STS, 14 de Junio de 2002
| Ponente | D. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2002:4344 |
| Número de Recurso | 7136/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Junio de dos mil dos.
Vistos por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, los recursos de casación que con el nº 7136/1994 ante la misma penden de resolución, interpuestos por la UNIVERSIDAD POMPEU FABRA, representada por el Procurador Don Eduardo Morales Price, y por el ABOGADO DEL ESTADO, contra sentencia de 18 de mayo de 1.994, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Habiendo sido parte recurrida D. Jesús Luis , Don Valentín , Don Leonardo , Don Felipe , Doña Francisca , Don Benedicto , Don Juan Miguel y Don Carlos Miguel , representados por el Procurador Don Alejandro González Salinas.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jesús Luis , D. Valentín , D. Leonardo , D. Felipe , Doña Francisca , D. Benedicto , D. Juan Miguel y D. Carlos Miguel , contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra las Ordenes Ministeriales de 5 de junio de 1.992, por las que se establecen las titulaciones y estudios previos al primer ciclo, así como los complementos de formación con los que se puede acceder a las enseñanzas del segundo ciclo, conducentes a la obtención de los títulos oficiales de Licenciado en Periodismo, Licenciado en Comunicación Audiovisual y Licenciado en Publicidad y Relaciones Públicas. Ordenes que ANULAMOS por ser contrarias al ordenamiento jurídico.
Y todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes procesales".
Notificada la anterior sentencia, la representación de la UNIVERSIDAD POMPEU FABRA y el ABOGADO DEL ESTADO promovieron recursos de casación, y por resolución de la Sala de instancia se tuvieron por preparados y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la UNIVERSIDAD POMPEU FABRA se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras expresar los motivos en que se amparaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte sentencia por la que case y anule la que es objeto de este recurso dictada por la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 783/1992".
El ABOGADO DEL ESTADO también presentó el escrito de interposición de su recurso de casación, haciendo constar el motivo en que lo apoyaba y pidiendo:
"(...) dicte sentencia por la que se case la recurrida y se produzca una resolución más ajustada a Derecho".
La parte recurrida se opuso a ambos recursos mediante escritos en los que solicitaba su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 4 de junio de 2002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El proceso de instancia fue promovido por Don Jesús Luis y sus litisconsortes, invocando que eran Catedráticos de Universidad y Decanos de la Facultad de Ciencias de la Información de varias Universidades, y haciendo constar también que componían la Conferencia de Decanos y Directores de Centros de Ciencias de la Información de España.
Lo hicieron mediante recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta del recurso administrativo que habían planteado frente a las tres Ordenes del Ministerio de Educación y Ciencia, de 5 de junio de 1992, por las que se establecieron las titulaciones y estudios previos del primer ciclo, así como los complementos de formación, con los que se puede acceder a las enseñanzas del segundo ciclo, conducentes a la obtención de los títulos oficiales de Licenciados en Periodismo, Comunicación Audiovisual y en Publicidad y Relaciones Públicas.
La sentencia aquí recurrida de casación estimó el recurso jurisdiccional que acaba de mencionarse y anuló las Ordenes impugnadas como contrarias al ordenamiento jurídico.
Los dos recursos de casación que aquí han de examinarse han sido interpuestos por el ABOGADO DEL ESTADO y la UNIVERSIDAD POMPEU FABRA.
El primero de ellos invoca un solo motivo de casación, expresamente amparado en el ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley jurisdiccional aquí aplicable -LJCA- (el texto de 1956 según la redacción dada por la reforma de 1992), en el que se denuncia que la sentencia de instancia ha incurrido en infracción de lo establecido en el RD 1497/1987.
El recurso de la citada Universidad censura esa misma infracción en uno de sus motivos (el tercero), y aduce además éstos otros tres:
- el primero, que señala la infracción de los artículos 64 de la LJCA y 24 de la Constitución -CE-, alegando para ello que dicha Universidad recurrente, a pesar de tener la consideración de demandada, no fue emplazada en el proceso de instancia;
- el segundo, que reprocha la infracción del art. 28 de la LJCA, por entender que los demandantes carecían de legitimación para el recurso contencioso-administrativo que interpusieron; y
- el cuarto, que invoca la infracción del art. 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. y es referido a la aplicación que de este precepto hace la sentencia "a quo".
Las ideas principales del razonamiento que emplea la sentencia recurrida para justificar su pronunciamiento de nulidad se resumen en lo siguiente:
- El Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, por el que se establecen Directrices generales comunes de los Planes de Estudio de los títulos Universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, estructuró las enseñanzas en dos ciclos, primero y segundo. Reguló que lo normal era acceder al segundo una vez cursado el primero, como continuación natural de los estudios, pero también estableció la posibilidad de que las directrices propias pudieran prever segundos ciclos que no constituyeran continuación directa de un correlativo primer curso. Y esto hizo que las enseñanzas se calificaran como solo de primer ciclo, enseñanzas de primero y segundo ciclo, o enseñanzas solo de segundo ciclo.
- Únicamente para los títulos cuya enseñanza se calificara de "sólo segundo ciclo" podía preverse el acceso desde otras titulaciones mediante un complemento de formación. Por el contrario, en las titulaciones cuyos Planes de Estudio se estructuran en un primer y segundo ciclo, este como continuación directa o natural de aquel, no era posible dicha forma de acceso al segundo ciclo.
Lo anterior es la interpretación que cabe deducir de la regulación del RD 1497/1987, siendo de todo punto lógica si se tiene en cuanta "(...) la incoherencia en que se incurriría si se permitiera el acceso a enseñanzas de segundo ciclo, continuación de uno primero, desde otras que no tienen nada que ver, por mucho que se exigiera un amplio complemento de formación".
- Las tres Ordenes impugnadas traen causa de lo dispuesto en los RRDD 1428/1991, 1427/1991 y 1386/1991, todos ellos de fecha 30 de agosto, en los que se establecen los títulos oficiales de Licenciados, respectivamente, en Periodismo, Comunicación Audiovisual y en Publicidad y Relaciones Públicas, así como las directrices generales propias de los planes de estudio que deben cursarse para su obtención y homologación.
En esos tres RRDD se establece que los Planes de estudio conducentes a la obtención de los citados títulos deberán articularse como enseñanzas de primer y segundo ciclo, sin perjuicio de recomendar un primer ciclo común.
Pero incongruentemente (sic), en la directriz general propia segunda, número 2, se establece: Además de quienes cursen el primer ciclo, se da la posibilidad de cursar las enseñanzas de segundo ciclo a quienes, de acuerdo con los artículos 3º, 4º y 5º del Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, cumplan las exigencias de titulación o superación de estudios previos de primer ciclo y complementos de formación requeridos, en su caso, de conformidad con la directriz cuarta.
Y luego, en esa directriz general propia cuarta, lo que se hace es habilitar al Ministerio para que concrete las titulaciones y los estudios previos de primer ciclo necesarios para cursar el segundo ciclo, y los complementos de formación que, en su caso deban cursarse a tal efecto.
- De lo anterior se deduce que, configuradas las titulaciones de referencia como enseñanzas de primer y segundo ciclo, el acceso a este último, según las directrices comunes, sólo podía tener lugar una vez cursado el primer ciclo de las mismas enseñanzas, siendo improcedente prever la posibilidad de cursar el segundo ciclo procediendo de otras titulaciones, por más que se establezcan requisitos de las mismas o complementos de formación.
Por lo cual, las Ordenes impugnadas son contrarias a lo establecido en el RD 1497/1987 y deben ser anuladas.
- Esa contradicción no puede justificarse porque las Ordenes traigan su causa de otros RRDD posteriores en su fecha al RD 1497/1987, pues es este el que estableció las directrices generales comunes a los Planes de estudio, mientras que esos posteriores RRDD 1428/1991, 1427/1991 y 1386/1991 lo que hicieron fue concretar las directrices generales propias de las titulaciones a que se referían; y a este respecto debe tenerse en cuenta el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado, antes, en el art. 30 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, y ahora en el art. 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Los motivos de casación primero y segundo que son esgrimidos en el recurso interpuesto por la Universidad Pompeu Fabra, cuyo análisis ha de ser preferente por denunciarse en ellos infracciones de índole procesal, no pueden considerarse justificados y deben por ello ser desestimados.
Baste decir para ello que, habiéndose dirigido la impugnación deducida en el proceso de instancia no contra actos administrativos en sentido estricto sino contra una actividad normativa, no era necesario el emplazamiento individual cuya omisión se denuncia.
Y por lo que concierne a la legitimación, el cargo universitario invocado por los demandantes permite reconocer en ellos el interés legítimo que configura dicho requisito procesal.
El motivo que en ambos recursos de casación denuncia la infracción de lo establecido en el RD 1497/1987 sí debe ser acogido.
La sentencia recurrida, según resulta del resumen de ella que antes fue realizado, lo que viene a afirmar es que las enseñanzas de esos tres títulos universitarios sobre los que versa el presente litigio están estructuradas bajo la modalidad de enseñanzas de primer y segundo ciclo, y que esto exige que las enseñanzas que han de cursarse en el segundo ciclo han de tener una continuación directa con las que se hayan cursado en un primer ciclo correlativo.
Desde la premisa anterior concluye que esa posibilidad de acceder al segundo ciclo desde titulaciones universitarias referidas a otras materias, que disponen tanto las Ordenes impugnadas como los RRDD 1428/1991, 1427/1991, y 1386/1991, debe considerarse nula, pues tal posibilidad, en la regulación que sobre ella se hace en el RD 1497/1987, solo está prevista para las "enseñanzas de solo segundo ciclo".
Esa conclusión de nulidad no puede ser compartida, al no ser acertado ese limitado alcance que sobre el punto aquí discutido el tribunal "a quo" atribuye al RD 1497/1987, como resulta de lo que se razona a continuación.
El RD 1497/1987 establece las directrices generales comunes a todos los planes de estudios conducentes a la obtención de los títulos oficiales, entre otros, de Diplomado y de Licenciado; y también define, como conceptos diferenciados, lo que son esas directrices generales comunes, aplicables a cualquiera de los títulos oficiales, y las directrices generales propias, aplicables a los títulos universitarios oficiales específicos para los que se establezcan (arts. 1 y 2.1).
Con ese valor de directrices generales comunes dispone la estructuración en dos ciclos de las enseñanzas conducentes a esos títulos (art. 3) ; así como que esa estructura cíclica, en la ordenación académica que establezcan las directrices generales propias y los planes de estudio aprobados por las Universidades, podrá adoptar estas modalidades: enseñanzas de solo primer ciclo, enseñanzas de primer y segundo ciclo, o enseñanzas de solo segundo ciclo (art. 4).
En el art. 5 establece lo siguiente:
"Las directrices generales propias podrán establecer para la incorporación a un segundo ciclo de enseñanzas que no constituyan continuación directa del primer ciclo superado por el alumno, alguna o algunas de las siguientes exigencias:
-
la acreditación del título de Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico.
-
La superación de un primer ciclo que dichas directrices determinen.
-
Los complementos de formación que se precisen (...).
Más adelante, en el art. 8, dispone que el Consejo de Universidades propondrá al Gobierno las directrices generales propias de los planes de estudio que conduzcan a la obtención de los distintos títulos oficiales, que establecerán la estructura cíclica y la duración de las correspondientes enseñanzas de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3 y 4, así como las exigencias a las que hace referencia el art. 5; y establece asimismo que esas directrices comunes propias las aprobará el Gobierno, y que por el Ministerio de Educación se concretarán las previsiones a que hace referencia el art. 5.
Por otra parte, en el preámbulo de ese RD 1497/1987 se incluye esta declaración:
"(...) El intento por superar la rigidez y el carácter estanco de nuestras actuales carreras universitarias subyace, pues, en la ordenación cíclica que incorpora el presente Real Decreto, de forma que la mayor flexibilidad de sus fórmulas y soluciones académicas permita una mayor rentabilidad de la oferta universitaria, un mayor aprovechamiento discente y un más amplio abanico de opciones para estudiante (...)".
Como se ve, el tan repetido RD 1497/1987 se pronuncia de manera abstracta sobre esas tres posibles modalidades que podrá adoptar la necesaria estructura cíclica de las enseñanzas, y no acota ningún título específico en el que la ordenación que para él se establezca posteriormente, en sus directrices generales propias y en su plan de estudios, necesariamente haya de adoptar la concreta modalidad de «enseñanzas de primero y segundo ciclo».
Tampoco proclama para esta concreta modalidad de "enseñanzas de primero y segundo ciclo" el requisito que preconiza la sentencia recurrida de que necesariamente exista una continuidad directa entre las enseñanzas de uno y otro ciclo.
Y lo que hace es remitir a las Directrices propias y a los Planes de estudios, que ulteriormente han de ser aprobados, la concreción de la modalidad cíclica por la que se opta.
Por otra parte, tampoco los supuestos especiales de incorporación a segundos ciclos del art. 5 del RD 1497/1987 quedan limitados o necesariamente vinculados a determinadas modalidades cíclicas, y de manera tal que esa posibilidad quede vedada para el segundo ciclo de aquellas titulaciones cuyas directrices propias hayan optado por la concreta modalidad de "enseñanzas de primer y segundo ciclo".
La dicción gramatical de ese art. 5 no impone esa interpretación, pues, al hablar literalmente de "segundo ciclo de enseñanzas que no constituyan continuación directa del primer ciclo superado por el alumno", lo que está expresando es que la falta de continuidad directa entre los ciclos, que es determinante de esta vía especial de acceso, no se considera en función de los específicos estudios que hayan sido cursados por razón de la materia sino en función de la opción individual que haya efectuado el interesado.
Pero es que, además, el limitativo criterio que sigue la sentencia recurrida es contrario a una interpretación finalista de ese precepto y que lo ponga en conexión con las declaraciones del preámbulo.
El art. 5 del que se viene hablando, en el marco de esas declaraciones, lo que revela es el propósito de conciliar la flexibilidad buscada por dicho preámbulo con la exigencia de que, cualquiera que sea la vía empleada para acceder al segundo ciclo, se asegure en todas ellas un mismo rango académico o una misma cota cualitativa, y, si hubieran diferencias acusadas por razón de la materia, que estas sean superadas mediante los complementos de formación que resulten precisos para ello.
Dicho con otras palabras, el RD 1497/1987 posibilita y promueve sin excepciones una intercambiabilidad entre las enseñanzas del primer ciclo de los distintos títulos específicos, siempre que se respeten estos límites o cautelas: que sean equivalentes en cuanto a su rango, y , en su caso, se acredite el complemento que haya sido establecido.
A lo que antecede debe añadirse que la opción que los RRDD 1428/1991, 1427/1991 y 1386/1991 efectuaron a favor de permitir el acceso al segundo ciclo por la vía del art. 5 del RD 1497/1987 es una decisión a la que, por la índole de la valoración que comporta, le es de aplicar el criterio de control preconizado para las llamadas actuaciones de discrecionalidad técnica; y esto hace que, existiendo cobertura formal para el ejercicio de dicha opción, no pueda ser invalidada mientras no se acredite (y aquí no se ha hecho) que es abiertamente errónea o claramente ilógica.
Y la consecuencia que se deriva de todo lo que se ha venido exponiendo es que no puede entenderse que los RRDD 1428/1991, 1427/1991, y 1386/1991 y las Ordenes impugnadas en la instancia incurrieran en esa contradicción que respecto del RD 1497/1987 apreció la sentencia "a quo" para fundar su pronunciamiento de nulidad.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, y sin necesidad de ya de examinar ningún otro motivo, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido en el proceso de instancia.
Y en cuanto a las costas de este recurso, cada la parte habrá de satisfacer las suyas (art. 102.2 de la Ley jurisdiccional de 1956).
-
- Haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la UNIVERSIDAD POMPEU FABRA y por el ABOGADO DEL ESTADO contra sentencia de 18 de mayo de 1.994, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional.; y anular dicha sentencia con las consecuencias que se expresan a continuación.
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- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jesús Luis y los demás litisconsortes que antes se expresaron contra las tres Ordenes del Ministerio de Educación y Ciencia de 5 de junio de 1992 por las que se establecieron las titulaciones y estudios previos del primer ciclo, así como los complementos de formación, con los que se puede acceder a las enseñanzas del segundo ciclo, conducentes a la obtención de los títulos oficiales de Licenciados en Periodismo, Comunicación Audiovisual y en Publicidad y Relaciones Públicas, al ,ser tales Ordenes conformes a Derecho en cuanto a lo que se ha discutido en este procesó.
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- En cuanto a las costas causadas en este recurso de casación, cada parte habrá de satisfacer las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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