STS, 2 de Junio de 2004

Ponente:Mariano Baena del Alcázar
Número de Recurso:1609/2001
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución: 2 de Junio de 2004
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

SUBVENCIONES Y AYUDAS. REINTEGRO. PLAZO DE CADUCIDAD. Se impugna resolución que ordena el reintegro de cantidades percibidas indebidamente. El plazo de caducidad de los expedientes se refiere a la cuestión formal de incumplimiento de los plazos por parte de la Administración, y el cómputo de dichos plazos debe atenerse a las reglas formales establecidas por la Ley y efectuarse desde la repetida incoación y no desde las actuaciones previas al expediente realizadas por la administración. Se desestima el recurso contencioso administrativo. Se desestima el recurso de Casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Junio de dos mil cuatro.

Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad Alfalfas J. Oses Resano, S.A. contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 17 de enero de 2001, relativa a indebida percepción de subvención, formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido la entidad Alfalfas J. Oses Resano, S.A. así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 17 de enero de 2001 por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra se dictó Sentencia por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Alfalfas J. Oses Resano, S.A. contra resoluciones de la Dirección General del Servicio Nacional de Productos Agrarios y del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, relativas a indebida percepción de subvenciones a las actividades de transformación y venta de alfalfa.

SEGUNDO

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la entidad Alfalfas J. Oses Resano, S.A., mediante escrito de 15 de febrero de 2001, se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 16 de febrero de 2001 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

TERCERO

En 26 de marzo de 2001 por la entidad Alfalfas J. Oses Resano, S.A., se interpuso recurso de casación, basandose en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.

CUARTO

En virtud de Auto de 3 de julio de 2003 por esta Sala, resolviendo incidente de inadmisión abierto por razón de la cuantía, se acordó admitir parcialmente el recurso de casación interpuesto respecto a la campaña de 1991-92 y declarar la inadmisión respecto a las demás campañas. Ha formulado el Abogado del Estado en la representación que ostenta su oposición al recurso.

Tramitado dicho recurso en debida forma, señalose el día 1 de junio de 2004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La cuestión debatida ante el Tribunal a quo y también ahora en casación versa sobre devolución o reintegro de cantidades indebidamente percibidas. Por una determinada empresa se solicitó y obtuvo ayuda conforme a la legislación de la Comunidad Económica Europea por la transformación y venta de forraje, y en concreto de alfalfa, durante ciertas campañas agrarias. Posteriormente, en uso de sus facultades, la Administración efectuó comprobaciones e inspecciones, y a consecuencia de ellas se incoaron tres expedientes de devolución de cantidades percibidas indebidamente correspondientes a la campaña 1991-1992, así como también a las campañas de 1993 y 1994. Los expedientes concluyeron mediante resolución del Director General del Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), por la cual se decidió conjuntamente sobre los tres expedientes, declarandose la obligación de la empresa de devolver las cantidades que percibió de forma indebida por un importe de 83.432.403 pesetas.

Contra esta resolución la empresa interpuso recurso ordinario ante el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación y, entendiendolo desestimado en virtud del efecto negativo del silencio de la Administración, interpuso a su vez recurso en vía contenciosa. No obstante, con posterioridad se resolvió expresamente el recurso ordinario en sentido desestimatorio, y contra esta desestimación se amplió el recurso en vía judicial.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia se comienza estudiando las alegaciones de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, ninguna de las cuales se acoge. Así se entiende que no está fundada la alegación de que la competencia corresponde al Tribunal de Cuentas. Pues si bien se detectaron irregularidades contables, no se trata de depurar responsabilidades de esta clase, ya que la razón en que se basa la resolución administrativa impugnada es el incumplimiento de las condiciones para recibir la subvención. Igualmente se considera infundada la alegación de incompetencia del órgano jurisdiccional. Esta alegación se entiende que no debe apreciarse una vez señalado el proceso para votación y fallo, y además se considera que tiene fundamento suficiente la alegación de la empresa demandante de que se acoge al fuero electivo, lo que se declara citando al respecto el Auto de este Tribunal Supremo de 16 de febrero de 1995.

A continuación el Tribunal a quo hace los correspondientes pronunciamientos sobre las cuestiones de carácter general planteadas por la empresa recurrente. En el primero de ellos se alude a las fechas de incoación y resolución de los tres expedientes de que se trata, y se declara que no se encuentran incursos en caducidad, al no haber transcurrido en ningún caso seis meses desde que se incoaron hasta que se resolvieron. Pues la fecha determinante es la de incoación, sin perjuicio de que como es lógico la Administración llevase a cabo con anterioridad actuaciones y comprobaciones para asegurarse de que el inicio de los expedientes estaba suficientemente fundado. Se rechaza seguidamente asimismo la alegación de falta de audiencia del interesado, ya que la prescripción legal es que debe oírsele antes de que se dicte resolución, según establece el articulo 84.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En el caso de autos se formularon alegaciones y se tuvo oportunidad de probar lo conveniente al derecho de la empresa, por lo que no está fundada la alegación de que se trata de no haberse oído a la entidad interesada.

Otra alegación de carácter general se basa en que se ha dictado por la jurisdicción penal resolución firme en la que consta una declaración de hechos probados, y en la que se absolvió al representante de la empresa de los delitos contra la Hacienda publica y de estafa. Pues la Sala a quo entiende, y así lo justifica citando ampliamente jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ni la Administración ni los Tribunales de la Jurisdicción contenciosa están vinculados por esta declaración. Así se considera sustancialmente porque no se trata ahora de la tramitación de un procedimiento sancionador en el que hubiera podido incurrirse en infracción del principio de non bis in idem, sino de la devolución de cantidades percibidas indebidamente.

Se estudia después la articulación jurídica del otorgamiento de este tipo de subvenciones y ayudas, destacandose la diferencia entre el cumplimiento de las condiciones necesarias para obtener la subvención, y las potestades de la Administración para comprobar a posteriori el cumplimiento de las condiciones en cuanto a las operaciones de compra de la materia prima (alfalfa húmeda), transformación de esa materia por deshidratación, y venta posterior del producto transformado. Se declara que conforme a la normativa comunitaria los controles que ejerzan los Estados miembros de la Unión Europea han de extenderse a la comprobación de los requisitos en las operaciones citadas, incluidos los contratos celebrados y la contabilidad de la empresa. De modo tal que el incumplimiento de las condiciones da lugar a la obligación del beneficiado por la ayuda de devolver las cantidades indebidamente percibidas.

Solo después se entra en el examen de los tres expedientes que se resolvieron de forma acumulada. En cuanto al primero de ellos (numero 194-1/94), relativo a la campaña 1991-1992, se comprobaron irregularidades en los contratos de compra y de venta con otras empresas, irregularidades que ya demuestran de por sí la percepción indebida de ciertas cantidades. Pero además se entiende que esas irregularidades se deducen de los informes sobre consumo energético necesario para la transformación del producto, refiriendose aquellos informes al consumo de energía eléctrica y de propano, humedad de la materia prima (alfalfa en cubos), numero de horas trabajadas, y toneladas métricas producidas. Al respecto se considera que debe estarse al informe de la Administración y a los cálculos que se contienen en el mismo, no desvirtuados por el informe contradictorio incorporado a los autos. No resultan justificadas las discordancias que se observan en cuanto a las compras, y sí por el contrario la simulación defraudatoria de la venta de alfalfa deshidratada. En consecuencia se declara que es conforme a derecho la orden de reintegro relativa a las cantidades indebidamente percibidas correspondientes a la campaña 1991-1992.

Más brevemente debe darse cuenta por lo que luego se dirá de los pronunciamientos sobre los expedientes relativos a las campañas posteriores de 1993 y 1994. En el primero de ellos se da por comprobada la compra de una determinada cantidad de alfalfa húmeda, contabilizandose unas entradas en la empresa transformadora superiores a las posibles a consecuencia de determinados contratos de compra. Así se entiende dada la superficie y capacidad productiva de las fincas de los vendedores debidamente comprobada. Se concluye por tanto que la compra de alfalfa declarada se refiere a una cantidad superior a la real. En el segundo expediente, relativo a la campaña de 1994, se ha comprobado un asiento contable de compra y transporte de alfalfa húmeda tratandose de una compra simulada, pues la cantidad de alfalfa que supuestamente se compró y se transformó continuaba depositada según se ha comprobado en los almacenes del vendedor.

A la vista de todo ello se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

SEGUNDO

Contra esta Sentencia recurre en casación la empresa vencida en juicio ante el Tribunal a quo, invocando hasta seis motivos todos ellos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.

Es de tener en cuenta que, tras apreciar un posible defecto de cuantía y oír a las partes al respecto, se dictó Auto de la Sala admitiendo el recurso solo respecto a la impugnación de la devolución de cantidades correspondientes a la campaña 1991-1992, pues las cantidades que corresponden a campañas posteriores no alcanzan la cuantía de 25 millones de pesetas, que establece el apartado b) del articulo 86.2 de la Ley Jurisdiccional como limite para que proceda interponer recurso de casación.

En el motivo primero se alega vulneración de los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se mantiene que, si bien no se trata propiamente hablando de un procedimiento sancionador, la devolución de cantidades indebidas es una orden gravosa para quien la recibe. Por tanto, según se razona, hay que acreditar el incumplimiento que motiva la orden de devolución ateniendose al procedimiento debido, lo que se afirma que no se ha hecho en este caso porque la empresa interesada no intervino en las actuaciones previas a la incoación del expediente. Pero estas alegaciones, como expresa el Abogado del Estado recurrido, no suponen combatir procesalmente con fundamento la Sentencia recurrida. En un expediente como aquel sobre el que versa el debate basta oír al interesado antes de dictar resolución, y es una afirmación subjetiva de la parte la que realiza expresando que ya se había adoptado una decisión al incoar expediente, y que la tramitación del mismo perseguía solo vestir formalmente una decisión ya adoptada. A la vista de estas consideraciones la Sala debe entender que la Sentencia no contravino el ordenamiento jurídico al declarar que se respetó el principio de audiencia del interesado. En consecuencia con ello debe desecharse o no acogerse este primer motivo de casación.

En el motivo segundo, que también se invoca como el anterior al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se cita como infringido el articulo 8.2, párrafo 4º, del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre concesión de subvenciones publicas, en relación con el articulo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En dicho motivo se razona insistiendo en que se produjo la caducidad del expediente. Para ello se alega que antes de la incoación formal del mismo se personaron en la empresa los inspectores, y que durante las actuaciones previas a aquel inicio formal ya se aludió en los escritos administrativos a un expediente en curso. Es decir, se afirma, como ya se hizo en la instancia, que no debe estarse a la fecha en que se incoa el expediente, pues ello implica dejar su determinación a la Administración. Pero este motivo, como se ha hecho con el anterior, debe rechazarse o no acogerse, pues tampoco se combate en él procesalmente de forma adecuada la Sentencia que se recurre. Desde luego, como ya se declaró en esa Sentencia, es conforme a derecho que la Administración realice actuaciones previas al expediente propiamente dicho, justamente para asegurarse de que ese expediente debe ser incoado. Pero la caducidad de los expedientes se refiere a la cuestión formal de incumplimiento de los plazos por parte de la Administración, y el cómputo de dichos plazos debe atenerse a las reglas formales establecidas por la Ley y efectuarse desde la repetida incoación.

En el motivo tercero se mantiene que la Sentencia que se impugna se encontraba vinculada por la cosa juzgada resultante de una Sentencia firme de la jurisdicción penal, por lo que al no apreciarlo así se vulneraron los artículos 4 y 10 de la Ley de la Jurisdicción, 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1252 del Código Civil, y 24 en relación con el 9 de la Constitución vigente. Se alega también que se ha vulnerado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo.

Así se expone que la Sentencia de la jurisdicción penal, basandose en una declaración de hechos probados, contiene un fallo en el sentido de que no hubo irregularidades en la conducta de la empresa y que no se estaba obligado a reintegrar a la Administración cantidades indebidamente percibidas, extremo que se había interesado del Tribunal juzgador. Pero al respecto también asiste la razón al Abogado del Estado. La declaración del Tribunal de la jurisdicción penal es que los hechos tal como se apreciaron no constituían delito de estafa ni delito contra la Hacienda publica. Por consiguiente ello tendría efectos ante la jurisdicción contencioso administrativa únicamente si se estuviera discutiendo la resolución recaída en un procedimiento sancionador, ya que entonces normalmente no procedería imponer sanción administrativa basandose en los mismos hechos. Pero no estamos ante un procedimiento sancionador, como ya declaró la Sentencia recurrida, sino ante otro distinto que se refiere a la devolución de cantidades indebidamente percibidas en concepto de ayuda. Por tanto no puede aceptarse que el Tribunal a quo estuviera vinculado por la cosa juzgada penal, lo que nos lleva a desechar también o no acoger tampoco este tercer motivo de casación.

TERCERO

En el motivo cuarto se alega infracción de la legislación y la jurisprudencia sobre la reformatio in pejus, el respeto al principio acusatorio, y la vinculación a los actos propios, todo lo cual se entiende comprendido o englobado en la proscripción de la indefensión que se deduce del articulo 24 del texto constitucional.

La cuestión planteada se basa en que en un acto de tramite dictado en el curso de las actuaciones se precisó la cantidad a devolver, y luego en la resolución definitiva se estableció que debía reintegrarse una cantidad mayor. Pero es claro que la Administración ni ha actuado llevando a cabo una reformatio in pejus, ni vulneró el principio que prohibe ir contra los propios actos. Pues el acto a tener en cuenta no es desde luego el de tramite, sino el de la resolución definitiva. En consecuencia no debe acogerse el motivo.

En el motivo quinto, alegado asimismo de acuerdo con el articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se citan como infringidos los artículos 1249 a 1253 del Código civil sobre las presunciones. Se argumenta que la Sentencia impugnada acepta el informe realizado en su día por la Administración sobre consumo energético de electricidad y propano, informe éste que, según se dice, se basa solo en suposiciones, sospechas y conjeturas. Según la empresa recurrente en el informe se realizaron cálculos aritméticos basados en estimar las posibles horas trabajadas en la transformación del producto y establecer medias de tiempo utilizado, lo que no responde a la realidad.

Ello supone discutir la apreciación de los hechos que realiza el Tribunal a quo, lo que no es admisible en casación salvo que se alegue con suficiente fundamento la vulneración de las normas sobre valoración de la prueba tasada. Pero no estamos ante este supuesto. Por el contrario debemos afirmar que no es cierto que el Tribunal Superior de Justicia partiese de presunciones. Lo que debe apreciarse a la vista de la Sentencia es que el Tribunal actuó dentro de sus facultades para la valoración de la prueba, al otorgar credibilidad a un informe técnico que consideró basado sobre cálculos razonables. Por consiguiente se desecha también este motivo quinto de casación.

En el motivo sexto se alude asimismo a la carga de la prueba, manteniendose que se ha producido la vulneración del articulo 1214 del Código civil y del articulo 24.1 en relación con el 9 de la Constitución. Pues en definitiva se está alegando que se incurrió en arbitrariedad.

Todo ello se encamina, como en el motivo anterior, a pretender que se efectúe una valoración de los hechos distinta de la realizada por el Tribunal a quo. Pero desde luego no puede entenderse que la valoración de la prueba fuese contraria a derecho, ni existe indicio ninguno de que el Tribunal Superior de Justicia se pronunciase incurriendo en arbitrariedad. Hemos de considerar que se trata pura y simplemente de la pretensión de que enjuiciemos los hechos de modo distinto a como lo hizo la Sentencia recurrida, lo que como ya se ha dicho no es admisible en casación.

Procede por ello desechar o no acoger este motivo sexto y, toda vez que se han desechado también los anteriores, desestimar el recurso.

CUARTO

Es preceptiva la imposición de costas a la empresa recurrente de acuerdo con el articulo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.

FALLAMOS

Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no ha lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; con expresa imposición de costas a la empresa recurrente de acuerdo con la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.