STS, 4 de Noviembre de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 21 de marzo de 2000, cuyo fallo dice:

Fallamos. Desestimamos el recurso interpuesto por Dña. Amparo , representada por el Letrado D. Juan Gómez Córdoba, contra la resolución del consejero de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid de 27 de junio de 1997 que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución del director general de Salud de 28 de enero de 1997 que denegó la apertura de una nueva oficina de farmacia al amparo del artículo 3.1 b) del Decreto 909/1978, representado; y sin condena en costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Las resoluciones recurridas, en contra de la opinión expresada por la recurrente, no afirman que exista núcleo separado en ninguno de los casos planteados. En el caso de la zona Norte, la resolución de la dirección general señaló que no se cumplía el requisito demográfico y que era innecesario valorar cualquier otra circunstancia. La resolución de la Consejería tampoco se pronunció sobre la existencia de núcleo separado. En el caso de la zona Sur, una calle que es en parte calle delimitadora según la designación de la recurrente no es considerada por la resolución inicial como elemento diferenciador, que además añade que la farmacia sita en la CALLE000 número NUM000 dista 220 metros. Este dato también se recoge en la resolución dictada en alzada, la cual también insiste en la inexistencia de obstáculos que dificulten el acceso a dicha farmacia.

Respecto de existencia de población suficiente debe señalarse en cuanto a la zona Norte que la comunicación de 1 de junio de 1995 de la jefa de la Oficina Municipal obrante al folio 487 del expediente dice que en tal fecha habían sido entregadas 416 viviendas a sus propietarios, lo que no permite concluir que en ellas existieran dos mil habitantes.

En cuanto a la zona Sur, la comunicación de igual fecha y órgano del folio 470 del expediente alude a 667 viviendas ya construidas en dicha fecha, pero la conclusión a que se llega es la misma al no poder dar por probado que en ellas existiera dicho número de habitantes.

La certificación del Departamento de Estadística de 16 de enero de 1998 aportada en período probatorio relativa a 2433 habitantes a 22 de mayo de 1995 incluye varias vías urbanas que no están incluidas en su totalidad en el núcleo propuesto.

Mientras la certificación incluye como completas entre otras determinadas calles, en el plano delimitador del núcleo las mismas no se comprenden en su totalidad dentro del mismo. Por tanto, no puede considerarse como probado el núcleo mínimo de dos mil habitantes.

De todo ello se desprende que al no acreditarse los requisitos exigidos en el artículo 3.1 b) del Decreto 909/1978 relativos a la existencia de núcleo poblacional separado y del número mínimo de habitantes exigidos de 2000 en ninguna de las dos zonas propuestas, resulta procedente en la desestimación del recurso.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Amparo se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

1. Motivo primero

   Al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

   La sentencia no se pronuncia sobre el cumplimiento de la norma habilitadora de licencia de apertura de farmacia a que se acogió la recurrente cuando en su día formuló su petición al amparo del artículo 3.1 b) del Real Decreto 909/1978. No se han examinado todos los puntos litigiosos que fueron objeto de debate.

   En el fundamento de derecho cuarto la sentencia recoge de forma literal lo que en su día argumentó la resolución del director general. Sin embargo, la Sala no se pronuncia sobre si existe o no núcleo de población. Ni siquiera afirma que asuma las argumentaciones de la Administración, sino que se limita a transcribir sus argumentos.

   La recurrente formuló dos peticiones para dos núcleos de población diferentes en el norte y sur de Vandel.

   Respecto del Norte se afirmaba que la Consejería no se había opuesto a su existencia real al centrarse en la inexistencia de población suficiente. Respecto del Sur se razonaban los motivos por los cuales pensaba que las resoluciones no habían aplicado correctamente la norma.

   La sentencia afirma que las resoluciones combatidas no afirman que existe núcleo en el Norte, sino que simplemente no se pronuncian, y en lugar de solventar la cuestión decidiendo sobre lo solicitado, omite cualquier referencia a esta cuestión. En la sentencia no se contiene un solo pronunciamiento a favor o en contra de la existencia de núcleo de población.

   Tampoco se pronuncia sobre el núcleo del Sur. En este caso se limita a reproducir la resolución denegatoria.

   La indefensión no pudo ser alegada al ser provocada por la propia sentencia.

   La sentencia incurre en ausencia absoluta de motivación en lo que respecta al núcleo poblacional exigido por la norma. La recurrente formuló la expresa petición de que se reconociera la existencia de un núcleo de población a los efectos prevenidos en la legislación farmacéutica.

   Los Tribunales deben conocer todas y cada una de las cuestiones planteadas por los interesados. El recurso no podrá fundarse en infracción de la jurisprudencia existente con respecto a la existencia de núcleo de población al no aparecer este extremo concreto denegado por la sentencia. Por otra parte la normativa farmacéutica no cierra la posibilidad de que con el transcurso del tiempo un núcleo de población que en principio carecía de población pueda por el paso de los años llegar a alcanzar el requisito demográfico.

   En consecuencia, ha existido indefensión.

2. Motivo segundo

   Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998 por infracción del artículo 3.1 b) del Real Decreto 909/1978.

3. Motivo tercero

   Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción de la jurisprudencia en relación con la acreditación de los habitantes en supuestos en que existían entregadas y construidas viviendas en un número determinado.

   Termina solicitando se estime el recurso de casación y se case la sentencia de instancia reconociendo en primer lugar que ha existido indefensión, retrotrayendo las actuaciones y ordenando a la Sala de instancia que se pronuncie sobre existencia de núcleo de población en los núcleos definidos en la solicitud de apertura y, en segundo lugar, que se reconozca que en atención a la norma que se considera infringida y a la jurisprudencia aplicable ha quedado demostrado en ambos casos la existencia de una población de más de dos mil habitantes.

   Mediante auto de 4 de octubre de 2002 se acordó declarar la inadmisión del recurso de casación en cuanto a los motivos de casación segundo y tercero y se admitió el recurso en lo que respecta al primer motivo amparado en el artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad de Madrid se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

El motivo no está bien articulado, ya que no se especifica qué tipo de infracción se ha cometido: si la sentencia ha incurrido en falta de motivación, en incongruencia, en falta de claridad o precisión o se ha cometido una infracción de las normas reguladoras de la sentencia contenidas en el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial o en los preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Por una parte se alega la falta de referencia al núcleo de población y por otra se dice que se ha incurrido en indefensión.

La parte recurrente alega que la sentencia no está motivada y que se ha infringido el derecho la tutela judicial efectiva. Del examen del procedimiento no se desprende que los requisitos aludidos basados en la interpretación jurisprudencial del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo hayan sido conculcados, toda vez que la sentencia está suficientemente motivada y no existe indefensión alguna al no haber habido una limitación de los medios de defensa por una indebida actuación de la Sala de instancia.

La sentencia confirma las resoluciones administrativas respecto a la inexistencia de núcleo de población y la falta de habitantes suficientes, requisitos ineludibles conforme a lo previsto en el Real Decreto 909/1978.

Termina solicitando que se confirme la sentencia de instancia por las razones de forma y de fondo que sirven de fundamento al escrito y que se condene en costas a la parte recurrente.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Diana y D. Bernardo se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

La existencia de indefensión sólo se predica de la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, lo que aquí no se denuncia en el motivo, pues se alega exclusivamente infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Cita la sentencia de 12 de abril de 2000 del Tribunal Supremo en relación con el requisito de la congruencia.

Es evidente que la sentencia da respuesta a las exigencias de la ley. La recurrente interesó la revocación del acto administrativo combatido y la autorización de una nueva farmacia. El fallo es congruente con las pretensiones de las partes. La Administración y la parte codemandada instaron del Tribunal de instancia la confirmación de la resolución dictada por la Comunidad de Madrid. La sentencia, desestimando el recurso, confirma la resolución de la Comunidad y declara que la denegación de la apertura solicitada es conforme al Derecho.

La comparación para resolver sobre las pretensiones deducidas en el pleito se ha de establecer entre el suplico y el fallo. No es menester que se desarrolle argumentalmente toda una suerte de consideraciones cuando el análisis de las cuestiones esenciales conduce al fallo acorde con las pretensiones de las partes.

Alega la recurrente que en relación con la zona Norte no se realiza un estudio detenido su resistencia de núcleo delimitado. La sentencia contiene argumentos sobrados que conducen al fallo desestimatorio. La recurrente olvida que en materia de apertura de una nueva oficina de farmacia por razón de núcleo de población son dos los requisitos esenciales que deben ser acreditados: el mínimo de dos mil habitantes y el núcleo delimitado que los agrupe.

Si falta cualquiera de tales requisitos la concesión es improcedente. En el presente supuesto la resolución de la Comunidad analizó el requisito de los habitantes y estimó respecto de la zona Norte que los mismos no existían, eludiendo analizar la existencia o no de núcleo delimitador. Dicho enfoque no constituye incongruencia. Son numerosas las sentencias del Tribunal Supremo en las que se revisan uno u otro de los requisitos exigibles y, al faltar uno de ellos, se desestima la pretensión.

La sentencia del Tribunal de instancia estudia, no obstante, también la existencia o no de núcleo, para llegar a la decisión de que no existe como tal ni tampoco el número de habitantes.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación y se impongan a la recurrente las costas originadas.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Dña. Amparo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 21 de marzo de 2000, por la que se desestima el recurso interpuesto contra acuerdo del consejero de Salud de la Comunidad de Madrid de 27 de junio de 1997 por la que se confirma la resolución dictada por el director general de Salud de 28 de enero de 1997 por la que se deniega a varios farmacéuticos la apertura de oficina de farmacia en los núcleos propuestos en cada uno de los respectivos expedientes, entre ellos dos situados en la zona Sur y en la zona Norte de El Vandel a la que se refiere la solicitud de Dña. Amparo .

En el motivo primero (único que deber ser examinado, por haber sido declarados inadmisibles los restantes), se denuncia que a) no se han examinado todos los puntos litigiosos que fueron objeto de debate, pues la Sala no se pronuncia sobre si existe o no núcleo de población en la zona Norte y, en cuanto a la zona Sur, se limita a reproducir la resolución denegatoria, b) se incurre en falta absoluta de motivación en lo que respecta al requisito de la existencia de núcleo diferenciado exigido por la norma, con lo que se impide fundar el recurso en la infracción de la jurisprudencia sobre la existencia de núcleo de población y se obstaculiza la presentación de futuras solicitudes fundadas en el aumento de población.

El motivo debe ser desestimado.

La alegación de incongruencia

Esta Sala tiene declarado que se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda -incongruencia omisiva o por defecto, como cuando resuelve ultra petita partium [más allá de las peticiones de las partes] sobre pretensiones no formuladas -incongruencia positiva o por exceso-; y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium [fuera de las peticiones de las partes] sobre cuestiones diferentes a las planteadas -incongruencia mixta o por desviación- (entre otras muchas, sentencias del Tribunal Supremo 18 de noviembre de 1998 y 4 de abril de 2002). No incurre en incongruencia la sentencia que otorga menos de lo pedido, razonando por qué no se concede el exceso.

Según la jurisprudencia la congruencia exigida por los preceptos cuya vulneración se denuncia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes (sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1991, 18 de octubre de 1991 y 25 de junio de 1996).

La doctrina del Tribunal Constitucional en materia de congruencia -también invocada por la parte recurrente- se halla recogida, a partir de las sentencias 177/1985, de 18 de diciembre, y 28/1987, de 5 de marzo, entre las más recientes, en las sentencias 28/2002, de 11 de febrero, 33/2002, de 11 de febrero, fundamento jurídico 4, 35/2002, de 11 de febrero, 135/2002, de 3 de junio, fundamento jurídico 2, 141/2002, de 17 de junio, fundamento jurídico 3, 170/2002, de 30 de septiembre, fundamento jurídico 2, 186/2002, de 14 de octubre, fundamento jurídico 3, 6/2003, de 20 de enero, fundamento jurídico 2, 39/2003, de 27 de febrero, fundamento jurídico 3, 45/2003, de 3 de marzo, fundamento jurídico 3 y 91/2003, de 19 de mayo, fundamento jurídico 2.

Con arreglo a esta doctrina, para apreciar lesión constitucional por incongruencia, que consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor. La llamada incongruencia por error define un supuesto en el que no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado.

La aplicación de la anterior doctrina al caso examinado conduce a la evidencia de que la sentencia de instancia no incurre en la incongruencia denunciada como quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Para la autorización de la apertura de una nueva oficina de farmacia el artículo 3.1 b) del Real Decreto 909/1978 exige la concurrencia de dos requisitos: a) la existencia de un núcleo de población; y b) que éste tenga, al menos, dos mil habitantes.

La sentencia recurrida, ante la petición de apertura de oficina de farmacia en dos núcleos de población (zona Norte y zona Sur de El Vedel), razona, respecto de cada uno de ellos, acerca de la falta de prueba de la existencia de dos mil habitantes; concluye su razonamiento afirmando que no se han acreditado los requisitos exigidos en el artículo 3.1 b) del Decreto 909/1978 relativos a la existencia de núcleo poblacional separado y del número mínimo de habitantes exigidos de dos mil; y, finalmente, pronuncia un fallo desestimatorio del recurso interpuesto contra las resoluciones administrativas denegatorias de ambas peticiones.

La parte recurrente cree advertir un defecto de congruencia en el hecho de que la sentencia no se pronuncia sobre la inexistencia de núcleo en la zona Norte, sino sólo sobre la inexistencia de población, y en que se limita a aceptar los razonamientos de las resoluciones recurridas sobre la inexistencia de núcleo en la zona Sur.

Estos posibles defectos de la sentencia no pueden ser determinantes de incongruencia. Resulta evidente que la pretensión formulada se refiere a la nulidad de la denegación de la apertura. Para que esta denegación sea ajustada a Derecho basta con que no concurra alguno de los requisitos que conjuntamente son exigidos por la norma. Son suficientes, en consecuencia, los pronunciamientos de la sentencia sobre la inexistencia de población suficiente para que la desestimación del recurso sea congruente. No es necesario entrar a examinar si las consideraciones de la sentencia sobre la inexistencia de núcleo separado dan la debida respuesta a las pretensiones de la recurrente, pues basta con la falta de uno de los requisitos -en este caso el del mínimo poblacional- para que pueda efectuarse un pronunciamiento denegatorio. La sentencia no está obligada a seguir el cauce argumental propuesto por las partes al razonar sus respectivas pretensiones.

La alegación de falta de motivación

Desde una segunda perspectiva, la recurrente arguye ausencia total de motivación de la sentencia sobre el requisito de la inexistencia de núcleo de población, cosa que, a su juicio, imposibilita fundar el recurso de casación en este extremo y obstaculiza posteriores solicitudes fundadas en el aumento de población.

Este defecto no puede ser apreciado. La sentencia exterioriza las razones por las que considera que no se ha acreditado uno de los requisitos indispensables para entender existente un núcleo de población (la existencia de población suficiente, que estudia analizando la prueba existente sobre este punto). Es cierto que no contiene razonamientos propios sobre la existencia o no del otro requisito exigible (la existencia o no de un núcleo separado o diferenciado), sino que se limita a formular la conclusión de que este requisito no concurre. Sin embargo, esta omisión no puede redundar en un defecto de motivación relevante, habida cuenta de que la inexistencia de uno de los dos requisitos exigibles es por sí suficiente para entender procedente la denegación y hace innecesario entrar en el examen del otro.

La insuficiente motivación sobre la existencia de núcleo separado de población no obstaculiza el derecho a los recursos (pues, en la hipótesis de estimarse el recurso por entender suficiente la población, el Tribunal de Casación debería pronunciarse también sobre los demás requisitos). Tampoco impide que se presenten posteriores solicitudes fundadas en el aumento de población, puesto que cualquier nueva solicitud deberá ser examinada y decidida apreciando la concurrencia de la totalidad de los requisitos exigidos con referencia al momento de su presentación.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,