STS, 19 de Enero de 1996
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 10346/1990 |
| Fecha de Resolución | 19 de Enero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Enero de mil novecientos noventa y seis.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE NOREÑA, representado por el Procurador Don Luis Súarez Migoyo y asistido del Letrado Don Félix Fontecha Olave, contra la sentencia dictada, con fecha 22 de octubre de 1990, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1099/89 promovido por la COOPERATIVA DE TÉCNICOS Y OBREROS DE LA CONSTRUCCIÓN -entidad que no ha comparecido en esta alzada-, contra el acuerdo de la citada Corporación de 20 de marzo de 1989 por el que se había denegado el recurso de reposición deducido contra la liquidación, por importe de 1.358.329 pesetas, de la Tasa por Licencia de Obras para la construcción de ocho viviendas y locales, de Protección Oficial, en la calle Acevedo y Pola de Noreña.
En la indicada fecha de 22 de octubre de 1990, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1099/89, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Cooperativa de Técnicos y Obreros de la Construcción, representada por el Procurador Don Jesús Vázquez Telenti, frente al acuerdo del Ayuntamiento de Noreña de fecha 20 de marzo de 1989. Acuerdo que se anula por no ser ajustado a Derecho. Se declara el derecho de la demandante a obtener el beneficio del noventa por cien establecido en la legislación de Viviendas de Protección Oficial, respecto al edificio construído en la calle Acevedo y Pola, de la citada Villa. Sin imposición de costas procesales".
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- El único tema a discutir en el presente proceso contencioso administrativo instado por la "Cooperativa de Técnicos y Obreros de la Construcción" no es otro que determinar si los beneficios fiscales establecidos por la legislación de Viviendas de Protección Oficial continúan vigentes en la actualidad, una vez publicada la Ley Básica de Régimen Local y su Texto Refundido de abril de 1986. La Administración municipal siguiendo el criterio de la Autonómica, cuyo informe solicitó, entiende que aquellos beneficios quedaron suprimidos por el artículo 202.2 del citado Texto Refundido, indicando, además, sentencias de esta Sala que así lo habían entendido. Segundo.- El tema, sin embargo, quedó zanjado por la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1988 y las posteriores dictadas en el mismo sentido; y si bien esta Sala había mantenido, ciertamente, la postura contraria, ello fué hasta la mencionada sentencia, ya que en la de 17 de julio de 1989, por sólo citar una, se establecía la doctrina del Alto Tribunal afirmando que la facultad que la Ley Básica había concedido al Gobierno para su desarrollo en un Texto Refundido no autorizaba, en ningún caso, a suprimir la legislación de beneficios fiscales específicos, ya que ni tal derogación, respecto ahora de los de las Viviendas de Protección Oficial, se hacía en la citada Ley Básica, ni la Disposición Final 1ª de la mencionada, en cuya virtud se hacía la labor refundidora, contenía autorización alguna para derogar regímenes legales vigentes en ese momento, ya que se limitaba a "refundir, regularizar, aclarar y armonizar los textos legales". Como consecuencia de ello y a la vista del contenido del artículo 82 de la Constitución,relacionado con la Delegación legislativa para materia determinada, y no habiéndose derogado todavía la normativa de las Haciendas Locales, según la Disposición Derogatoria de la Ley Básica, la modificación que se pretende viola el principio de legalidad y reserva de Ley en materia tributaria, proclamados en los artículos 10 y 31.3 de la Constitución, y 10 y 11 de la Ley General Tributaria. En conclusión, los beneficios fiscales sí son de aplicación al ámbito tributario local, cuando menos hasta que no entre el vigor la nueva Ley de Haciendas Locales. Tercero.- Con lo dicho queda el tema resuelto, procediendo anular la resolución municipal y declarar el derecho del recurrente a la bonificación señalada. Todo ello sin imposición de costas, al amparo del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional".
Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NOREÑA interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la Corporación apelante su escrito de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de enero de 1996, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La única cuestión de fondo objeto de controversia se centra en dilucidar si los beneficios fiscales establecidos por la Legislación Especial o Sectorial de Viviendas de Protección Oficial y, en concreto, la bonificación del 90% en el pago de las Tasas por Licencia de Obras o urbanísticas continúan vigentes después de la publicación y entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto Refundido de las normas en materia de Régimen Local (anterior a la Ley de Haciendas Locales, 39/1988, de 28 de diciembre).
Al respecto, no cabe sino reiterar lo que se ha declarado en la sentencia de instancia, cuyos razonamientos, dada su atemperación a derecho, hacemos nuestros en su totalidad.
A mayor abundamiento, debemos destacar que la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias, entre otras, de 21 de junio de 1988, 31 de enero, 15 de febrero y 17 de marzo de 1989, 28 de octubre y 16 de diciembre de 1991, 20 de enero y 22 de diciembre de 1992, 23 de marzo y 22 de diciembre de 1993, 27 de julio, 27 y 28 de septiembre, 24 de noviembre y 22 de diciembre de 1994, y 14 de julio de 1995, ha dejado sentado, con criterios válidos -especialmente- después de la vigencia del citado Real Decreto Legislativo 781/1986, que:
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"La bonificación del 90% por el concepto de Tasas por la expedición de licencia de obras para la construcción de viviendas de protección oficial sigue subsistente y de plena vigencia, por cuanto aparece reconocida en la normativa específica reguladora de tales viviendas -Ley 15 de julio de 1954 y Decretos 2131/1963, de 24 de julio, y 2114/1968, de 24 de julio-, disposiciones que no han sido derogadas en ese concreto punto por las restricciones operadas en el Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre (Texto Refundido de la Ley de Viviendas de Protección Oficial), pues la supresión de la bonificación en el aludido Texto Refundido fue una extralimitación en la autorización dada en el Real Decreto-Ley 12/1976, de 30 de julio (construcción de viviendas sociales), por lo que dicha supresión carece de eficacia y, por consiguiente, tal bonificación debe considerarse vigente".
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"La vigencia de esa bonificación se refuerza y confirma en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre (normas sobre ingresos de las Corporaciones Locales), al declarar que, en tanto no se dé cumplimiento a las Disposiciones Finales Tercera y Cuarta de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local (Ley 41/1975, de 19 de noviembre), continuarán en vigor las exenciones y bonificaciones de tributos locales que estén reconocidas en disposiciones con rango de Ley que no sean de Régimen Local, declaración ratificada por la Ley 47/1978, de 8 de octubre (Estatuto de Régimen Local), y que no puede estimarse derogada, a su vez, por lo establecido en el Real Decreto-Ley 11/1979, de 20 de julio (financiación de Haciendas Locales), pues, aunque en el artículo 5.5 se declara que, con carácter general, las exenciones, reducciones y bonificaciones de la Contribución Territorial Urbana no se aplicarán a las Tasas municipales, tal precepto hay que estimarlo referido a las Contribuciones Territoriales específicamente citadas, sin que pueda extenderse a otras exenciones o bonificaciones tributarias no comprendidas en el mismo".
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"Los beneficios fiscales, en su muy diversa gama, pueden encuadrarse, la mayor parte de las veces, como instrumentos al servicio de una determinada política sectorial, para coadyuvar al cumplimiento de los fines y a la consecución de los objetivos fijados en cada caso, lo que desde una perspectiva jurídica significa que las exenciones, bonificaciones y reducciones de los tributos constituyen modalidades de la actividad administrativa de fomento de signo positivo y contenido económico, en su calidad de ventajafinanciera y a cargo del erario público, que implica una ayuda directa al beneficiario mediante el abaratamiento del coste de producción o de los márgenes de comercialización, en la misma medida en que se dejen de percibir o se devuelvan, total o parcialmente, determinados impuestos".
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"Según el artículo 6 del Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre (Viviendas de Protección Oficial), los promotores y adquirentes de viviendas de protección oficial gozarán de cuantas exenciones y bonificaciones tributarias se establezcan en los artículos 11, 12, 13, 14 y 15 del Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre, pero éste no excluye ni impide que se apliquen las bonificaciones establecidas y reguladas por otras disposiciones vigentes, como es el artículo 14.2 del Decreto 2131/1963, de 24 de julio, y, por otra parte, el hecho de que, mediante el Real Decreto-Ley 12/1980, de 26 de septiembre (viviendas y suelo), se extiendan las bonificaciones de viviendas de protección oficial a las transmisiones de los terrenos destinados a la construcción de las mismas y a las ejecuciones de obras para el equipamiento comunitario primario (que consista, entre otros supuestos, en la construcción de edificios destinados al servicio público del Estado y sus organismos autónomos, Entidades Territoriales o Corporaciones Locales, iglesias y capillas destinadas al culto y centros docentes), lejos de constituir una limitación o restricción en la aplicación de la referida bonificación, es una expresa ratificación de la misma; siendo de estimar, como establece el artículo 3 del Código Civil, que las normas deben ser interpretadas según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, por lo que, como las finalidades de promoción de empleo y de construcción de viviendas, que informan y determinan la legislación sobre Viviendas de Protección Oficial, subsisten como principios rectores de la política social y económica del Estado, según los artículos 40 y 47 de la Constitución, tampoco la realidad social permite considerar que está derogada la referida bonificación tributaria".
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"El Ayuntamiento apelante alega que la aplicación de la referida bonificación, derivada en definitiva de la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, no puede sostenerse tras la publicación del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que deroga al anterior y que no contiene, aparentemente, ninguna disposición como la Transitoria Segunda de éste último; y aduce, además, que el citado Real Decreto Legislativo 781/1986 tiene fuerza de Ley y, en consecuencia, rango normativo suficiente para derogar la bonificación reconocida indirectamente por el Real Decreto 3250/1976. Sin embargo, todo ello requiere una precisión: el Real Decreto Legislativo es un Texto Refundido y su función sustitutoria de la legislación anterior sólo puede predicarse en tanto en cuanto refunda en su texto único la diversa legislación precedente, pues la función constitucional del Texto Refundido no es innovar el ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, no puede postularse una interpretación de sus normas que conduzcan a ese resultado, lo que significa que, tras la publicación del Real Decreto Legislativo 781/1986, ha de mantenerse la misma línea jurisprudencial favorable a la subsistencia de la bonificación del 90% de las Tasas devengadas por licencias solicitadas para la construcción de viviendas de protección Oficial".
Este último punto, que implica, en consecuencia, que el artículo 202.2 del Real Decreto Legislativo ("Salvo los supuestos establecidos en el número anterior -Tasas por aprovechamientos y utilizaciones-, no se admitirá, en materia de Tasas, beneficio tributario alguno") no sea susceptible de extenderse a la supresión de los beneficios tributarios reconocidos en materia municipal a las viviendas de protección oficial por su legislación específica, ha sido perfectamente recogido en la sentencia de instancia, en la que se llega a tal conclusión porque, en primer lugar, la aparente omisión, en el citado Texto Refundido, de una Disposición Transitoria análoga a la Segunda del Real Decreto 3250/1976 no puede equivaler, como se pretende por la Corporación, a una grave y radical medida derogatoria de la bonificación cuestionada ni, menos aún, a la erradicación de la línea jurisprudencial expuesta y al efecto sentada, y porque un Texto Refundido, por mucho que argumente en contra el Ayuntamiento, sólo sirve, en principio, para estructurar, reordenar, aclarar, resumir y reunir en un único articulado las normas precedentes sobre una materia concreta, pero no puede crear ni suprimir normas si no es excediéndose de la autorización concedida e incurriendo, por consiguiente, en nulidad, lo que es más evidente aún, como muy acertadamente se indica en la sentencia de instancia, si las normas afectadas son de naturaleza distinta de las que se refunden, que en el caso presente sólo son las vigentes sobre Régimen Local, según el texto de la Disposición Final Primera de la Ley 7/1985 y la propia rúbrica del Real Decreto Legislativo 781/1986 que la desarrolla.
En efecto, la legislación de régimen local no puede, en definitiva, salvo que expresamente así se determine, derogar una legislación específicamente reguladora de las viviendas de protección oficial. Además, el Real Decreto Legislativo 781/1986 no es el que concede la bonificación en la Tasa por licencia de obras, sino que ésta proviene, y tiene su asiento en dicha legislación propia o específica de las viviendas de la clase citada. No es, pues, la Corporación quien concede, o no, tales clases de beneficios tributarios, y, por ende, no hay razón alguna para argumentar, como hace la Corporación, la quiebra de la autonomía municipal y de la genuína potestad reglamentaria de la misma.
Por otra parte, el que la nueva Ley de Haciendas Locales, 39/1988, de 28 de diciembre, establezca en su Disposición Adicional Novena que "a partir del 31 de diciembre de 1989 quedarán suprimidos cuantos beneficios fiscales estuvieran establecidos en los tributos locales, tanto en forma genérica como específica, en toda clase de disposiciones distintas a las de Régimen Local, sin que su actual vigencia pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en la presente Ley ", no significa otra cosa -evidentemente- que la plasmación ex novo de un cambio legislativo, como tal considerado -implícitamente- por la sentencia de instancia, que produce sus efectos sólo desde su vigencia, no retroactivamente, como parece propugnar, en sus alegaciones, la Corporación apelante.
No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Noreña contra la sentencia dictada, con fecha 22 de octubre de 1990, en el recurso contencioso administrativo número 1099/89, por la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, debemos confirmarla y la confirmamos en todas sus partes. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, y definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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