STS, 9 de Junio de 2003
| Ponente | D. Mariano Baena del Alcázar |
| ECLI | ES:TS:2003:3937 |
| Número de Recurso | 128/2000 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Junio de dos mil tres.
Visto el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Pedro Enrique y otros contra el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrícolas, habiendo comparecido el citado D. Pedro Enrique y otros así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
UNICO.- Con fecha 11 de febrero de 2000 por el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de D. Pedro Enrique y otros, se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso administrativo directo contra el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, relativo a pagos por superficie a determinados productos agrícolas.
Formulada la demanda en debido tiempo y forma, se dió traslado al Abogado del Estado, el cual en 26 de junio de 2001 presentó su contestación a la misma.
Finalizada la tramitación del recurso, señalose para su votación y fallo el día 13 de mayo de 2003. En la tramitación del presente proceso se han seguido las prescripciones legales a excepción de las relativas al plazo para dictar Sentencia, dado el cúmulo de asuntos pendientes ante esta Sala y Sección.
Versa el presente recurso contencioso administrativo directo sobre pagos o ayudas por superficie a determinados productos agrícolas, de acuerdo con la política económica agraria de la Unión Europea. Pues por el Gobierno de la Nación se publicó en su momento el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrícolas en ejecución del Reglamento CEE 1251/99, habiendose remitido con anterioridad a los órganos comunitarios europeos un Plan de Regionalización de Cultivos en fecha anterior a 1 de agosto de 1999. Es de notar que este Real Decreto deroga el anteriormente vigente sobre la materia, esto es, el Real Decreto 2721/1998, de 18 de diciembre, que había sido dictado asimismo en ejecución de la normativa comunitaria.
Contra el Real Decreto citado en primer lugar se interpuso el presente recurso contencioso administrativo directo en nombre y representación de una pluralidad de cooperativas y sociedades agrarias así como de agricultores individuales, todos ellos con propiedades y cultivos sitos en las comarcas agrarias de la provincia de Cádiz. Al recurso interpuesto se dió desde luego la tramitación correspondiente.
Pudo entenderse al comienzo de la tramitación procesal que el recurso fue interpuesto contra el Real Decreto en su conjunto, si bien al formalizar la demanda los recurrentes precisan que se solicita la nulidad de la disposición respecto a la fijación de rendimientos de los cultivos en las comarcas afectadas, fijación ésta que se realiza en el Anexo correspondiente del Real Decreto, al que se remite el articulo 3.1 de la norma sobre pagos por superficie a cultivos herbáceos. Dicha estimación de rendimientos es verdaderamente decisiva, pues determina el importe del pago o la ayuda a percibir, que es la cantidad resultante de multiplicar el tanto por ciento de rendimiento por una cifra en ecus, y a su vez multiplicar dicho producto por el numero de hectáreas cultivadas. El pedimento se confirma desde luego en tramite de conclusiones. En los escritos procesales se argumenta que la fijación de estimaciones por rendimientos, que no corresponde a la realidad, es arbitraria con vulneración del articulo 9,3 de la Constitución, discriminatoria con infracción del articulo 14 de la norma constitucional, y además falta de motivación.
Se afirma, apoyandose desde luego en la voluminosa documentación aportada o resultante de la prueba, que los rendimientos que establece el Anexo del Real Decreto no corresponden a la realidad, de modo que en ocasiones la estimación es mayor para comarcas de menor rendimiento efectivo. Con fundamento en este dato factico se alega arbitrariedad en la citada estimación de rendimientos. Además se expresa que por el contrario respecto a determinadas comarcas se aumenta el rendimiento, mientras que en cuanto a otras se mantiene el que había sido fijado por el Real Decreto anteriormente en vigor. A juicio de los recurrentes ello supone una discriminación contraria al principio de igualdad que consagra el articulo 14 de la Constitución. Por ultimo se mantiene que no existe motivación ninguna en el expediente de elaboración de la norma reglamentaria para la fijación o estimación de rendimientos, por lo que se ha partido de un criterio arbitrario y discriminatorio.
Por su parte el Abogado del Estado alega en síntesis que la afirmación de que la ausencia de informes equivale a arbitrariedad no está justificada cuando se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración, y que ciertamente se extiende a los Reglamentos la presunción de veracidad de los actos administrativos. Por lo demás se mantiene que se ha seguido rigurosamente el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, en el que ha intervenido la Comunidad Autónoma de Andalucía, es decir, aquella en la que se encuentran situadas las comarcas de que se trata.
Pero sobre todo se argumenta que el Real Decreto y el Plan de Regionalización de Cultivos remitido en su momento a la Unión Europea se atienen a la normativa comunitaria, pues el Reglamento CEE 1251/99 establece en sus Considerandos que los pagos por superficie deben reflejar las características estructurales especificas, y el articulo 3.1 del Real Decreto impugnado así como sus Anexos recogen este criterio, de modo que fijan rendimientos medios de las comarcas para tomar en consideración las posibles diferencias estructurales entre unas y otras. Por ello se han aumentado los rendimientos, justamente por motivos estructurales, en aquellas zonas o comarcas que tenían en años anteriores un rendimiento menor. De hecho el Plan de Regionalización y el Real Decreto se remitieron a los organos comunitarios, que no han formulado observaciones a los mismos.
Esta exposición de los argumentos de las partes debe completarse con las conclusiones a que llega la Sala a la vista del expediente administrativo y de la prueba practicada. Desde luego es cierto que el procedimiento de elaboración del reglamento se atuvo a las reglas aplicables, habiendose oído a las entidades y organizaciones agrarias y al Consejo de Estado, si bien de los informes emitidos no se deducen elementos de juicio de mayor interes para el objeto del proceso.
De hecho respecto a este procedimiento de preparación de la norma reglamentaria fue decisiva la elaboración previa del Plan de Regionalización, que había de enviarse a la Unión Europea antes de 1 de agosto de 1999 y cuyo contenido se incorpora al Real Decreto impugnado. Celebrada el día 12 de julio de 1999 una sesión de la Conferencia Sectorial presidida por el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación y en la que tomaron parte representantes de las Comunidades Autónomas, entre ellos el de Andalucía, en la misma se fijó el criterio de adaptar los rendimientos medios para tomar en consideración las posibles diferencias estructurales, refiriendose estas a las comarcas agrarias. En ello estuvieron conformes la casi totalidad de los representantes de las Comunidades Autónomas, y desde luego el de Andalucía.
Varios días después, el 16 de julio de 1999, se dirigió por el Ministerio un requerimiento a las Comunidades Autónomas por medio de fax, y el 19 de julio de 1999 por la Consejeria de Agricultura del Gobierno autonomico de Andalucía se remitió al Ministerio una tabla en la que figuraban las estimaciones propuestas de rendimientos por superficie de las comarcas agrarias de las provincias andaluzas, entre ellas las de la provincia de Cádiz a que se refiere el presente recurso. No obstante, sin duda por la premura del plazo (se dió como fecha limite a las Comunidades Autónomas el 19 de julio 1999 -tres días- pues había que remitir a la Unión Europea el Plan de Regionalización antes del día 1 de agosto), no se acompañaba a la citada tabla expresión de los criterios utilizados para la clasificación o delimitación de comarcas, que fue objeto de algunas alteraciones, ni para la fijación de porcentajes de unos rendimientos u otros. Esta fijación de rendimientos, que es la ahora impugnada, se incorporó en sus mismos términos al Plan de Regionalización enviado a la Unión Europea y después al Anexo del Real Decreto contra el que se recurre.
De ello se deduce que la tan repetida fijación de los rendimientos, decisiva para el calculo del montante de la ayuda a recibir, se hizo ateniendose al Reglamento CEE 1251/99, de acuerdo con el criterio de política económica agraria de favorecer a las comarcas con problemas estructurales, esto es, a las menos desarrolladas, y ello motiva las diferencias que señalan los recurrentes entre unas comarcas y otras.
Teniendo en cuenta lo anterior debemos pronunciarnos ahora sobre las alegaciones y pretensiones de la demanda, no sin tener en cuenta algunos extremos de interes. Pues lo cierto es que el proceso seguido para la fijación de rendimientos de las comarcas de que se trata, así como los criterios mismos, no se desprenden sólo del expediente y los documentos incorporados a los autos. Si bien los actores propusieron una voluminosa prueba documental que se encaminaba a acreditar cuales fueron los rendimientos reales, lo cierto es que conocieron el fundamento de las razones de política económica agraria que habían llevado a diferenciar unas comarcas de otras en materia de rendimientos, pues a la contestación a la demanda por el Abogado del Estado se acompañó un informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el que constan tanto el proceso de fijación de los criterios como las razones en que se funda. No obstante, en su escrito de conclusiones, los demandantes reiteran sus alegaciones anteriores y manifiestan que en cualquier caso el citado informe y los documentos que constan en autos no contienen motivación expresa de porqué se alteró o se mantuvo en cada caso el rendimiento por superficie estimado para cada una de las comarcas. Se destaca en el escrito de conclusiones que el documento remitido por la Consejeria de Agricultura al Ministerio, recogido luego en el Plan de Regionalización y en el Anexo al Real Decreto, se limita a dar una lista de guarismos correspondiente a las comarcas en cuestión, pero no se acompaña a la tabla correspondiente una motivación o justificación de los diferentes criterios utilizados.
Teniendo en cuenta todo ello debemos ya pronunciarnos sobre las tachas de disconformidad con el ordenamiento jurídico que imputan los actores a la normativa del Real Decreto. Es claro que no puede acogerse la alegación de que los mandatos del Reglamento impugnado incurren en arbitrariedad. Ciertamente los rendimientos de las comarcas agrarias se finaron en ejecución de criterios de política económica agraria, que por otra parte se atenían a los de carácter general aludidos en el Reglamento CEE 1251/99, y que se concretaron de acuerdo con la propuesta formulada por la Comunidad Autónoma competente. No hubo, por tanto, vulneración ninguna del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el articulo 9.3 de la Constitución, pues el Reglamento se dicta en ejecución de aquellos criterios de política económica que no pueden considerarse arbitrarios.
Tampoco puede acogerse la alegación de que se ha incurrido en discriminación. Las diferencias entre unas y otras comarcas agrarias de la provincia de Cádiz se establecen con objeto de favorecer a las comarcas con problemas estructurales o que se encontraban menos desarrolladas. Es sabido que una constante y reiterada jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como de este Tribunal Supremo, viene declarando que no se incurre en discriminación cuando se da un trato desigual a los que de hecho son desiguales. Por ello en modo alguno puede considerarse discriminatorio que el criterio de política económica agraria favorezca a las comarcas menos desarrolladas, de modo que los cultivadores perciban pagos por superficie o ayudas de una cuantía mayor. No se ha vulnerado en consecuencia el articulo 14 de la Constitución que establece el principio de igualdad.
Resta por considerar la alegación que se formula en el sentido de que se aprueba el Real Decreto sin que se exprese una motivación de porqué se fijan rendimientos distintos específicamente para cada comarca, es decir, qué razones han dado lugar a la fijación en concreto de unos porcentajes de rendimientos en cada una de las comarcas afectadas. Como se ha dicho antes, especialmente en el escrito de conclusiones, los actores insisten en que la propuesta de fijación de porcentajes de rendimiento enviada al Ministerio por la Comunidad Autónoma de Andalucía e incorporado al Real Decreto no contiene expresión de los motivos o criterios utilizados concretamente para pronunciarse de un modo u otro respecto a las diversas comarcas.
Ahora bien, debemos considerar que se está enjuiciando un Real Decreto reglamentario, es decir, una disposición de carácter general. La pretensión de los recurrentes, de que se anulen los preceptos del Real Decreto impugnados por falta de motivación, supone partir del punto de vista de que en esa motivación debe descenderse hasta la justificación de todos y cada uno de los extremos concretos a que se refieren los mandatos de la norma reglamentaria. Así debe entenderse porque de lo antes dicho se deduce que no puede alegarse validamente la falta de motivación en términos generales. Esa motivación es obvio que existió, pues se trataba de favorecer a las comarcas menos desarrolladas en aplicación de criterios de política económica agraria.
Llegados a este punto del razonamiento aprecia esta Sala que, a diferencia de lo que sucede en numerosos supuestos si se trata de actos concretos, no es indispensable que al aprobarse reglamentos la motivación afecte especifica e individualmente a cada punto de la normativa. En nuestro ordenamiento jurídico, y en concreto en la regulación vigente del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, no puede encontrarse ningún precepto que obligue al Gobierno o a la Administración a descender al ultimo nivel de detalle cuando se trata de la motivación de las medidas. De ello se concluye que el Reglamento, que no es arbitrario ni discriminatorio, no se encuentra tampoco falto de motivación en términos generales y el defecto de procedimiento que señalan los recurrentes lleva consigo la pretensión de una motivación especifica y concreta, lo que no responde al contenido ni a espíritu de la legislación vigente aplicable.
En consecuencia procede desestimar el recurso contencioso administrativo directo interpuesto.
Tratándose de un recurso directo y por tanto un proceso en única instancia ante este Tribunal Supremo, entiende la Sala que no concurren los supuestos previstos en el articulo 139.1 de la Ley Jurisdiccional vigente, por lo que no hacemos declaración especial sobre las costas del proceso
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo directo, por lo que declaramos conforme a derecho el articulo 3.1 del Real Decreto impugnado en relación con el Anexo correspondiente del mismo; sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
