STS, 3 de Marzo de 2001
| Ponente | RODRIGUEZ ARRIBAS, RAMON |
| ECLI | ES:TS:2001:1651 |
| Número de Recurso | 9636/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de dos mil uno.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 9636/95 interpuesto por el Ayuntamiento de Pereiro de Aguiar (Orense), representado por el Procurador Sr. Estevez Rodriguez, asistido de Letrado, y la Administración General del Estado, defendida y representada por el Abogado del Estado, que posteriormente no sostiene, contra la Sentencia dictada, en fecha 31 de Octubre de 1995, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso nº. 995/95 interpuesto por el Ayuntamiento de Pereiro de Aguiar (Orense) y Cubiertas y Mzov S.A., contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 25 de Octubre de 1989, en concepto de depósito previo de la Tasa por Licencia de Obras.
Comparecen como partes recurridas, Cubiertas y Mzov S.A., representada por el Procurador Sr. Rosch Nadal , asistido de Letrado y la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La representación procesal del Ayuntamiento de Pereiro de Aguiar (Orense) interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dictara Sentencia por la que se declare que el Decreto de la Alcaldía contra el que reclamó Cubiertas y Mzov S.A., no era acto tributable impugnable. Que había caducado el plazo para presentar alegaciones por dicha Empresa. De no estimar dichas pretensiones, que se declare que la Ordenanza Fiscal aplicable para liquidar la tasa, era la vigente en el mes de Mayo de 1993, que fue, cuando legalmente podría solicitarse tal licencia,
Conferido traslado al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso, con la confirmación de la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central recurrida.
Asi mismo la representación procesal de Cubiertas y Mzov S.A. , contestó a la demanda formulada por el Ayuntamiento de Pereiro de Aguiar (Orense), solicitando se dicte Sentencia desestimando la demanda formulada, apreciando la prescripción tributaria alegada .
En fecha 31 de Octubre de 1995, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal : Fallamos " En atención a lo expuesto , la Sala ha decidido: Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Pereiro de Aguiar, contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de 25 de octubre de 1989, de que se hizo suficiente mérito, por entender que se ajusta a Derecho. Segundo.- Desestimar en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por Cubiertas y Mzov S.A., contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 25 de Octubre de 1989, de que se hizo suficiente mérito, por entender que no se ajusta a Derecho y por tanto se anula parcialmente en el concreto punto relativo a la bonificación que procede. Tercero.- Reconocer a la entidad Cubiertas y Mzov S.A. el derecho que le corresponde a obtener la bonificación del 90%. Cuarto.- Desestimar las demás pretensiones de la actora. Quinto.- No hacer especial pronunciamiento en costas"
Contra la citada Sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Pereiro de Aguiar, preparó recurso de casación al amparo de lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, 30 de Abril e interpuesto este, comparecieron, como partes recurridas, la Administración General del Estado y Cubiertas y Mzov S.A., que se opusieron al mismo, tras lo cual quedaron los autos pendiente de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 27 de Febrero de 2001, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
El primer motivo de casación , al amparo del nº. 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, el recurrente Ayuntamiento de Pereiro de Aguiar invoca la infracción , por no aplicación, de los artículos 1 y 37 de la propia Ley de la Jurisdicción.
Alega, en esencia, la existencia de "cuestión nueva", dado que la Empresa citada, ni ante el Ayuntamiento, ni ante los Tribunales Económico-Administrativo Provincial y Central solicitó nunca la bonificación del 90% de la tasa por licencia de obras, al amparo de las normas sobre Viviendas de Protección Oficial ( Real Decreto legislativo 31/78, de 31 de Octubre , art. 6) ya que había pedido la exención de la tasa, pero al amparo del art. 9 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, por considerar que la obra era de interés para los servicios de la defensa Nacional, siendo en el recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional , cuando se ha formulado aquella petición diferente, sin que la Sala sentenciadora atendiera la alegación de la parte recurrida sobre la novedad de dicha cuestión, que resultó estimada.
Cita la recurrente una serie de Sentencias en apoyo de su tesis sobre la concurrencia de cuestión nueva o desviación procesal.
En el segundo motivo de casación, con el mismo amparo en el nº. 4º del art.95.1 de la Ley de la Jurisdicción reformada en 1992, la recurrente invoca la infracción por inaplicación del art. 41 de la Ley de la Jurisdicción y de la Jurisprudencia, con cita de varias Sentencias, en cuanto solo podía el demandante pretender la revisión jurisdiccional de actos suceptibles de impugnación según el capitulo precedente.
Alega, en resumen, que es un hecho incontrovertido que la constructora, por primera vez, reclama en la demanda la bonificación del 90% de a tasa, por deducir, de otras decisiones jurisdiccionales, que tiene derecho a ello, concluyendo que el Tribunal no podía entrar a revisar esa cuestión , ya que lo pedido era la exención en virtud de un precepto de la Ley del Suelo y no la bonificación en base a la legislación de Viviendas de Protección Oficial.
Pues bien , en primer lugar las Sentencias que invoca la parte recurrente al fundar este motivo no son aplicables al caso de autos.
Así en la de 18 de Marzo de 1995, se trataba de la introducción en el debate de la cuestión de fondo, sobre la no sujeción al impuesto, cuando lo pretendido había sido solamente la ineficacia de la notificación practicada.
En la de 13 de Enero de 1995, era en la Apelación donde se planteaba una cuestión, no tratada en la instancia, sobre la no sujeción al impuesto.
En la de 21 de Enero de 1995, la variación entre lo pretendido en reposición y en la instancia estaba en que solo se había pretendido discutir el hito inicial del periodo a efectos de plusvalía.
En la de 7 de Diciembre de 1994 la cuestión que se trataba de discutir , "ex novo" era el caracter protegido de un inmueble, no planteado anteriormente y que además resultaba inoperante, por ser la aprobación del catálogo posterior al devengo del impuesto.
En la de 22 de Diciembre de 1994, se hablaba de cuestiones no planteadas en via administrativa, ni en la instancia.
En las de 5 de Diciembre de 1988 y 29 de Junio de 1989 las pretensiones no guardaban relación entre si y además se trataba de supuestos de hecho nada parecidos al de autos.
Tampoco puede encontrar apoyo la tesis de la recurrente en las Sentencias que invoca en el segundo de los motivos casacionales que, conjuntamente estamos examinando.
Por el contrario esta Sala, en un caso similar en que tambien se había reclamado la bonificación del 90% de la tasa, no solicitada antes, declaró, en Sentencia de 12 de Abril de 1997, que por ello no se había introducido una cuestión nueva en la instancia, que hubiera sido alentatoria contra el principio revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y en consecuencia, contra lo dispuesto en el art. 41 de la Ley que la regulaba en aquel caso y en el presente, sino que insiste en la revisión del acto impugnado y en su anulación, solo que frente a la exención total de la tasa solicitada en el trámite administrativo, redujo su petición a la exención fiscal del 90%, motivándola adecuadamente y permitiendo a la Administración demandada una adecuada defensa de su postura, como efectivamente tuvo lugar, tanto en el caso de la Sentencia citada, como en el presente.
Esta doctrina sigue la establecida , en casos de indudable similitud, en otras Sentencias anteriores, como las de 17 de Diciembre de 1990, 22 de Febrero de 1991, 20 de Enero de 1992 y 23 de Diciembre de 1996.
Cierto es que la distinción entre pretensiones (no modificables) y motivos o argumentos jurídicos para apoyar aquellos (susceptibles de ser incorporados en cualquier momento), que es donde está la clave para calificar de "nueva" a una cuestión , tiene perfiles a veces borrosos y ha planteado dudas que han podido conducir a soluciones inarmónicas en algún caso.
Sin embargo la doctrina jurisprudencial mas reciente, constante y reiterada, se ha ido decantando en la dirección de interpretar con creciente flexibilidad las exigencias de la naturaleza revisora de esta Jurisdicción que, según declara la Sentencia de 7 de Noviembre de 1998, no puede interpretarse como una estricta supeditación a los planteamientos que el interesado haya hecho valer en via administrativa o en la económico-administrativa. Basta, simplemente, con que en ella la Administración , o el Organo Económico Administrativo, haya tenido la oportunidad y los elementos de juicio necesarios para resolver "todas" las cuestiones que "pudieran" desprenderse del expediente, hayan sido o no especificamente suscitadas por el interesado. Entender lo contrario y sostener poco menos que la Sentencia debe ser no sólo congruente con las pretensiones formuladas por las partes y con las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso o la oposición, sino tambien con lo pretendido por la recurrente en la via administrativa, significaría tanto como extender "incongruentemente" a ésta un concepto que, como el de la "congruencia procesal", solo puede desenvolverse lógicamente en la via jurisdiccional, aparte de que implicaría, igualmente, un desconocimiento del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que recoge el artículo 24.1 de la Constitución y tambien, por ende, del principio "pro actione".
Esta corriente jurisprudencial ha encontrado reflejo en la nueva Ley 29/1998, de 13 de Julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ya vigente, en cuya Exposición de Motivos se anuncia que "se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración".
En consecuencia han de rechazarse los dos motivos de casación.
El tercer motivo de casación con amparo en el nº. 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, reformada en 1992, invoca la infracción, por no aplicación, del art. 9.1 párrafo 1º del Reglamento de Servicios de la Corporaciones Locales, en relación con el art. 178, párrafos 2 y 3 de las Ley del Suelo de 1976, en cuanto se exige que con las solicitudes de licencias para obras se acompañen los proyectos técnicos.
Alega, en esencia, la recurrente que la Sala incurre en error de derecho cuando admite que basta que la solicitud reúna los datos del art. 69 de la Ley de Procedimiento Administrativo para surtir efecto cuando el precepto especifico exige la presentación del Proyecto y que tambien incurre en errores cuando declara que no exigió la Alcaldía la subsanación de defectos, en diez dias, lo que sostiene se contenía en el Decreto de 3 de Enero de 1983 y que aunque se fijó provisionalmente un depósito previo, conforme a la Ordenanza aplicable a partir de 1 de Enero de 1983, el inicio de la actividad Municipal se produjo con dicho Decreto y no con la presentación de la solicitud; extremo -el del momento en que se inicia la prestación del servicio- que ha sido objeto de interpretaciones contradictorias.
Al efecto cita la recurrente una serie de Sentencias de este Tribunal para concluir que, sin el Proyecto Técnico completo, no puede la Administración examinar si concurren las circunstancias que permiten continuar la tramitación.
El cuarto y último motivo que, por lo que enseguida se verá, puede ser, tambien en este caso, objeto de tratamiento conjunto con el anterior, se articula , igualmente, al amparo del nº. 4º. del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, reformada en 1992, para invocar la infracción, del art. 12.1 del Real Decreto 3250/76 , de 30 de Noviembre, sobre normas de los ingresos en la Corporaciones Locales y la doctrina Jurisprudencial correspondiente, con cita de las Sentencias de 8 de Julio de 1986 y 15 de Febrero de 1983.
Alega, en resumen , la recurrente que, frente a lo declarado en la Sentencia impugnada, que declara determinante del devengo de la tasa por la fecha de la solicitud, que debe considerarse a tal efecto la fecha del Decreto de la Alcaldía, pues ese dia se inició la actividad municipal; sin que pueda invocarse el art. 11 de la Ordenanza que aplicó el Ayuntamiento, ya que al mismo tiempo se declara no aplicable dicha Ordenanza.
Ambos motivos han de ser desestimados.
En primer lugar, como ha puesto de manifiesto la parte recurrida, las normas de la Ordenanza mas reciente que afectan a la presentación de la solicitud, son idénticas a las de la precedente.
Además la fecha de una solicitud es aquella en que tenga entrada en el registro administrativo correspondiente el documento en que se formula, siempre que contenga los requisitos mínimos establecidos en el art. 69 de la antigua Ley de procedimiento Administrativo, a la sazón vigente, que acertadamente invoca la Sala de instancia y sin que puedan alterarse, ampliándolos, los referidos requisitos legalmente establecidos, mediante normas reglamentarias, con independencia de que, para que la solicitud siga su curso, sea necesaria la subsanación de defectos u omisiones, en virtud de requisitos por aquellas normas reglamentarias añadidos; subsanación que, se requiera o no, tampoco puede modificar la fecha objetiva de la solicitud.
De otro lado, del contenido de las Sentencias invocadas por la parte recurrente y antes referenciadas, no puede extraerse la conclusión de que, siendo la fecha del devengo de la tasa la de prestación del servicio, la fecha de solicitud carecería de efectos en cuanto a la tarifa aplicable; antes al contrario, como declaran dichos fallos y recuerda la Sentencia de 19 de octubre de 1998, es doctrina reiterada de esta Sala que la solicitud de la licencia, por aplicación del principio de seguridad jurídica, es la que determina la legislación bajo cuyas normas debe practicarse la correspondiente liquidación.
Es decir -agrega de manera clarificadora la Sentencia últimamente citada- existen tres momentos que deben ser adecuadamente diferenciados: El primero es el de la presentación de la solicitud de la licencia, que por aplicación del principio de seguridad jurídica decide la normativa aplicable, pues caso contrario bastaría con que la Corporación Local detuviera la tramitación del expediente de concesión de la Licencia y paralelamente modificara la normativa aplicable, para que el contribuyente quedara indefenso en algo tan importante como es el Derecho aplicable a su solicitud. El segundo es el de iniciación de la prestación del servicio, momento en que se produce el devengo o sea el nacimiento de la obligación, la cual solo puede ser liquida y exigible cuando se realiza totalmente el hecho imponible o se da la prestación completa del servicio que culmina con el otorgamiento de la Licencia. Este último hecho es fundamental, pues constituye un requisito sustantivo, tan es así, que si se deniega la licencia, no se completa el hecho imponible y no procede liquidar la tasa. El tercero es el acto administrativo de liquidación de la tasa a partir del cual esta es líquida y exigible. Debe quedar claro que con anterioridad las Corporaciones Locales pueden exigir anticipadamente cantidades a título de depósito, como sucedió en este caso, pero lo que no pueden -añadimos ahora- es aplicar retroactivamente a solicitudes anteriores una Ordenanza posterior, cualquiera que sean los momentos en que la petición pueda darse curso, por haberse completado la documentación necesaria y se produzca el devengo de la tasa, por haberse iniciado la prestación del servicio. Todo ello sin que pueda oponerse ( como en alguna de sus argumentaciones hace la Corporación recurrente) juicios de intenciones sobre la supuesta voluntad de la compañia contribuyente de evitar la tarifa de la nueva regulación en trámite, ni tampoco la igualmente supuesta finalidad de la normativa de los años 1982-83 de ampliar los ingresos municipales, por carecer ambos de valor jurídico.
En cuanto a costas y habiendo se rechazarse todos los motivos de casación, ha de estarse a lo establecido en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción e imponer a la recurrente.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos la casación interpuesta por el Ayuntamiento de Pereiro de Aguiar (Orense), contra la Sentencia dictada, en fecha 31 de Octubre de 1995, por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº. 995/95, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección legislativa correspondiente, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Publica, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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