STS, 5 de Febrero de 1996

Por Dª Amparo , se interpuso ante este Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de febrero de 1988, por el que se integró el Montepío de Funcionarios de la Organización Sindical (A.I.S.S.) en el Fondo Especial de la Mutualidad General de Funcionarios del Estado (MUFACE), y la Resolución de 9 de septiembre de 1988 que desestimó el recurso de reposición, que fue admitido por la Sala motivando la publicación en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la actora por veinte días para que formalizaran la demanda,, lo que verificó con el oportuno escrito en el que exponía como HECHOS cuantos estimaba oportunos en orden al recurso planteado y citaba los FUNDAMENTOS DE DERECHO que estimaba de aplicación, para terminar suplicando a la Sala: >.

El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que después dealegar cuanto estimó procedente al casi debatido, terminó suplicando a la Sala dicte en su día Sentencia >.

La Sala dictó Auto con fecha 29 de octubre de 1.991, acordando recibir a prueba el presente recurso, la que se practicó con el resultado que obra en autos.

Acordada la sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas éstas fueron formuladas por la parte mediante escrito, según consta en autos, y señalado para deliberación y fallo del presente recurso el día 30 de enero de 1996 se celebró tal como se había acordado.

En recursos acumulados 530,534, 537, 540, 543 y 546 de 1988, idénticos al presente, en cuanto a los argumentos utilizados para impugnar la Resolución del Consejo de Ministros de fecha 9 de septiembre de 1988, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra el Acuerdo del mismo Consejo de fecha 26 de febrero de 1988 (BBOOEE números 65 y 73, de 5 y 25 de marzo de 1988), por el que se acordó integrar el Montepío de Funcionarios de la Organización Sindical (AISS) en el Fondo Especial de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), identidad argumental explicable al haber estado, aquéllos y éste, bajo la misma dirección Letrada, esta Sala dictó Sentencia desestimatoria en fecha 14 de mayo de 1.991.

El principio de unidad de doctrina nos lleva ahora a esa misma desestimación, utilizando los mismos razonamientos expuestos en la mencionada sentencia, los cuales literalmente transcritos dicen:

Pero la Disposición Adicional Vigésimo-Primera de la Ley 50/84, de 30 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1985 autorizó a las Mutualidades, Asociaciones, Montepíos y demás Entidades de previsión de funcionarios, ya fuesen generales u obligatorias .- nº 1.- ya fueran de carácter voluntario .-2.-para integrarse en el Fondo Especial de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), estableciendo un nuevo plazo, (que finalizaba el 30 de junio de 1985) para solicitar la integración, a los efectos previstos en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/80, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, Disposición esta última por la que el Estado garantizaba, a las Mutualidades a que se refiere la disposición transitoria Primera de la Ley 29/1975, de 27 de junio, el derecho a percibir las prestaciones existentes en las respectivas Mutualidades a 31 de diciembre de 1973, y en la cuantía en vigor en tal fecha, conteniendo aquella Disposición Adicional Vigésimo Primera de la Ley 50/84, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, una regla específica .-nº 7.- para el Montepío de Funcionarios de la Organización Sindical, según la cual "a los efectos previstos en los números anteriores (que establecían la posibilidad de integración en el Fondo Especial de MUFACE) la garantía inicial del Estado en relación con las pensiones actualmente a cargo del Montepío de Funcionarios de la Organización Sindical será en relación con las cuantias vigentes al 31 de diciembre de 1977. No obstante las diferencias de cuantias entre las pensiones vigentes al 31 de diciembre de 1977 y las en vigor en 31 de diciembre de 1973 tendrán el carácter de absorbibles en la misma forma que el resto de las pensiones garantizadas a través de los correspondientes Fondos Especiales respecto de los demás funcionarios del Estado. La integración, en su caso, deberá realizarse en el Fondo Especial de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado".

Pues bien, al amparo de la indicada normativa, el Montepío de Funcionarios de la Organización Sindical solicitó su integración en el Fondo Especial de MUFACE, al haberlo así acordado en Asamblea General Extraordinaria, celebrada el 25 de junio de 1985, y previos los trámites oportunos e informesfavorables de la Dirección General de Presupuestos y de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, el Consejo de Ministros, en su reunión de 26 de febrero de 1988, aprobó la citada integración, cuyo Acuerdo de integración es objeto de impugnación en los recursos acumulados que examinamos.

Alegan, en primer lugar, los recurrentes la nulidad del Acuerdo impugnado, con fundamento en el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, por haberse prescindido total y absolutamente de las normas que contiene las reglas esenciales para la formación de la voluntad del órgano colegiado, pues, a su juicio, quienes participaron en la Asamblea General Extraordinaria, en la que se acordó solicitar la integración del Montepío en el Fondo Especial de MUFACE, carecían de legitimación para ello, por tener caducados sus mandatos; alegación ésta que no podemos acoger, pues si bien el Reglamento del Montepío, aprobado por Resolución de 10 de mayo de 1976, en su artículo 17, dispone que los Órganos de Gobierno se integrarán por miembros natos y electivos, y que éstos se renovarán por completo cada cuatro años, pudiendo ser reelegidos, no se han producido pruebas acreditativas de las fechas en las que fueran elegidos los miembros intervinientes en la Asamblea, ni tampoco sobre su no reelección, ni tampoco puede acogerse aquella pretensión de nulidad, fundada en falta de "quorun" en la Asamblea .-argumentación ésta no efectuada en la demanda, pero si introducida en conclusiones.- pues ha quedado acreditado que a la Asamblea, cuya composición es de 63 miembros .-artículo 17 del Reglamento.-concurrieron 40, votando a favor de la solicitud de integración 37, y aunque, hipotéticamente y siguiendo la tesis de los recurrentes, de aquellos 40, hubiera que descontar 8, por razón de jubilaciones, quedando reducido, por tanto, aquel número de asistentes a 32, hay que tener en cuenta que la Asamblea General se considera validamente constituida en segunda convocatoria "cualquiera sea el número de miembros asistentes", siendo el sistema de votación (artículo 22) el de "mayoría normal entre los presentes", salvo asuntos que requieran "quorun" especial, sin que, en el presente caso, fuera exigible el quorun especial del artículo 79 del Reglamento, al no tratarse de un acuerdo de disolución del Montepío, sino de integración del mismo en el Fondo Especial de MUFACE.

También alegan los recurrentes, amparados en el artículo 42.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la ineficacia del Acuerdo impugnado, por no haber sido publicados los anexos dos y tres, alegación que no puede prosperar, puesto que el Acuerdo fue íntegramente publicado en el B.O.E.nº 56, de 5 de marzo de 1988, en el que se recoge todo el esquema jurídico-administrativo de integración del Montepío en el Fondo Especial de MUFACE, y la no publicación de esos Anexos, referidos a cuestiones meramente instrumentales, no afecta a la eficacia del Acuerdo, una vez efectuada aquella publicación en el BOE.

Alegan, a continuación los recurrentes, que el Acuerdo impugnado infringe el principio de igualdad, consagrado en el artículo 14 de la C.E. infracción que desarrollan en una triple dirección: a) porque existen mutualistas del Montepío que han obtenido Sentencias favorables, en el orden jurisdiccional social, que les respetan las prestaciones integras, establecidas en el Reglamento del Montepío, a quienes no afecta las limitaciones establecidas en el Acuerdo impugnado. b) porque a otros colectivos de funcionarios, (entre ellos funcionarios de la Seguridad Social) se les ha respetado las pensiones que pudieran corresponderles en 31 de diciembre de 1986. c) porque a los funcionarios de la AISS se les ha mantenido mas altas las cuotas que al resto de los funcionarios públicos, a los que se les redujo notablemente la cotización. Ninguna de esa triple argumentación, puede llevar a apreciar la pretendida vulneración del artículo 14 de la C.E.

En cuanto a la primera, hay que destacar que las limitaciones previstas en el Acuerdo impugnado, para los mutualistas del Montepio en general, derivan de lo expresamente, previsto en las Leyes 74/80, de 29 de diciembre y 50/84, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981 y 1985, respectivamente y el Acuerdo impugnado recoge la limitación establecida (para el Montepio de Funcionarios de la Organización Sindical) en la Disposición Adicional Vigésimo-primera (apartado 7) de la Ley 50/84, y el hecho de que existan algunos mutualistas que hayan obtenido Sentencias favorables, en el orden jurisdiccional social en las que se les respetan las prestaciones íntegras establecidas en el Reglamento del Montepio, no supone que el Acuerdo, al establecer limitaciones, discrimine a los mutualistas que no hayan obtenido sentencia favorable, pues en esas limitaciones el Acuerdo se ajusta exactamente a lo que dispone una norma con rango de Ley, y el trato que reciban los mutualistas que obtuvieron sentencia favorable, es consecuencia de la obligación que la Administración tiene de acatar las resoluciones judiciales firmes, y no de una discriminación atribuible al Acuerdo.

Tampoco la segunda línea argumental, puede llevar a considerar discriminatorio el Acuerdo que se impugna. No existe identidad de situaciones entre la integración de la Mutualidad de Previsión del extinto Instituto Nacional de Previsión y de la Mutualidad de Previsión de Funcionarios del Mutualismo Laboral, en el Fondo Especial que se constituya en el Instituto Nacional de la Seguridad Social, con arreglo a lo previstoen el Real Decreto 126/88, de 22 de febrero, y la integración del Montepio de Funcionarios de la Organización Sindical en el Fondo Especial de MUFACE. Ha de tenerse además en cuenta que el Real Decreto 126/88, responde a lo que dispone la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 21/86, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1987, y el Acuerdo ahora impugnado responde a lo que dispone la Disposición Adicional Vigésimo-primera, de la Ley 50/84, de Presupuestos Generales para 1985. Y no cabe someter a comparación las previsiones en una y otra Ley, en orden a la integración de unas y otras Mutualidades, para deducir consecuencia discriminatorias en el Acuerdo que ahora se impugna, que se limita a aplicar las previsiones de las Leyes de Presupuestos de 1981 y 1985, pues las previsiones del legislador no son revisables en esta vía jurisdiccional.

Por último, ha de rechazarse la infracción de principio de igualdad en lo referente a la cuantía de las cotizaciones, porque el Acuerdo impugnado de 26 de febrero de 1988, se limita, en su apartado noveno, a dar cumplimiento a lo establecido en la Disposición Adicional Vigésimo- Primera, apartado 13, de la Ley 50/84, de Presupuestos Generales del Estado, para 1985, y por tanto cualquiera que fuere la diferencia de cotización, en relación con la regulada en el Real Decreto 383/81, de 27 de febrero, que en la demanda se invoca como término de comparación, hay que atribuirla al Legislador y no al Acuerdo impugnado.

Con la invocación del artículo 83.3 de la Ley Jurisdiccional, alegan los recurrentes que el Acuerdo impugnado incurre en desviación de poder, porque aplica a los funcionarios de la AISS la Ley 29/75, de 27 de junio, sobre Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, siendo así, según ellos, que el artículo 3.2.b) de la misma, (y también según Decreto 843/76, de 18 de marzo) excluye de tal Régimen a los funcionarios de la AISS, pues aquel artículo y apartado excluye de ese Régimen Especial a los Funcionarios de Organismos Autónomos, condición ésta que tienen los funcionarios de la AISS, según el Real Decreto Ley 31/77, de 2 de junio. Pero no es posible apreciar en el Acuerdo impugnado la divergencia de fines que caracteriza al vicio de desviación de poder, pues aparte de que el Acuerdo se produce, porque ha habido una previa solicitud, por parte del Organo competente del Montepío, para integrarse en el Fondo Especial de MUFACE, sin cuya petición no se hubiera llevado a cabo la integración, lo que ya de entrada aleja a la Administración de los denunciados fines desviacionistas, el Acuerdo impugnado se concibe en el mas exacto cumplimiento de la previsión contenida en la Disposición Adicional Vigésimo-primera de la Ley 50/84, y cuantos esfuerzos hacen los recurrentes para evidenciar que tenían garantizados los derechos del Montepio, por el Real Decreto Ley 31/77, de 2 de junio, que estableció que los funcionarios de la AISS pasarían a regirse por la Ley de Entidades Autónomas "con pleno reconocimiento de los derechos adquiridos a la fecha de entrada en vigor de este Real Decreto Ley, tanto activos como pasivos, incluidos los derechos del Montepio..." están condenados al fracaso, pues tal garantía quedó modificada por la Disposición Adicional Vigésimo-Primera, apartado15, de la Ley 50/84 en donde se dice "queda sin efecto, a partir de 1 de julio de 1985, cualquier garantía u obligación del Estado en relación con las pensiones complementarias procedentes de Mutualidades, Montepíos y demás Entidades de Pensiones de Funcionarios, ya sea a título colectivo, ya sea a título individual, distinta de la que se derive de lo dispuesto en números anteriores y cualquiera que sea el rango de la norma determinante de dicha garantía u obligación", disposición ésta cuya constitucionalidad ha sido declarada por Sentencia del Tribunal Constitucional de 10 de noviembre de 1988.

También alegan los recurrentes que el Acuerdo impugnado vulnera el artículo 33.3 de la C.E. Bastaría para rechazar esa presunta infracción con remitirnos a las aseveraciones contenidas en la Sentencia del T. Constitucional 134/87, de 21 de julio (dictada con ocasión de las limitaciones cuantitativas impuestas a las pensiones de la Seguridad Social, por la Ley 44/83 de Presupuestos Generales del Estado para 1984), en la que se lee "que los afiliados a la Seguridad Social no ostentan un derecho subjetivo a una cuantía determinada de las pensiones futuras, es decir, a las pensiones respecto a las cuales no se ha producido el hecho que las causa" añadiendo que de los artículos 41 y 50 de la C.E. no puede deducirse que la misma "obligue a que se mantengan todas y cada una de las pensiones iniciales en su cuantía prevista, ni que todos y cada una de las ya causadas experimenten un incremento anual". Es mas, la propia Sentencia del Tribunal Constitucional, de 10 de noviembre de 1988, a la que antes hemos aludido, dictada precisamente, en relación con la Disposición Adicional Vigésimo-Primera de la Ley 50/84, que es la que da cobertura legal al Acuerdo ahora impugnado, al hablar de los derechos de los mutualistas del Montepío de los funcionarios de la Organización Sindical, declara "que no puede hablarse así de privación cuando se ofrece una garantía definitiva del mantenimiento del sistema complementario de protección social que aquellas normas (Reales Decretos Leyes 19/76 de 8 de octubre y 31/77, de 2 de junio) trataban de asegurar, pues el Estado sigue garantizando la conservación de esta protección complementaria y posibilitando la integración del Montepío en el sistema público de protección social. La reducción para el futuro del nivel de protección por la integración del Montepío en el Fondo Especial de MUFACE es consecuencia de la progresiva equiparación de todos los colectivos integrados en dichos Fondos y permite la pervivencia de ese sistema complementario de protección que sería inviable de otra forma. Para asegurarla continuación de su sistema de protección complementaria, el Estado permite al Montepio solicitar, como efectivamente lo ha hecho, integrarse con otras Mutualidades y Montepíos en los Fondos Especiales de Muface, en una operación global, iniciada ya en la Ley 29/75 de ordenar y racionalizar el sistema público de previsión en la Administración Pública. El carácter generalizado y sistemático de esas actuaciones sirve también para descartar que se trate de medidas expropiatorias". Razonamientos los expuestos que conducen aquí a declarar que el Acuerdo impugnado no vulnera el artículo 33.3 de la Constitución.

A continuación, sostienen los recurrentes que el Acuerdo impugnado infringe el artículo 188 de la C.E., que proclama la obligatoriedad de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los jueces y Tribunales, por cuanto a criterio de los recurrentes, con el Acuerdo se deja sin cumplir una Sentencia de la Audiencia Nacional, confirmada por otra de este Tribunal Supremo. Se refieren a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) de la Audiencia Nacional, de fecha 6 de marzo de 1982, recaída en Recurso nº 21.322, interpuesto por el Montepio de Funcionarios de la A.I.S.A., contra desestimación presunta, por el Ministerio de Hacienda, de solicitud para que se incluyeran en los Presupuestos Generales del Estado el importe de los Fondos necesarios para hacer frente a las obligaciones contraidas por el referido Montepio con sus asegurados y beneficiarios, en cuya Sentencia se estimó parcialmente el recurso, y se declaró que la Administración a través de la técnica presupuestaria oportuna, debe dar cumplimiento a las obligaciones contraidas en los Reales Decretos-Leyes 19/1976, de 8 de octubre, 23/77, de 1 de abril, y 31/77, de 2 de junio, con el alcance, forma y manera que se relacionaba en los Considerandos cuarto y quinto de la Sentencia, pero añadiéndose en el fallo "en tanto en cuanto no se modifique el régimen jurídico o se extinga por cualquiera de las formas determinadas en su Reglamento", Sentencia ésta que resultó confirmada por la de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo de fecha 15 de julio de 1985, al desestimar el recurso de apelación formulado frente a aquella.

Pero la referida infracción no puede prosperar, pues aparte de que ya en el Acuerdo ahora impugnado, se alude expresamente, en su apartado Octavo, "al Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de agosto de 1982, dictado para la ejecución de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 6 de marzo del mismo año, confirmada por la del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1985", de donde se infiere el cumplimiento de la misma, hay que tener en cuenta los términos condicionales del pronunciamiento estimatorio .-"en tanto en cuanto no se modifique el régimen jurídico...".- y el régimen jurídico de garantías previsto para los funcionarios de la A.I.S.A. en cuanto a su Montepio, en los Reales Decretos Leyes, 19/1976, de 8 de octubre y 31/77, de 2 de junio, quedó modificado por la Disposición Adicional Vigésimo-primera apartado 15, de la Ley 50/84 de Presupuestos Generales del Estado para 1985, al disponer que quedaba sin efecto, a partir de 1 de julio de 1985 cualquier garantía u obligación del Estado en relación con las pensiones complementarias procedentes de Mutualidades, Montepíos y demás Entidades de Pensiones de Funcionarios ya fueran a título individual, ya a título colectivo, distinta de la que se derive de los números anteriores y cualquiera que fuera el rango de la norma determinante de dicha garantía u obligación.

Dedican los recurrentes otro apartado a denunciar que el Acuerdo impugnado infringe los principios de: legalidad, publicidad de las normas, irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad.- consagrados en el artículo 9.3 de la C.E.-Ninguna de tales infracciones pueden prosperar.

En cuanto al principio de legalidad, el Acuerdo impugnado se ajusta a las previsiones contenidas en las Leyes 74/80, de 29 de diciembre y 50/84, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981 y 1985, por lo que no cabe apreciar infracción del principio de legalidad.

En cuanto al principio de publicidad de normas no cabe apreciar infracción del mismo, según lo que hemos razonado precedentemente, al estar publicado el Acuerdo impugnado en el BOE de 5 de marzo de 1988.

En cuanto a la vulneración del principio de irretroactividad de las normas no favorables, también consagrado en el artículo 9.3 de la C.E., ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional .- Sentencia, entre otras, 42/86, de 10 de abril.- en el sentido de que lo que se prohibe en el artículo 9.3 es "la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacía el futuro, no pertenecen al estricto campo de la irretroactividad, sino al de la protección que tales derechos hayan de recibir, en el supuesto de que experimenten alguna vulneración". Por ello en el presente caso, no cabe decir que el Acuerdo impugnado incurra en una retroactividad, constitucionalmente prohibida, porque, lo que hace el Acuerdo es aplicar las previsiones de las Leyes de Presupuestos, proyectando su eficaciahacía el futuro, sin afectar a pensiones ya devengadas y percibidas.

En cuanto a la infracción del principio de responsabilidad, que los recurrentes residencian en no haberse respetado la garantía establecida en el Real Decreto Ley 31/77, de 2 de junio, lo que, a su juicio, determina que las pensiones a que tenían derecho hayan quedado reducidas por las limitaciones establecidas en el Acuerdo impugnado, ya hemos visto que tal garantía fue modificada por norma posterior, con rango de ley .-Disposición Adicional Vigésimo Primera de la Ley 50/84, nº 15.- y que las limitaciones cuantitativas de las pensiones recogidas en el Acuerdo impugnado, vienen impuestas por las Leyes de Presupuestos para 1981 y 1985, y éstas no pueden ser objeto de revisión en este recurso contencioso administrativo; y en cuanto a las limitaciones de las pensiones por concurrencia con las de Seguridad Social, a estas limitaciones no se refiere el Acuerdo impugnado, y también tales limitaciones vienen impuestas en la Ley de Presupuesto para 1983, y sucesivas, previsiones legales éstas tampoco revisables en esta vía jurisdiccional.

Por último, en cuanto a la interdicción de la arbitrariedad, no puede considerarse arbitrario el Acuerdo impugnado, cuando la integración del Montepio, en el Fondo Especial de MUFACE, obedece a haberlo así solicitado el órgano de representación del Montepio, como ya razonamos, y la integración se ha llevado a cabo conforme a las previsiones legales, establecidas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, a las que tan reiteradamente hemos aludido.

Dedican, en último lugar, los recurrentes un largo apartado, a destacar el carácter o naturaleza privada que tenía el Montepío, para deducir de ello que sus pensiones están excluidas del límite de concurrencia con otras, pero este extremo de la concurrencia de pensiones no forma parte del contenido del Acuerdo del Consejo de Ministros aquí impugnado, por lo que mal puede impugnarse este último por dicho motivo>>.

En este mismo recurso, en el que se impugna la Resolución del Consejo de Ministros de 9 de septiembre de 1988, desestimatoria de recurso de reposición formulado contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de febrero de 1988, la parte recurrente también impugna otras Resoluciones, que son: Resolución del Subsecretario de Administraciones Públicas, dictada por delegación del Ministro, de 30 de agosto de 1988, por la que se desestima recurso de alzada interpuesto contra Resolución de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE) de 30 de abril de 1988, que señala la cuantía de las pensiones reconocidas a partir de la integración del Montepio en el Fondo Especial de MUFACE; y la Resolución de MUFACE de 7 de septiembre de 1988 que fija a la recurrente la pensión de jubilación en

21.601 pesetas mensuales, reducible hasta alcanzar el límite de 13.138 pesetas mensuales, respecto a cuya Resolución no consta se haya interpuesto el correspondiente recurso de alzada ante el Ministerio de Administraciones Públicas.

No puede esta Sala, en un recurso de única instancia, como el presente, entrar a conocer de la impugnación de tales Resoluciones, en atención a que por el órgano del que emanan, su conocimiento no viene atribuido a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo (artº 58.1 de la L.O.P.J), debiendo, en consecuencia declarar la incompetencia de la Sala para tal conocimiento en única instancia.

No procede hacer pronunciamiento especial en materia de costas, al no darse las circunstancias previstas en el artº 131 de la LJCA.

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey, y por la autoridad que nos confiere la Constitución.