STS, 24 de Marzo de 2004

En la indicada fecha de 30 de junio de 1998, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó la sentencia número 617, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que DEBEMOS ESTIMAR COMO ÍNTEGRAMENTE ESTIMAMOS el recurso Contencioso Administrativo formulado por LA ENTIDAD PÚBLICA "SANEAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES" contra los actos mencionados en el encabezamiento de esta resolución, DEBEMOS DECLARAR SER LOS MISMOS CONTRARIOS A DERECHO, por lo que los anulamos. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Contra la citada sentencia (estimatoria del recurso contencioso administrativo promovido por la Generalitat Valenciana, en nombre y representación de la Entidad Pública de Saneamiento de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana), la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALAQUAS preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de la GENERALITAT VALENCIANA recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 17 de marzo de 2004, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, cuyos datos básicos esenciales constan pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. La Ley 2/1992, de 26 de marzo, del Gobierno Valenciano, sobre Saneamiento de las Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana, creó, en su artículo 20, el consecuente "canon de saneamiento", cuyo 'hecho imponible' es la producción de aguas residuales manifestada a través del consumo de agua de cualquier procedencia y cuya 'recaudación' se destina exclusivamente a la realización de los fines recogidos en la Ley (la financiación de los gastos de gestión y explotación de las instalaciones de evacuación, tratamiento y depuración, y, en su caso, de las obras de construcción de las mismas).

2. Aunque la Administración municipal (el Ayuntamiento de Alaquás) afirma que dicho canon no tiene naturaleza impositiva, se trata, en realidad, a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional, STC, 185/1995, de 14 de diciembre, y de los artículos 31.3 y 131.1 de la Constitución, CE, de una 'prestación coactivamente impuesta', es decir, de un tributo, y, en concreto, de un impuesto (cuyo hecho imponible consiste en el vertido de aguas residuales manifestado a través del consumo y cuyo sujeto pasivo contribuyente es el consumidor), de carácter indirecto (motivado por la compulsión temporal que ocasionó en su momento la Directiva Europea 91/271, que fijó unos plazos para que se estableciera en los países miembros de la Unión una actividad de depuración y saneamiento que condujera a que, en el año 2005, todos gozaran de un sistema de depuración efectivo y adecuado de sus aguas residuales).

3. Dicho canon no afecta a la autonomía municipal, ni vulnera el artículo 6.3 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, LOFCA 8/1980, de 22 de septiembre, pues, como indica el artículo 20 de la Ley Valenciana 2/1992, el canon es compatible con la imposición de tributos locales para financiar la construcción de las obras e instalaciones a que se refiere la Ley, así como con la percepción de tasas o con cualquier otro precio público o recurso legalmente autorizado para costear la prestación de los servicios de alcantarillado u otras actuaciones que no sean objeto de la misma.

   Por tanto, la Comunidad Autónoma ostenta título competencial suficiente para establecer sus propios tributos, en virtud de los artículos 157 de la CE, 4, 6, 7, 8 y 9 de la LOFCA y 51 y 54 del Estatuto de Autonomía.

4. El sujeto pasivo del canon es quien realice cualquier consumo de agua, pero, según el artículo 27 de la Ley Valenciana 2/1992, la gestión recaudadora del mismo corresponde a la Generalitat, a través de la Entidad Pública de Saneamiento de Aguas Residuales, y su percepción se efectuará por las entidades suministradoras de agua (como lo es, aquí, el Ayuntamiento de Alaquás), las cuales lo ingresarán en favor de aquélla en el plazo de un mes a contar desde el momento de su cobro.

   Dicho artículo 27 reconoce, pues, tal como se ha visto, la figura del "sustituto" del contribuyente, que es quien cobrará el canon, como entidad suministradora del agua, a los usuarios o consumidores de la misma, mediante la oportuna repercusión en la factura o recibo, separadamente de cualquier otro concepto, y quien, asimismo, lo debe entregar, después, a la Entidad Pública de Saneamiento.

   Pese a que el Decreto 18/1993 reglamenta en su artículo 8 la figura del "sustituto", su creación, contra lo que afirma el Ayuntamiento, en absoluto es puramente reglamentaria, pues su procedencia y origen están en el artículo 27 de la Ley 2/1992.

   El artículo 15 del citado Decreto, regula entre las obligaciones del sustituto, la de formular una declaración-liquidación por períodos por cada municipio que abastezca y la de ingresar el importe del canon en las cuentas corrientes al efecto abiertas por la Entidad Pública de Saneamiento, pudiendo detraer del citado importe, como 'premio de cobranza', el 1% de la cuota en cada caso liquidada.

5. Las obligaciones que se imponen a las entidades suministradoras del agua (entre ellas, en este caso, el Ayuntamiento de Alaquás), en su condición de sustitutos de los contribuyentes (por el artículo 27 de la Ley 2/1992), son obligaciones tributarias "ex lege" (es decir, de derecho público), frente a las que no cabe oponer las razones invocadas por el citado Ayuntamiento, relativas a que la percepción o cobro del canon constituye el hecho imponible determinante de la Tasa a satisfacer por la prestación de su propio servicio municipal de recaudación, puesto que no se trata de servicio alguno solicitado por la Generalitat o por la Entidad Pública antes mencionada a la Corporación local, sino de una obligación legal impuesta directamente por la norma comentada.

6. En el caso de autos, no se dan los presupuestos de la comentada Tasa municipal (prevista en el artículo 2 de la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Alaquás de 1 de marzo de 1994 reguladora de las Tasas por Servicios Administrativos de Urbanismo y Recaudación), pues, como se ha dicho, la Administración autonómica no ha solicitado gestión impositiva alguna al indicado Ayuntamiento, ni existe tampoco, por parte de la Generalitat o de la Entidad Pública, la obligación de recibir la gestión que pretende la Corporación local.

   El Ayuntamiento, como cualquier tercero o como cualquier persona jurídica privada que fuere suministradora de agua 'a la baja', es, según se ha dicho, "sustituto" del contribuyente en la figura que se analiza, y, por expreso mandato legislativo, tiene la obligación de repercutir el importe del canon en la facturación del agua, cobrarlo e ingresarlo en las arcas de la Administración autónoma, sin que se produzca, por tanto, el hecho imponible previsto en el artículo 2 de la Ordenanza fiscal de 1 de marzo de 1994.

El presente recurso de casación, promovido por el AYUNTAMIENTO DE ALAQUAS al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda en los siguientes motivos de impugnación: Infracción de los artículos 26, 27, 25, 23, 24, 10, 19, 30, 31 y 32 de la Ley General Tributaria, LGT, 20 de la Ley 39/1988, 142 de la CE, 40.a) de la LJCA, 20 y 27 de la Ley Valenciana 2/1992, 8 del Decreto 18/1993 y 2 y 3 de la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de 1 de marzo de 1994, PORQUE:

a.- Se está, aquí, en aplicación de los artículos 93.3 y 39.2 y 4 de la LJCA (versión del año 1992), ante una impugnación indirecta de la citada Ordenanza fiscal de 1994 reguladora de la Tasa por el servicio de recaudación (concretamente de sus artículos 2 y 3), como consecuencia de los Fundamentos Jurídicos de la sentencia de instancia).

b.- La anulación de las liquidaciones de la citada Tasa municipal es una desnaturalización del hecho imponible de la misma, pues en el artículo 2 de la Ordenanza de 1994 se configura como tal la prestación del servicio de recaudación aun cuando el Ayuntamiento venga obligado a prestarlo en virtud de una Ley o un Reglamento (indicándose, además, en el artículo 3, que son sujetos pasivos las Administraciones que soliciten, provoquen o en cuyo interés redunde la tramitación o actividad administrativa de que se trate).

Y es, por ello, que, aun cuando el fallo recurrido no contiene una impugnación directa de la Ordenanza, constituye de facto una anulación parcial de la misma.

c.- Aunque la sentencia de instancia configura el canon de saneamiento como un impuesto indirecto, parece más apropiado el considerarlo como una tasa o exacción parafiscal, y, como tal tributo, ha de someterse al artículo 10 de la LGT, y, en concreto, a la exigencia de una Ley para regular la figura del "sustituto" del contribuyente.

Es insuficiente, por tanto, la regulación contenida en el artículo 27 de la Ley Valenciana 2/1992 sobre la gestión recaudadora del canon de saneamiento, pues basta examinar el alcance de los artículos 30, 31 y 32 de la LGT para que sea inviable inferir del citado artículo 27 la figura del sustituto del contribuyente; de modo y manera que la especificación formal que de dicho sustituto se hace en el artículo 8 del Decreto 18/1993 carece de la pertinente habilitación legal.

d.- Ante la ausencia de regulación del comentado "sustituto" en la Ley 2/1992, la única exigencia que dicho texto legal impone a las entidades suministradoras de agua, y, en este caso de autos, al Ayuntamiento de Alaquás, es la de gestionar la recaudación del canon (con lo que aquí se cuestiona, en realidad, es el choque competencial entre la Generalitat y el Ayuntamiento -éste último, en su calidad de entidad suministradora de agua-, y hay, pues, que decidir qué normas deben prevalecer).

Según el artículo 142 de la CE, el Ayuntamiento es absolutamente competente para la regulación (en orden a su suficiencia financiera) de los servicios que presta (y, así, el artículo 20 de la Ley 39/1988 determina el concepto y elementos de las Tasas); debiéndose, por tanto, concluir que la Ordenanza de 1994 se encuentra en línea con el orden constitucional y que, en consecuencia, la regulación de la gestión recaudatoria del canon en el Decreto 18/1993 sólo tiene un alcance interno, a modo de circular o instrucción destinada a su propio funcionamiento (sobre la que debe prevalecer la capacidad autorreguladora del Ayuntamiento -que goza de la adecuada habilitación legal-).

Entiende esta Sala, de acuerdo con el criterio sustentado por la Generalitat Valenciana y con los Fundamentos vertidos en la sentencia recurrida, que, a pesar del esfuerzo dialéctico realizado por el Ayuntamiento en el presente recurso de casación, no es factible dar lugar a la estimación del mismo, habida cuenta las siguientes consideraciones:

1. En primer lugar, la cuantía de las cuotas tributarias de las liquidaciones municipales giradas en concepto de Tasa por el Ayuntamiento de Alaquás con motivo de la por así llamada "prestación de su servicio de recaudación" es inferior al tope mínimo de los seis millones de pesetas fijado en el artículo 93.2.b) de la LJCA (versión del año 1992) para la viabilidad procesal de los recursos casacionales, y, en consecuencia, tal inicial motivo de inadmisibilidad del presente recurso es forzosamente determinante, dado el actual estadio procesal de las actuaciones, de su desestimación, PUES, además, ni en el escrito de demanda formulado, en su día, por la Generalitat Valenciana (ahora parte recurrida en los actuales autos), ni en la sentencia de instancia, existen los elementos o presupuestos necesarios para poder afirmar que se esté ante la presencia de un recurso "indirecto" que, como justificación de la invalidez de las liquidaciones cuestionadas y en razón a la inadecuación de derecho de la disposición general reglamentaria u Ordenanza fiscal en que las mismas se fundan, pueda permitir sacar la conclusión de que, a pesar de la escasa cuantía de las cuotas de aquéllas, es (y era) factible la promoción del recurso casacional.

   En efecto, con abstracción de que tal concreto motivo indirecto de la presunta invalidez de las liquidaciones comentadas no constituye, ni en la demanda, ni en la sentencia recurrida, la razón exclusiva y esencial de la impugnación que de las mismas se propugna (con lo que, ya, según una reiterada jurisprudencia de esta Sección y Sala, la casación deviene inviable), es evidente, además, que dicha pretensión no se corresponde con la realidad, ya que, como claramente se infiere del propio tenor de la sentencia, la Generalitat Valenciana no discutió, en ningún momento, la legalidad de la citada Ordenanza en sí, objetivamente considerada, sino que se limitó, en realidad y simplemente, a cuestionar que, en el caso objeto de controversia (que no era otro que el de la gestión recaudadora del canon de saneamiento impuesto a través de la Ley Valenciana 2/1992) se estuviese materializando o cumpliendo el hecho imponible previsto en el artículo 2 de la mencionada Ordenanza que la Corporación local aplicó al girar las liquidaciones de las tasas impugnadas, pues, como argumentaba la Generalitat, no se había solicitado en ningún momento la prestación de un servicio de recaudación al Ayuntamiento de Alaquás.

   A mayor abundamiento, tampoco la Generalitat había instado que la Sala declarase la nulidad (o considerase inadecuado a derecho) precepto alguno de la Ordenanza, lo que evidencia que aquélla, en su calidad de recurrente en la instancia, no promovió una impugnación indirecta de la citada disposición reglamentaria, ya que, en realidad, no discutió que la Corporación tuviese competencia para regular las tasas respecto de aquellos servicios que viniese prestando, sino que adujo que en este caso de autos no se trataba de un servicio solicitado por la Generalitat para la recaudación del canon de saneamiento, pues tal obligación de recaudación le estaba impuesta imperativamente a la Corporación, en cuanto que suministradora de agua, por la Ley Valenciana 2/1992.

   En resumen, el Ayuntamiento sostiene, ahora, en este recurso casacional, que la demanda de la Generalitat constituía una impugnación indirecta de la Ordenanza municipal, ya que, en caso contrario, hubiera sido inviable que el asunto accediera al presente recurso de casación, pero, frente a tal criterio, ha de concluirse que, no efectuándose en ningún momento una impugnación indirecta de la Ordenanza por parte de la Generalitat, el Ayuntamiento no puede atribuir a la misma unas intenciones que no fueron expresadas en su recurso contencioso administrativo y en su demanda para fundamentar, a su vez, la casación ahora presentada. Podría considerarse QUE, como el Ayuntamiento de Alaquás, en su papel de parte demandada en la instancia, basaba la virtualidad de las liquidaciones de las tasas por la prestación de sus servicios de recaudación en que los artículos 8, 15 y 16 del Decreto 18/1993 (por mor de los cuales se reputaba que, como suministrador de agua, era el sustituto de los contribuyentes del canon de saneamiento) carecían de habilitación legal suficiente en el artículo 27 de la Ley Valenciana 2/1992, SE ESTA ANTE la presencia de un recurso contencioso administrativo indirecto (que hacía permisible la actual vía casacional), PERO tal criterio carece de predicamento, pues, para que tal figura adquiera carta de naturaleza, ha de ser el demandante de instancia quien, en su escrito (con reflejo, después. en la sentencia recaída), funde la invalidez de los actos impugnados, las liquidaciones municipales, de un modo esencial y prácticamente exclusivo, en la disposición general que les sirvió de cobertura, es decir, en este caso, en la Ordenanza fiscal de 1 de marzo de 1994, que, como se ha razonado antes, no ha sido reputada por la Generalitat, en ningún momento, como inadecuada a derecho (sino, simplemente, como inaplicable al supuesto controvertido).

2. Goza, además, de pleno predicamento el argumento de la Generalitat (plasmado en su escrito de oposición) de que el presente recurso casacional vulnera lo previsto en los artículos 93.4 y 96.2 de la LJCA (versión de 1992: "las sentencias dictadas... por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, respecto de actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles del recurso de casación cuando el mismo se funde en la infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia"), basado en entender que la sentencia recurrida ha aplicado para la solución del asunto debatido una normativa autonómica (la Ley 2/1992 de la Generalitat Valenciana y el Decreto 18/1993 del Govern Valencià) que ha sido la verdaderamente relevante y determinante del fallo que se contiene en la misma, PORQUE, ciertamente, siendo así, a mayor abundamiento, que se ha incumplido, en el escrito de preparación del recurso casacional, lo señalado, imperativa y formalmente, en el artículo 96.2 de la LJCA, versión del año 1992 ("en el supuesto previsto en el articulo 93.4 de la presente Ley habrá de justificarse que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia"), y la normativa verdaderamente utilizada para la resolución de la cuestión aquí planteada es la dimanante de la Comunidad Autónoma Valenciana, sin referencia, en tal cuestión, a una normativa específicamente estatal, es claro que el recurso debe de ser inadmitido o, con más rigor técnico jurídico, desestimado, pues, como se declara, entre otros, en los Autos de esta misma Sala Tercera de 18 de septiembre de 1995 y, especialmente, de 13 de febrero de 1998, es irrelevante, en tales casos, por lo que se refiere al órgano autor del acto impugnado, que el mismo proceda de la Administración de las Comunidades Autónomas o de la Administración Local (como es el caso de autos), porque lo verdaderamente decisivo es la normativa que se aplica en la sentencia con relevancia para el fallo y no la Administración autora del acto o disposición impugnados, en cuanto existe una clara prevalencia del aspecto objetivo del precepto (el ordenamiento jurídico aplicado) sobre el aspecto subjetivo (la Administración de la que procede el acto administrativo), pues a aquél responde el espíritu y finalidad de los preceptos citados, y sería, además, paradójico que pudieran residenciarse ante este Tribunal Supremo las sentencias dictadas en relación con actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas y, en cambio, no lo fueran las que se pronuncien sobre actos o disposiciones de los entes locales enclavados en las mismas, cuando así ha terminado por reconocerse, plasmando el espíritu ya inmanente en el antes mencionado artículo 92.4, en el actual artículo 86.4 de la LJCA 29/1998, que se refiere, literalmente, a la viabilidad del recurso de casación contra las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso Administratrivo de los Tribunales Superiores de Justicia cuando el recurso pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideraras por la Sala sentenciadora (con lo que, a sensu contrario, cuando el recurso se funde en la infracción de normas autonómicas, ya dimane el acto impugnado de la Administración Autonómica o ya de la Local, siempre será inadmisible el recurso).

3. Por otro lado, el recurso de casación ignora, en cierto modo, las razones que se recogen en la sentencia recurrida, limitándose, en cierto modo, a reiterar las argumentaciones vertidas en la instancia y manteniendo, en definitiva, que la prestación del servicio de recaudación es viable aun cuando el Ayuntamiento venga obligado a prestarlo por Ley o Reglamento y que, en consecuencia, las tasas liquidadas en función de ello son jurídicamente correctas.

   En la sentencia de instancia se analiza por qué el servicio prestado por el Ayuntamiento en el caso de autos no es determinante del giro de las tasas cuestionadas, especificándose, al respecto, en primer lugar, que dichas tasas no cumplen las exigencias previstas en los artículos 20 de la Ley 39/1988 y 26 de la LGT (en la redacción dada por la Ley 8/1989), al no concurrir (como ya se ha indicado antes) los requisitos exigidos para la determinación del hecho imponible, y, en segundo lugar, que la propia sentencia pone de manifiesto, como hecho derivado de su valoración probatoria (no susceptible de revisión en esta vía casacional), que la Generalitat no solicitó en ningún momento gestión impositiva al Ayuntamiento (que se limitó a cumplir lo previsto en la Ley Valenciana 2/1992 y en Decreto 18/1993) y que aquélla no tiene la obligación de recibir la gestión que, con base, sólo, en el artículo 2 de la Ordenanza fiscal de 1 de marzo de 1994, pretende la Corporación.

   Lo que en el presente supuesto acontece es que existe la Ley 2/1992 que ha creado un determinado recurso tributario, el canon de saneamiento de las aguas residuales de la Comunidad Valenciana, en cuyos preceptos y, en especial, en el artículo 27, se recogen las obligaciones impuestas a las entidades suministradoras de agua (y, en este caso, como tal, al Ayuntamiento de Alaquás), entre ellas la del cobro, en su calidad de sujeto pasivo sustituto (ex artículos 27 de la citada Ley 2/1992 y 8, 15 y 16 del Decreto 18/1993, que desarrollan la habilitación concedida en aquél), del citado canon, con un premio de cobranza del 1% de su cuota.

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben de imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, al Ayuntamiento recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,