 13 CE) puede tener también incidencia en el régimen de los Colegios Profesionales.

2. Corresponde a las Comunidades Autónomas que, como la Valenciana, han asumido competencia en relación con los Colegios Profesionales dictar la normativa de desarrollo y ejercer las competencias de ejecución. En el bien entendido de que la necesidad de un marco normativo completo supone el que a falta de normas autonómicas o por insuficiencia de éstas, la normativa estatal despliegue la eficacia supletoria que le es propia en todo aquello que no tiene carácter de base de organización, funcionamiento y competencia de los Colegios Profesionales. Esta regulación complementaria es plenamente compatible con los postulados constitucionales, pues si bien la regla de la supletoriedad del Derecho estatal no es un cláusula o título universal atributivo de competencia para legislar cualquier materia a favor del Estado, no cabe ignorar la función que aquélla desempeña en cuanto proporciona un criterio en orden a la aplicación de las normas del actual Estado compuesto que configura la Constitución (SSTC 1571989, de 26 de enero y 103/1989, de 8 de junio).

3. Dentro de la normativa básica estatal se incluye, entre otros aspectos: la fijación de los criterios relativos a los ámbitos territoriales de los Colegios Profesionales para distinguir los Colegios de ámbito nacional y los Colegios de ámbito intrautonómico; en cuanto a su estructura organizativa y las funciones de sus órganos, los principios generales y la estructura mínima, cuya concreción y desarrollo corresponde a la Comunidad Autónoma; en cuanto a las normas de funcionamiento y régimen jurídico de los actos de los Colegios Profesionales, las peculiaridades propias dentro del marco establecido por la LRJ y PAC; y, por último, en lo que aquí importa puede el Estado constituir Consejos Generales o superiores de las organizaciones colegiales para asumir la representación de intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional (art. 15.3 LPA).

A este respecto, debe recordarse lo que hemos señalado en nuestras recientes sentencias de 22 y 23 del corriente mes de mayo. Los Consejos de Colegios son sin duda un tipo concreto de Corporaciones profesionales, las cuales son a su vez una especie concreta de Corporaciones públicas que pueden integrar diversas entidades. Consolidadas en nuestro país a partir del último tercio del siglo XIX la existencia de los Colegios profesionales, con el andar de los tiempos éstos se organizaron siguiendo principalmente dos modelos. De una parte, puede existir una organización con una sola persona jurídica, que suele denominarse Colegio Nacional, competente en todo el territorio del Estado sin perjuicio de que pueda crear delegaciones. De otra parte se viene aplicando a las profesiones más clásicas el modelo de organización consistente en una pluralidad de Colegios provinciales (y algunas veces regionales) que se agrupar en un Consejo General. Estos Consejos Generales que indudablemente deben considerarse entidades de derecho público según la Ley 2/1974, de 13 de febrero, tienen, desde luego, personalidad jurídica pública. Entre sus potestades deben destacarse las de proponer al Gobierno la aprobación de los Estatutos, aprobar reglamentos de organización interna y ejercer potestades disciplinarias respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios de ámbito limitado, y ello sin perjuicio de que a estas potestades de carácter general puedan añadirse otras concretas en los Estatutos de la profesión.

Sobre esta situación se produce la incidencia de la Constitución y de la posterior Ley del Proceso Autonómico. Pero resulta inequívoco que el artículo 36 CE ha de desarrollarse por ley, aunque ello no signifique que deba tratarse de una ley estatal sino que pueden dictar leyes las Comunidades Autónomas sobre Colegios profesionales cuando hayan asumido competencia en la materia según sus Estatutos de Autonomía, que es el caso de Valencia según el citado artículo 31.22 del mismo.

Estamos, por tanto, ante una materia en la que rige el principio de reserva de ley. Y no se trata sólo de que la regulación de los Colegios haya de realizarse por ley, sino también de que la Constitución misma y la interpretación de ella realizada por el Tribunal Constitucional es particularmente exigente cuando se trata de la imposición de sanciones a tenor de lo establecido en el artículo 25.1 del texto constitucional.

Por consiguiente, la conclusión a que nos lleva el análisis de este segundo motivo de casación es que, conforme al artículo 31.22 EACV y Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, la Comunidad Valenciana podía legislar en el marco de la legislación básica estatal -deducible, en su caso, de la legislación vigente- y atribuir, dentro de los límites de tal marco, a la propia organización colegial territorial de la Comunidad competencias que correspondían al Consejo General, más no puede entenderse, como parece sostenerse en el motivo que por la previsión estatutaria de que se trata se produjera de forma automática una pérdida de las atribuciones que la legislación estatal reconocía al Consejo General, y, en concreto, la de adoptar las medidas estatutarias, civiles y penales procedentes en relación con los Colegios que incumplieran sus obligaciones estatutarias y acuerdos adoptados por los órganos de gobierno de dicho Consejo, a que se refiere la resolución recurrida 22/93.

Se considera por la parte recurrente que la sentencia de instancia infringe el artículo 15.3 LPA que reduce la competencia de los Consejos Generales a la representación de los intereses corporativos. Dicha Ley reconoce la posibilidad de que existan y se constituyan, en el ámbito de cada Comunidad Autónoma, Consejos Autonómicos de Colegios Profesionales cuya organización y competencia se ajuste a los principios de la legislación básica del Estado, quedando limitada la competencia de dichos Consejos a la mencionada representación en el ámbito nacional e internacional.

No cabe duda de que la Ley de Colegios Profesionales contemplaba los Consejos y las funciones que les reconocía desde una perspectiva centralizada que está abocada a ser superada como consecuencia y efecto de la atribución de competencias a las Comunidades Autónomas, en materia de Colegios Profesionales, efectuada por la Constitución y Estatutos de Autonomía. Y así, tanto las tradicionales facultades de tutela y en materia disciplinaria sobre los Colegios, como la de resolver los recursos de alzada que se interpongan frente a los actos de las Juntas de Gobierno de los Colegios Provinciales habrán de corresponder normalmente a los Consejos de Colegios de ámbito autonómico e, incluso a las Comunidades Autónomas. Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que, de una parte, en tanto no se constituyan válidamente aquéllos Colegios, los Consejos Generales de ámbito nacional seguirán desempeñando transitoriamente algunas de tales funciones; y, de otra, que a éstos Consejos han de reconocerse facultades instrumentales, incluidas las disciplinarias y económicas, para el desempeño de las representativas que les corresponden en el ámbito de las competencias estatales. O, dicho en otros términos, la pérdida de funciones de los Consejos Generales en favor de los Autonómicos queda condicionada a la válida creación de éstos y no puede suponer la desaparición plena y completa de las funciones que reconoce a los Consejos Generales el artículo 9.1. f) [adopción de las medidas necesarias para que los Colegios cumplan las resoluciones del propio Consejo Superior dictadas en materia de su competencia] y g) [ejercer funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios] LCP, sino la necesidad de una adecuación interpretativa de tales preceptos en el sentido de que la posibilidad de adoptar las medidas y el ejercicio de la función disciplinaria que contemplan experimentan una restricción paralela a la de su competencia material, constreñida desde la creación de los Colegios o Consejos Autonómicos a las representativas que se orresponden con las competencias estatales.

Pues bien, de acuerdo con la doctrina establecida en nuestras reiteradas sentencias de los pasados 22 y 23 de mayo y en el anterior fundamento jurídico, resulta que la Comunidad Autónoma podía crear un Consejo regional autonómico de la profesión, pero esta competencia debía ejercitarse mediante la previa aprobación de una Ley de la Generalidad Valenciana. Por tanto, no podía considerarse constituido válidamente el Consejo Regional autonómico en virtud de la aprobación de sus Estatutos por el Gobierno de la Generalidad por acuerdo de 2 de julio de 1986, ni tampoco es conforme a Derecho la convalidación de dicho acuerdo en el Decreto autonómico de 20 de octubre del mismo año. En consecuencia, cobraba plena virtualidad lo que establece la Disposición transitoria de la Ley del Proceso Autonómico, según la cual los Consejos Generales mantienen su organización y atribuciones hasta tanto se dicte una nueva legislación, una norma con rango de ley, aunque se trate de una ley autonómica (así lo declaró esta Sala en un caso relativo a Cataluña, en sentencia de 14 de marzo de 1996, ya que se había dictado una ley de la Generalidad).

El artículo 36 CE, que establece la exigencia de que los Colegios Profesionales adopten una estructura democrática, se considera infringido, argumentándo la recurrente que tal principio es incompatible con una sumisión jerárquica al Consejo General, cuya legitimidad democrática es indirecta, y con la intervención por éste de la contabilidad de un Colegio Profesional.

El argumento no puede ser acogido, pues no es más democrática la organización que prescinda de controles de legalidad para asegurar el cumplimiento de las decisiones adoptadas en el marco de una organización colegial compleja que se corresponde a diversos niveles integrados territorialmente; ni tampoco se pueden establecer jerarquías de representatividad para otorgar mayor entidad democrática a los colegios provinciales o autonómicos frente a Consejos Generales de ámbito nacional. Cada uno de ellos ostenta la legitimidad democrática que le otorga la elección de sus miembros directivos y la adopción de acuerdos en el marco de sus respectivos ámbitos territoriales y de las funciones que les corresponden.

La infracción del artículo 9 LCP se fundamenta en que dicho precepto no reconoce al Consejo la posibilidad de intervenir la contabilidad de los Colegios provinciales, ni a condicionar el funcionamiento de éstos. Pero, si puede compartirse tal criterio en términos generales, pues no cabe una intervención contable o injerencia en el funcionamiento de los Colegios que resulten incondicionadas, no es acogible la tesis en la medida en que la intervención de que se trata aparezca justificada por la necesidad de que se cumplan las resoluciones del Consejo Superior dictadas en materia de su competencia. En tal caso la habilitación legal se encuentra recogida en el citado artículo 9.1.f) LCP, y no resulta concebible una organización colegial que incluya la existencia de Consejos Generales de ámbito nacional, aunque las funciones de éstos se reduzcan, desde la efectiva creación de los autonómicos, al desempeño de la representatividad en el ámbito de las atribuciones estatales, si se les priva de toda potestad disciplinaria, aun la directamente conectada con el ámbito de decisiones que les son propias e, incluso, de la posibilidad de reclamar las aportaciones colegiales necesarias para atender al ejercicio de la competencia que siguen ostentando.

Pero es que, además, según se ha razonado en las fechas de autos, pese a la existencia de hecho de un Consejo Regional, en ausencia de una norma legal que diera cumplimiento a la reserva de Ley y de acuerdo con la mencionada Disposición transitoria de la Ley del Proceso Autonómico, seguía siendo competente para ejercer la potestad disciplinaria el Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería.

Por último, se argumenta que se vulneran los artículos 24 y 26 de la LRJ y PAC, reguladores de las convocatorias de los órganos colegiados, ya que la sentencia de instancia no toma en consideración que la resolución 22/93 se adopta bajo el epígrafe "informe sobre la situación de los Colegios de Barcelona, DIRECCION000 y DIRECCION001 . Acuerdos a tomar", totalmente inexpresivo y que no permite a los miembros del órgano colegiado hacerse una idea del contenido de las graves medidas con la necesaria antelación que debe proporcionar el orden del día según los indicados preceptos legales.

Es ciertamente importante, como tiene reconocido la jurisprudencia de esta Sala, la observancia de los requisitos de la convocatoria y el orden del día; pero ha de entenderse que se cumplen aquéllos cuando se proporciona el necesario conocimiento sobre los datos necesarios para la toma de postura en relación con el acuerdo de que se trata, y que, en el presente caso, era la aplicación de las previsiones estatutarias respecto a los Colegios que incumplían con las aportaciones, sin perjuicio de la oportunidad de que los convocados soliciten las ampliaciones complementarias que estimasen necesarias y de la oportunidad que tambien supuso el debate para la debida adopción del acuerdo.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de las costas a la parte que recurre en casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,