STS, 23 de Febrero de 2005

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Número de Recurso:306/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:23 de Febrero de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

URBANISMO. LICENCIA QUE AFECTA A ZONA DE DOMINIO PÚBLICO. DECLARACIÓN PREVIA. PASEO MARÍTIMO. Desde la entrada en vigor de la Constitución no es posible, en ningún caso, la existencia de parcelas de propiedad privada en la zona marítimo-terrestre. Esta Sala carece de jurisdicción para formular pronunciamientos de titularidad dominical y por tanto sus declaraciones al respecto no tiene otra virtualidad que la meramente prejudicial. No puede otorgarse la licencia municipal de obras sin la previa obtención de la autorización administrativa correspondiente. Se desestima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 306/2002 interpuesto por PROYECTOS DEL CANTÁBRICO 2001, S.L., representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén y asistida de Letrado, siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE MIENGO, representado por la Procuradora Doña María Pardillo Landeta y asistido de Letrado; promovido contra la sentencia dictada el 22 de octubre de 2001 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso Contencioso Administrativo nº 992/2000, sobre licencia de obras para el proyecto básico de Aparthotel en la playa de Mogro.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria, se ha seguido el recurso nº 992/2000, promovido por PROYECTOS DEL CANTÁBRICO 2001, S.L., y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MIENGO, sobre licencia de obras para el proyecto básico de Aparthotel en la playa de Mogro.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 22 de octubre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por PROYECTOS DEL CANTÁBRICO 2001, S.L., contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Miengo, por el que se deniega la licencia de obras para proyecto básico de aparhotel en la playa de Mogro, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de PROYECTOS DEL CANTÁBRICO 2001, S.L., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de diciembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 17 de enero de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "se case y anule la Sentencia recurrida y se dicte, en su lugar, otra de conformidad con lo que se ha solicitado en la demanda originaria de estos autos"..

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 29 de abril de 2004, ordenándose también por providencia de 20 de julio de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (AYUNTAMIENTO DE MIENGO) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 18 de octubre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia que "desestimando los motivos del Recurso de Casación declare no haber lugar a su admisión, confirmando en todos sus extremos la Sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

SEXTO

Por providencia de 12 de enero de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de febrero de 2005, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria dictó, en fecha de 22 de octubre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 992/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad PROMOCIONES DEL CANTÁBRICO 2001, S. L. contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Miengo, adoptado en su sesión de fecha 16 de octubre de 200, por el que fue denegada la solicitud formulada por la propia entidad recurrente para la obtención de licencia de obras para proyecto básico de Aparthotel en la Playa de Mogro.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo fundamentándose, para ello, por lo que aquí interesa, en las siguientes argumentaciones:

  1. La situación fáctica de la que parte la sentencia de instancia es la siguiente: Que parte de los terrenos donde se pretende la construcción fueron declarados de dominio público en virtud de Orden Ministerial de 1985, encontrándose, sin embargo, los mismos inscritos en el Registro de la Propiedad como de titularidad privada.

  2. La sentencia deja constancia del distinto régimen jurídico existente con anterioridad a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), en el cual, según expresa "los asientos registrales, se consideraban una limitación a la eficacia jurídica del deslinde administrativo, de tal forma que, los asientos registrales no podían eludirse por las declaraciones de propiedad derivadas del acto de deslinde"; y, con posterioridad a la misma LC, "que modifica sensiblemente la regulación anterior, al establecer tanto el art. 13.1 de la Ley (LC), como el 28.1 del Reglamento de la Ley de Costas (RC, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre) que las inscripciones registrales no pueden prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados".

  3. A continuación, la sentencia de instancia centra el problema concreto, que no es otro que el de los deslindes practicados con anterioridad a la LC, continuando, no obstante, los terrenos inscritos en el Registro de la Propiedad a nombre de sus anteriores titulares registrales; cuestión que, según se expresa, fue resuelta por el Tribunal Constitucional en su STC 149/1991 que, parcialmente, reproduce (especialmente el FJ 8). En concreto, se señala, el supuesto de autos es el contemplado en la DT 1.2 LC.

  4. Partiendo de la anterior situación, la sentencia de instancia se enfrenta con la cuestión ---que constituye el objeto respecto del que se articulan las pretensiones en el recurso--- relativa a la adecuación a derecho de la denegación de licencia de obras solicitada por la recurrente, cuestión a la que da respuesta con remisión a nuestra STS de 13 de febrero de 2001, que, en gran medida, reproduce.

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la recurrente recurso de casación, en el que esgrime un total de cuatro motivos de impugnación, articulados, todos ellos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

Todos ellos, sin embargo, han de ser desestimados.

CUARTO

En el primer motivo se consideran infringidos los artículos 6.3 de la Ley de Costas de 1969 y la jurisprudencia que lo ha interpretado (citándose en concreto las SSTS de 23 de abril de 1997, de esta Sala, y la de 10 de junio de 1996, de la Sala Primera), así como los artículos 348 del Código Civil, 34 de la Ley Hipotecaria y 33.1 CE.

Expone la entidad recurrente que la denegación de la licencia solicitada (y la sentencia de instancia confirmatoria de tal denegación) que en los autos se impugnaba, se amparan en la previa existencia de un deslinde marítimo terrestre, aprobado por Orden Ministerial de 4 de diciembre de 1985 del cual resultó incluida como dominio público marítimo terrestre una porción (de 2.230 m2) de la finca de la recurrente (que cuenta con un extensión total de 4.231 m2); se trató de un deslinde llevado a cabo al amparo de la Ley 28/1969, de 26 de abril, de Costas (LC69), la cual (artículo 6.3 LC69), tratándose de fincas inscritas, no otorgaba al deslinde otro efecto que la posibilidad de que la Administración del Estado ejercitase las acciones judiciales pertinentes (reivindicatoria o declarativa del dominio) para hacer suyos los terrenos incluidos en la zona marítimo terrestre, mas tal disposición ---según se expone en el desarrollo del motivo--- no llevaba consigo ni la atribución automática o ex lege de dichos terrenos ni la atribución de la condición de bienes de dominio público. En el concreto supuesto de autos, la Administración estatal no ejercitó tales acciones en relación con las fincas registrales (tres) de la titularidad de la recurrente (situación de la que existe constancia desde hace mas de 73 años), tratándose, pues, y en consecuencia, de fincas que continúan protegidas por la fe pública registral y por el artículo 6.3 LC, tal y como lo han reconocido, para casos similares, las SSTS de 23 de abril de 1997, de esta Sala, y la de 10 de junio de 1996, de la Sala Primera, cuya doctrina reproduce, y que, en síntesis, expresan que el artículo 132.2 CE no implica una supresión imperativa y plena de las titularidades dominicales privadas existentes, y sin que frente a ello se pueda oponer ---como hace la sentencia de instancia--- la DT 1ª.2 LC.

El motivo ha de ser desestimado partiendo de lo que hemos reiterado en la STS de 18 de octubre de 2004: "importa al menos dejar bien claro que desde la entrada en vigor de la Constitución no es posible, en ningún caso, la existencia de parcelas de propiedad privada en esa zona"; STS en la que reproducíamos la doctrina establecida al efecto por este Tribunal Supremo en STS de 6 de marzo de 1990: "Segundo.- Ya con este punto de partida será de recordar ante todo que esta Sala carece de jurisdicción para formular pronunciamientos de titularidad dominical ---art. 2.) de la Ley Jurisdiccional--- y que por tanto sus declaraciones al respecto no tiene otra virtualidad que la meramente prejudicial establecida en el art. 4.1 de la Ley Jurisdiccional. Con esta precisión ha de subrayarse que después de la Constitución no resultan ya viables en ningún caso las parcelas de propiedad privada en el ámbito de la zona marítimo-terrestre.

Así deriva terminantemente de su art. 132,2: este precepto después de "remitirse" a la ley para la concreción de qué bienes integran el dominio público estatal, abandona ese criterio para asumir el directo protagonismo en la definición del dominio público marítimo incluyendo dentro de éste "en todo caso" la zona marítimo-terrestre.

No existe ya posibilidad de propiedad privada dentro de dicha zona. Y ello desde el momento mismo de la publicación de la Constitución.

Naturalmente el citado art. 132,2 "convive" con el art. 33,3 también de la Constitución, convivencia o contexto éstos que exigen una interpretación sistemática que se resuelve entendiendo que en tanto se dictara la normativa al respecto ---hoy Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio con su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471-1989, de 1.º de diciembre---, el particular gozaría de una posesión análoga a la que ostenta el concesionario: esta situación es perfectamente compatible con la afirmación de dominio público".

Y, por si lo que esta sentencia que acabamos de transcribir no resultara del todo convincente, recordaremos ---como hacíamos en la citada de 18 de octubre de 2004--- también la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, que dice, entre otras cosas, que el legislador puede establecer "regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de éstos, como es, en el caso que ahora nos ocupa, la de contigüidad o proximidad respecto del dominio público marítimo- terrestre".

Por otro lado, señala que la "eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues es, cuando menos, la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma, de manera que si de expropiación ha de hablarse, es aquélla la que establece la causa expropiandi".

En relación con la eventual existencia de enclaves de propiedad privada en el dominio público, señala que si éstos "se mantuviesen en los términos actuales, las limitaciones que al uso y aprovechamiento de tales bienes pudiera resultar de la nueva regulación legal no podrían ser consideradas, aunque fueran más intensas que las anteriores, como privación del derecho de propiedad".

Por otra parte esta Sala, en recientes sentencias de 10, 12 y 17 de febrero de 2004 ha declarado que "la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C. E.).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera núm. 3, que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, núm. 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de diciembre, remite a la Disposición Transitoria Cuarta, núm. 1, que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas.

Es más, el núm. 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento. Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo- terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª-4 no sea tan explícita.

Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde".

Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de diciembre de 2003 (casación núm. 2666/00), que se remite a la de 20 de octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente: "La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

Igualmente en la STS de 31 de diciembre de 2003 se expone que "aunque fuera cierto, y ello se dice ahora con el valor de mera hipótesis, que los documentos de fechas 20 y 30 de septiembre de 1954 y 26 de junio de 1986 hubieran reconocido que los terrenos en cuestión eran de propiedad privada, no por ello sería disconforme a Derecho el deslinde practicado, pues es del mandato posterior de esa Ley 22/1988, y no de un actuar ilícito, por contrario al principio que prohíbe ir contra los actos propios (que es lo que denuncia el quinto de los motivos de casación), del que deriva hoy, obligadamente, la inclusión de aquellos terrenos en el dominio público marítimo terrestre. En este sentido, basta lo dicho por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 17 y 18 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 1245 de 1999 y 6397 de 2000, para afirmar la corrección de aquel pasaje de la sentencia recurrida en el que se lee; "(...) sin que puedan admitirse enclaves de carácter privado en la zona marítimo-terrestre, de modo que las propiedades privadas existentes desaparecen mediante la conversión en derechos concesionales sobre el dominio público (...)".

En relación con la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con cita de las sentencias de la Sala 1ª de 10 de junio de 1996 y de la Sala 3ª de 23 de abril de 1997, el motivo tampoco puede ser estimado, habiéndose ya por la Sala señalado al respecto que:

"

  1. Respecto de la sentencia de la Sala 1ª, porque la propia Sala advierte que la demanda se presentó en aquél pleito el día 22 de enero de 1988, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio, de forma que no era directamente aplicable al caso.

  2. Respecto de la sentencia de la Sala 3ª (Apelación núm. 1057/92), porque lo que allí se impugnaba eran unas liquidaciones giradas por el Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, así que lo razonado en esa sentencia sobre cuestiones distintas a las tributarias no puede enfrentarse a lo que haya de argumentarse y decidirse en los recursos contra deslindes de bienes de dominio público marítimo-terrestre".

Por último, en la STS de 19 de octubre de 2004 hemos expuesto que en relación con las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, problema que se aborda en las transitorias de esa Ley de 1988, que "los efectos del deslinde de la zona marítimo-terrestre son distintos en la Ley de 1969 y en la vigente: En la Ley de Costas de 1969 ---como en la Ley de Montes de 21 de noviembre del 2003 (art. 21)--- el deslinde declaraba únicamente el estado posesorio (cfr. artículo 6,3, inciso segundo), mientras que conforme al artículo 13 de la Ley de Costas de 1988, sobre el que el Abogado del Estado hace pivotar su argumentación, el deslinde "declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado".

Y precisamente porque los efectos son distintos en una y otra Ley, el aludido inciso del artículo 6.3 de la Ley de 1969, después de decir que: "La atribución de posesión, consecuencia del deslinde....", añadía que esa atribución de posesión "no podrá realizarse respecto a las fincas o derechos amparadas por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria; aunque sin perjuicio de la facultad de la Administración para ejercitar las acciones judiciales pertinentes".

A esto se debe que, la sentencia impugnada ---teniendo por sobreentendido que todo esto es algo sabido--- dijo en su fundamento cuarto, inciso final, para sostener la temporaneidad de la acción, "que, en tanto no se rectifique la titularidad registral, el asiento está protegido y su titular puede defenderlo como un derecho permanente".

Quizá debió ser más elocuente la Sala de instancia pero ---si se tiene presente--- que los efectos del deslinde son distintos en la Ley de Costas de 1969 ---el deslinde atribuye sólo la posesión--- y en la Ley de 1988 ---el deslinde atribuye la propiedad--- la que dice se hace claro".

QUINTO

En el segundo motivo la entidad recurrente considera infringido el artículo 4.1 de la LRJCA y la doctrina jurisprudencial que expresan, entre otras las SSTS de 23 de abril de 1997 y 16 de julio de 1993, al no pronunciarse sobre una cuestión previa que constituye el núcleo de la cuestión debatida, esto es, si la porción de la parcela que se incluye en el deslinde es, verdaderamente, dominio público; cuestión que se califica de previa y que, pese a revestir un carácter civil, ha de ser necesariamente enjuiciada, a los solos efectos del recurso, por este Orden jurisdiccional, de conformidad con el artículo 4.1 mencionado.

Se señala, en concreto, que la sentencia de instancia no entra a examinar si la porción de la parcela de la entidad recurrente que se incluye en el deslinde es verdaderamente dominio público, buscándose el subterfugio formal de tal declaración para no entrar en el fondo de la pretensión, como impone el artículo 4.1 mencionado y ha sido reconocido en las SSTS que se invocan como infringidas, así como en la de 2 de junio de 1999. Y, de conformidad con tal pretensión se expresa que los terrenos mencionados no han podido ser ocupados por el Estado por la sencilla razón de que ni jurídica ni materialmente son de dominio público, ya que jurídicamente son fincas de propiedad privada y, materialmente, terrenos que no reúnen las circunstancias de hecho exigidas para ser declarados de dominio público, como se demuestra con la falta de aprobación del posterior deslinde marítimo terrestre incoado tras la LC de 1988 a causa de las alegaciones formuladas por la propia recurrente.

Existen, realmente, dudas acerca de si lo planteado, y no resuelto por la sentencia de instancia --- según se expresa---, se trata de una cuestión previa (como se expresa en el encabezamiento del motivo) o de una cuestión de carácter prejudicial (como pudiera deducirse del desarrollo del mismo motivo). En realidad, lo pretendido por la parte recurrente es un previo pronunciamiento, por este orden jurisdiccional, sobre la naturaleza de parte del terreno en el que desea construirse un Aparhotel cuya licencia ha sido negada por el Ayuntamiento demandado; y, aunque se califica la misma como de cuestión civil no debemos olvidar que lo realmente pretendido es el enjuiciamiento de la Orden Ministerial de 4 de diciembre de 1985, por la que se aprobó el deslinde marítimo terrestre de la zona, que es el que se mantiene en la actualidad, y conforme al cual, una parte importante de la finca de la entidad recurrente pertenece al dominio público.

No se trataría, pues, de una cuestión civil, sino del enjuiciamiento de una Orden Ministerial de 1985, cuyo enjuiciamiento directo correspondería a la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional. Como hemos señalado en diversas ocasiones, la Jurisdicción Contencioso Administrativa no puede resolver cuestiones de propiedad ---que aquí no se suscitan---, pero sí decidir si un deslinde realizado por la Administración es o no conforme con los criterios expresados por la Ley de Costas para definir el dominio público, y también declarar si la Administración ha justificado o no la inclusión de unos terrenos en los criterios legales. En el supuesto de autos el deslinde aprobado, como hemos señalado, fue realizado conforme a la LC69, y, en consecuencia, lo pretendido por la recurrente es que esta jurisdicción, ceñida a cumplir su deber de controlar la decisión administrativa de 1985 ---por la que se declaró el dominio público de parte de la parcela de la entidad recurrente---, compruebe si los expresados terrenos cuentan, en la actualidad, con las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas 22/1988. Obviamente tal proceder constituye el cometido propio que a la jurisdicción del orden contencioso-administrativo atribuye tanto el artículo 1 de la vigente Ley Jurisdiccional, como el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar las acciones de que se crean asistidos en relación con la titularidad dominical de los terrenos ante la jurisdicción civil (artículo 14 de la Ley de Costas 22/88).

Esta jurisdicción del orden contencioso-administrativo, como venimos reiterando (así lo hemos declarado en nuestras Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril, 28 de mayo, 4 y 10 de junio, 23 de septiembre y 4 de diciembre de 2003), no puede limitarse a decidir sobre la corrección procedimental del deslinde practicado, ya que éste, conforme a lo establecido por los artículos 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas, tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los mencionados artículos 3, 4 y 5 de la misma Ley, para declarar la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos. Ocurre, sin embargo, y esta es la objeción con que contamos, que tal nuevo deslinde ---con arreglo a la LC de 1988--- no nos consta que haya sido realizado por la Administración; por ello, bien pudiéramos entender el planteamiento como una cuestión previa (que, en realidad, deberíamos considerar como un incidente de la cuestión principal sin entidad para ser por sí misma el objeto de las pretensiones en un procedimiento principal ---con dificultades de considerar en el supuesto de autos---), bien como cuestión prejudicial (de difícil encaje tratándose del mismo orden jurisdiccional), siempre contaríamos con la dificultad de realizar un pronunciamiento ---aun con las características de provisionalidad que se pretende--- sin la previa decisión administrativa. No se trata, pues, de pronunciarse ---previa o perjudicialmente--- sobre la legalidad del deslinde de 1985, sino de hacerlo en relación con un deslinde, que no nos consta realizado, y que, en su caso, podría haberse realizado con arreglo a los nuevos parámetros que se contienen en la LC de 1988. Entendemos, pues, que no se trata de una cuestión civil, concerniente al carácter de propiedad privada de las fincas registrales afectadas, sino de una cuestión propia de este orden jurisdiccional, cual sería el pronunciarse sobre la legalidad de un deslinde (del que derivaría la naturaleza de las fincas), que, sin embargo, no nos consta concluido.

SEXTO

En el tercer motivo se entienden infringidos por la entidad recurrente los artículos 3.1 LC, así como 44.5 de la misma, desarrollado por la DT 20ª del RC, así como la Ley de Paseos Marítimos de 24 de julio de 1918, modificada por la de 26 de diciembre de 1957; ley, expresamente derogada por la DD 1 LC, pero cuyos efectos respecto de los paseos ya construidos mantiene la DT 20ª.

Tanto el citado artículo 44.5 LC, como el 94.1 del RC disponen que "los paseos marítimos se localizarán fuera de la ribera del mar y serán preferentemente peatonales", añadiéndose en la DT 7ª.3 LC que el citado "artículo 44.5 no será de aplicación a las zonas clasificadas como urbanas a la promulgación de esta Ley, en casos debidamente justificados"; texto que es reproducido por el apartado 1 de la DT 20ª del RC que, en su apartado 2 añade que "lo establecido en el apartado anterior se referirá a los paseos marítimos ya construidos y en servicio y a los que estuviesen en construcción de conformidad con el planeamiento urbanístico"y que termina exponiendo que "en los demás casos, la justificación de la excepción deberá hacerse en el instrumento de planeamiento correspondiente o en su modificación o revisión".

Pues bien, en el desarrollo del motivo se expresa que la parcela para la que se solicitó la licencia limita, no con el mar, sino con la acera del paseo marítimo, motivo por el cual ---según expresa--- no existe ningún signo físico que denote que la parcela forme parte de la playa o de la ribera del mar, tratándose, simplemente, de un solar que accede a un paseo marítimo construido con la intervención y previa concesión de la Administración de Costas ---teniendo en cuanta un anterior deslinde aprobado por OM de 7 de septiembre de 1960---, y que tiene la condición de calle municipal (según el artículo 2 de la citada Ley de Paseos Marítimos de 24 de julio de 1918, derogada por la LC), insistiéndose, con remisión a la pericial practicada en autos, que en ningún punto está en contacto la parcela con la orilla del mar o de la playa por impedírselo el paseo marítimo. Por ello se pretende, en el desarrollo del motivo, que la línea del deslinde de la parcela de la recurrente es la fijada por el anterior deslinde de 1960, y que la hace coincidir con el borde interior de la acera del paseo marítimo lindante con la parcela, sin que tal situación pretenda desconocerse con posterioridad. En concreto, se señala que la construcción del paseo produjo una desafectación concluyente de cualquier hipotética parcela del dominio público marítimo terrestre que pudiera encontrarse tierra adentro al otro lado del paseo, habiendo señalado el mismo paseo la división, de manera definitiva, entre el mar y sus pertenencias y la tierra firme. De todo lo anterior deduce que la parcela para la que se solicitaba la licencia es jurídica y registralmente dominio privado sin posibilidad de ser calificada como dominio público marítimo según la Ley de Paseos Marítimos y la realidad física.

Efectivamente, con anterioridad al deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 4 de diciembre de 1985, existió otro anterior, aprobado por Orden Ministerial de 7 de septiembre de 1960, conforme al cual fue concedida al Ayuntamiento de Miengo, mediante Orden Ministerial de 26 de julio de 1974, autorización para la ejecución de la obras de cierre en la Playa de Mogro, las cuales se materializaron en el paseo marítimo que separa la finca de la recurrente de la zona de playa; mas, no obstante tal situación y transformación, la posterior Orden Ministerial de 1985 realizó el deslinde en los términos que conocemos, esto es, ocupando gran parte de la finca de la recurrente.

Con reiteración (por todas, STS de 14 de julio de 2003) nos hemos pronunciado sobre la cuestión relativa a las facultades de la Administración para proceder al deslinde cuando no se ha alterado la configuración del dominio público por no haberse producido un hecho físico determinante de un cambio morfológico, rechazando que sólo a través de la revisión de oficio de los actos de la Administración, contemplada en el artículo 103.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, podría anularse el deslinde practicado con anterioridad. En tal sentido hemos señalado que "el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente y, si, como al parecer sucedió en este caso, el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 5 de noviembre de 1974 no incluyó algunos suelos que reunían las características físicas contempladas en el apartado b) del artículo 3.1º de la vigente Ley de Costas, no existe obstáculo legal alguno para practicar otro que, comprobando esa realidad, así lo declare, con lo que ni la Administración del Estado ni la Sala de instancia, al confirmar la decisión de aquélla, han conculcado lo establecido en los artículos 3.1 y 12.6 de la Ley de Costas ni tampoco la Disposición Transitoria tercera de ésta, de cuyo contenido se deduce que la clasificación urbanística de los terrenos no afecta a la naturaleza del dominio público marítimo-terrestre sino a los posibles usos de éste, razones todas por las que el segundo motivo de casación debe también ser desestimado".

El motivo, pues, ha de ser rechazado.

SEPTIMO

Por último, en el cuarto motivo la entidad recurrente considera infringidos los artículos 242.2 de la Ley del Suelo, 3.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, 8 y 11 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 84.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que configuran el otorgamiento de las licencias municipales de obras como actividad reglada, así como la doctrina jurisprudencial desarrollada al efecto y expresada, entre otras muchas, por las SSTS de 1 de diciembre de 1990, 1 de septiembre de 1990, 5 de septiembre de 1994 y 10 de octubre de 1996. Y ello, según se expresa, por no haberse negado en la sentencia de instancia que el proyecto de obra para el que se solicitó la licencia no cumpliese las determinaciones urbanísticas aplicables en cuanto a los parámetros exigibles, procediendo, en consecuencia, el otorgamiento de la misma por su adecuación a la normativa urbanística y teniendo en cuenta el carácter reglado de la concesión de las licencias, que justifica con prolija cita de jurisprudencia de esta Sala.

Hemos de limitarnos a reiterar la doctrina de la Sala que se contiene el la sentencia de instancia (STS de 13 de febrero de 2001): "La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha declarado, a propósito de las relaciones entre el dominio público y las licencias municipales de urbanismo, que a través de la licencia urbanística la Administración Municipal actúa un control de legalidad, pero no de la legalidad en general sino de la legalidad urbanística ---art. 178 de la Ley del Suelo---. De aquí deriva que no corresponde a la Administración controlar, a través de la licencia, la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir, y a esta situación responde la cláusula "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero", a que se refiere el art. 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales . Ahora bien, esta regla general encuentra excepción en los supuestos de dominio público, en los que la jurisprudencia admite la procedencia de la denegación de la licencia en los casos en los que, si bien con la mera eficacia prejudicial establecida en el art. 4º de la Ley de esta Jurisdicción, resulta probada la titularidad pública del terreno o existen dudas razonables sobre la titularidad privada de aquél ---sentencias de 2 de Mayo y 25 de Junio de 1989 , 3 de Julio y 25 de Septiembre de 1991, 25 de Febrero de 1992, etc---.

La Sala de instancia debió, pues, anular la licencia impugnada, ya que estaba probado ---y sobre ello no han discutido las partes ni lo niega el propio Tribunal sentenciador--- que el terreno en cuestión está incluido sin duda en la zona de dominio público marítimo-terrestre, según el deslinde administrativo realizado y aprobado en 14 de Septiembre de 1989.

Por lo demás, que en estos casos no puede otorgarse la licencia municipal de obras sin la previa obtención de la autorización administrativa correspondiente es algo que está específicamente establecido en el art. 2-2 del Reglamento de Disciplina Urbanística. Las dos razones que el Tribunal de instancia da para no anular la licencia por este motivo no son atendibles, y así:

  1. - Que el citado deslinde hubiera sido impugnado ante la Audiencia Nacional no le impedía ser ejecutivo (art. 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 122-1 de la Ley Jurisdiccional ) mientras el Tribunal no hubiese acordado la suspensión de su ejecutividad, lo que ni siquiera se ha alegado.

  2. - Que la titularidad de la parcela del codemandado esté inscrita en el Registro de la Propiedad no resta eficacia al deslinde practicado, y así está específicamente dispuesto en el art. 13 de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988 cuando prescribe que "las inscripciones del Registro de la Propiedad no pueden prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados", así como que "la resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar ... las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde", todo ello sin perjuicio de que los titulares inscritos puedan ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos. Tampoco cabe negar eficacia al deslinde efectuado porque en la fecha en que se aprobó definitivamente aquél la licencia de obras hubiera sido ya concedida, porque cuando se solicitó ésta ya se había incoado el deslinde y se había delimitado provisionalmente la superficie estimada del dominio público marítimo terrestre, lo que supone, conforme a lo previsto en el art. 12.5 de la Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio, la suspensión del otorgamiento de licencias sobre aquella zona así como sobre la de servidumbre de protección".

OCTAVO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 3000'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación nº 306/200, interpuesto por la entidad PROMOCIONES DEL CANTÁBRICO 2001, S. L. contra la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha de 22 de octubre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 992/2000, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, hasta un límite, que sólo alcanzará, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 3000'00 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.