STS, 15 de Septiembre de 2004

1. Por el Ayuntamiento de Villabrázaro se presentaron en la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla y León, aparte de otros escritos, los siguientes (concretados en la demanda):

   Escrito de 30 de julio de 1998 en el que se solicita que la Administración facilite los siguientes documentos: a) proyecto de adjudicación de las obras PROYECTO Y OBRAS DE LA AUTOVIA DE RIAS BAJAS, CARRETERA N-525 DE ZAMORA A SANTIAGO DE COMPOSTELA P.K. 0+00 AL 31+00, TRAMO DE BENAVENTE A CAMARZANA (PROVINCIA DE ZAMORA) , b) proyecto modificado nº 1 de la misma clase, c) expediente administrativo, d) acceso genérico a los registros y archivos con objeto de obtener certificados u otras copias sean necesarios para esclarecer la reclamación. También se pide que se proyecten y construyan las nuevas obras complementarias que se solicitan: a) denominación del proyecto, b) accesos al polígono industrial de Tablicia y Area de servicio de Tudanca, c) construcción de un nuevo paso inferior que permita la comunicación directa por el camino existente de acceso al Montico y a la finca "El Jaral", d) reparación de la carretera Manganesos-Coomonte, e) reparación de la carretera casco urbano a la antigua N-VI con la adopción del alumbrado conveniente, f) revisar drenajes y desagües de la autovía que en determinados puntos bajos provoquen zonas inundables, g) reconsideración de accesos al casco urbano desde las autovías citadas, h) faltas de señalización de vías culturales, como Cañadas, j) otras que en su momento oportuno a la redacción del siguiente informe se dará parte (sic). Además se pide que se dicte resolución expresa por el trámite de urgencia.

   Escrito de 7 de agosto de 1998, con referencia al "PROYECTO DE OBRAS DE LAS NUEVAS AUTOVÍAS DEL NORTE. CN-VI DE MADRID A LA CORUÑA, DE LOS PK 264 AL 299, TRAMO BENAVENTE (NORTE)- LA BAÑEZA (SUR). CN-525 DE ZAMORA A SANTIAGO DE COMPOSTELA DE LOS PK 0 AL PK 31. PROVINCIAS DE ZAMORA Y LEON", se solicita se reparen la totalidad de los daños causados en el propio municipio, se corrijan los desperfectos de las obras de referencia, se proyecten y construyan las nuevas obras complementarias que se solicitan. Así mismo se pide que se aclaren los presuntos vicios, faltas y extremos que se desprenden del informe que se adjunta. Termina manifestando que tenga por efectuada la Comunicación previa a los efectos de reclamación por responsabilidad patrimonial.

   Escrito de 21 de agosto de 1998 en relación a INFORMACION PÚBLICA DEL ESTUDIO INFORMATIVO: AREAS DE SERVICIO Y DESCANSO. A-6, AUTOVIA DEL NOROESTE, PK. 264 AL 427, TRAMO BENAVENTE-CASTRO LAMAS, PROVINCIA DE ZAMORA Y LEÓN, se solicita se reparen todos los perjuicios detectados hasta la actualidad, se reconozca el área de servicio existente de Tudanca como zona de servicios para ambas autovías del Noroeste y Rías Bajas, se respeten sus zonas de seguridad no permitiendo la construcción de nuevas áreas de servicio en un radio de 20 Km. desde la actual sita en el PK 268 de la antigua N-VI, se autorice la ejecución del nuevo acceso a la citada área, se adopten medidas necesarias de impacto ambiental, se permita el acceso al resto de documentos que se señalan en el apartado primero del escrito.

   Escrito de 28 de agosto de 1998 con referencia a "INFORMACION PÚBLICA DEL ESTUDIO INFORMATIVO: AREAS DE SERVICIO Y DESCANSO A-52, AUTOVIA DE LAS RIAS BAJAS, PK 0+000 AL 121 +000, TRAMO DE BENAVENTE-VILLAVIEJA, PROVINCIA DE ZAMORA" se solicita se reparen todos los perjuicios detectados hasta la actualidad, incluso la remodelación del acceso al área de servicio existente en tudanca y el nuevo paso inferior de la finca el jaral y se permita el acceso a los documentos solicitados en otros documentos y se someta de nuevo a información pública el estudio que resulte subsanado.

   Escrito de 1 de septiembre de 1998 en referencia al PROYECTO DE OBRAS DE LA NUEVA AUTOVIA, CN-525 ZAMORA A SANTIAGO DE COMPOSTELA, PK 0+000 AL PK 31+000, TRAMO BENAVENTE-CAMARZANA DE TERA, PROVINCIAS DE ZAMORA Y LEON se solicita se proyecte y en su día se construya en trámite de urgencia el nuevo paso inferior transversal a la traza, para el cruce del camino del Montico con la autovía de características similares a los otros pasos inferiores que ya vienen figurando en el proyecto de la autovía de Villabrázaro-Camarzana de Tera, por los cruces de caminos existentes en el lugar.

   Escrito de 4 de diciembre de 1998 se pedía que el Ayuntamiento de Villabrázaro pudiera administrar el presupuesto del 1% de ejecución material de la obra pública, en la proporción que a la misma le afectaba al municipio, para actividades culturales.

2. Por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes se dictó resolución el 5 de marzo de 1999 desestimando las peticiones formulados en dichos escritos.

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE VILLABRÁZARO, contra la resolución del Ministerio de Fomento de fecha 5 de marzo de 1999, desestimando las solicitudes de daños y perjuicios originados por las obras realizadas en la Autovía del Noroeste, Carretera Nacional VI.

Notificada esta sentencia a las partes, por el referido Ayuntamiento se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de abril de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (AYUNTAMIENTO DE VILLABRÁZARO) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 11 de mayo de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1 del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en concreto la del artículo 102 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1 del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la Sentencia: Incongruencia y Contradicción.

Terminando por suplicar sentencia por la que estimando los motivos del recurso, conjunta o independientemente, case y anule la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.

Por providencia de la Sala, de fecha 23 de octubre de 2002, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 13 de diciembre de 2002 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO y FERROVIAL AGROMAN, S.A.), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hicieron mediante escritos de fechas 31 y 25 de enero de 2003 respectivamente, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia por la que se desestimara íntegramente el recurso, si no procediese, anteriormente a tal acto, pronunciamiento de inadmisiblidad, con expresa imposición de costas al recurrente.

Por providencia de fecha 26 de mayo de 2004, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de septiembre del corriente, en que tuvo lugar.

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Villabrázaro contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes que desestimó las peticiones formuladas por dicho Ayuntamiento en los escritos que han quedado reseñados en los antecedentes.

El Tribunal de instancia basa su fallo en los siguientes antecedentes:

"En cuanto al primer argumento de la actora, obligado resulta recordar, tal como hicimos en los recursos 696/1999 y 463/99, también del conocimiento de esta Sala, y sustancialmente análogos al ahora sustanciado, que nos encontramos ante la impugnación de un acto administrativo expreso del Ministerio de Fomento, de 5 de marzo de 1999, recaído como consecuencia de solicitudes formuladas por la Corporación Local interesada, y que si bien el artículo 43.2c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, establece que cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo (el artículo 42.2 dispone un plazo máximo de tres meses cuando la norma de procedimiento no fije término), se podrán entender estimadas aquéllas en el caso de solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa, lo cierto y verdad es que la jurisprudencia al respecto ha significado que la institución del silencio positivo, por el peligro que encierra para los intereses públicos, es de interpretación estricta (Sentencias de 2 de octubre de 1.990 y 7 de abril de 1.992), y es que, en coherencia con lo que se indicará en las consideraciones que siguen, la aplicación positiva del silencio administrativo está vedada cuando por su mediación se pretende el reconocimiento de derechos o facultades de los administrados que tampoco pueden obtenerse por declaración expresa -aquí incluso recae, como queda indicado, acto expreso que rechaza lo solicitado por el promovente- por contradecir las previsiones de la normativa aplicable a la materia de que se trate, llegándose al reconocimiento de efectos positivos derivados de una inactividad administrativa, con el grave quebranto del ordenamiento jurídico que representa la declinación de los superiores intereses de la comunidad (Sentencia de 28 de marzo de 1.998), lo que se compadece con la afirmación de la doctrina legal de que es imposible la aplicación del silencio positivo en los casos en que exista una oposición clara y terminante entre lo otorgado y la norma aplicable, (Sentencias de 18 de marzo de 1.986, 29 de marzo y 10 de mayo de 1.990 y 19 de enero de 1.999).

A mayor abundamiento, la Sala asume plenamente la atinada argumentación que al respecto realiza el Abogado del Estado, en el sentido de que, de una parte, las peticiones realizadas durante la fase de información pública deben entenderse denegadas expresamente si la ulterior aprobación de la información y luego el proyecto no los recogen, y, de otra, que las peticiones posteriores a la aprobación del proyecto supondrían la transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público (accesos), y, en todo caso, en materia de autorizaciones establecidas en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, la falta de resolución expresa puede considerarse desestimatoria, lo que deriva de una recta interpretación y aplicación del artículo 43.2 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, extremos que se cohonestan con el razonamiento antes expuesto.

[...] Pues bien, tal como se verificó en los procedimientos 6961999 y 463/1999, que, como queda dicho, se plantearon en términos similares, si no idénticos, a las presentes actuaciones, respecto de la construcción de otra Autovía en otro término municipal, para la debida resolución del fondo de la "litis", conviene subrayar los siguientes extremos, trasladables, "mutatis mutandis", a la impugnación ahora ventilada: a) A la vista del voluminoso expediente, y con independencia de que se ha aportado a autos un informe técnico de parte, realizado por Ingeniero Técnico de Obras Públicas, lo cierto y verdad es que nada contribuye a respaldar la tesis de la entidad actora cuando no consta se impugnara en su momento el proyecto de las obras (en toda la tramitación administrativa se ha dado audiencia al Ayuntamiento recurrente) y, en todo caso, el modificado nº 1 del contrato de obras resulta respaldado por el artículo 102 de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas y los artículos 146, 149 ("la Administración sólo podrá acordar modificaciones en el proyecto de obras cuando sean consecuencia de necesidades nuevas o de causas técnicas imprevistas al tiempo de elaborar el proyecto, cuyas circunstancias deberán quedar debidamente justificadas") y 150 del Reglamento General de Contratación del Estado; b) Consagrando el artículo 37 de la Ley 30/1992 el derecho de acceso a Archivos y Registros, el mismo no se reconoce de forma ilimitada o irrestricta, lo que se deduce de la modulación que realizan sus apartados 2 a 7, y, en particular, este último determina que será ejercido de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias, lo que implica que no se vulneraría el derecho contemplado cuando incluso pueda entorpecerse o bloquearse la actividad o se pueda hacer un uso abusivo de su ejercicio ("sensu contrario", Sentencia de 4 de diciembre de 1.990), siendo así como ya ha quedado expresado, que el Ayuntamiento ha sido cumplidamente informado por la Administración durante toda la tramitación administrativa; c) En cuanto a la administración del 1% del presupuesto de ejecución material por la Corporación Local, no existe norma que obligue a cumplimentar tal solicitud, y, en concreto, la demandante se limita al respecto a una invocación genérica de "los principios de cooperación, buena fe, lealtad institucional, confianza legítima, transparencia y participación"; y d) Lo antes expuesto justifica el rechazo de la petición de indemnización, formulada con carácter subsidiario a los motivos de impugnación planteados, pues la declaración de conformidad a Derecho del acto impugnado excluye cualquier pronunciamiento sobre indemnización de daños y perjuicios (Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1.989).

En conclusión, la Sala es de criterio que la Administración ha acomodado su actividad a Derecho - incluso realizando un más que loable esfuerzo sistematizador de lo solicitado, de gran prolijidad- por lo que procede desestimar la impugnación jurisdiccional ahora deducida"

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El Abogado del Estado solicita la inadmisión del recurso de casación por los defectos que observa en el escrito de interposición. Es indudable, en efecto, que se trata de un escrito que no responde a la técnica que es preceptiva en este recurso extraordinario, técnica que obedece no a un mero capricho formalista, sino a un fin específico de proscripción de indefensión a que pueden verse sometidas las partes recurridas que no conocen con certeza cuales son los motivos que se invocan por el recurrente, ni cuales las normas infringidas. Se observan, en efecto, defectos importantes en la redacción del escrito: a) no se expresa cual es el apartado del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional que se considera infringido, lo que constituye una vulneración de lo dispuesto en su artículo 92.1., b) se mezclan bajo un mismo motivo la alegación de vulneración tanto de normas sustantivas como procesales, c) se hace una crítica del acto administrativo, olvidando que el objeto del recurso es la sentencia y no aquél, d) se mezclan en un solo motivo sobre el derecho material lo que parece ser la alegación de infracción de diversos preceptos en contra de la reiterada jurisprudencia que exige su separación adecuada en diversos motivos, e) se introducen valoraciones de hechos contrarios a los efectuados por el Tribunal de instancia-los relativos a la apreciación dada a la prueba pericial-, con olvido de que en casación no es posible alterar las mismas al no existir como motivo el "error en la apreciación de la prueba", sin que se aprecie que en la valoración del informe pericial se haya vulnerado preceptos reguladores de dicha prueba, y f) se introducen cuestiones nuevas no invocadas en la demanda y, por tanto, no afrontadas por el Tribunal de instancia-legalidad de los accesos a la autovía-. La conjunción de todos estos defectos, determina la inadmisibilidad del recurso, ya que se obliga a las partes y a este Sala a colocarse en un plano especulativo para tratar de averiguar cuales son las infracciones realmente denunciadas, y extraer del escrito de interposición, cual es su verdadero objeto.

A meros efectos de realizar esta labor deductiva, una primera aproximación al tema litigioso parecería enfrentar con la tesis de la nulidad del acto porque revoca actos anteriores presuntos, en virtud de silencio administrativo positivo, sin acudir a los procedimientos de revisión de oficio previstos en el artículo 102 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Según esta versión, las peticiones iniciales por los que se solicitaba la ejecución de determinadas obras, el abono de 1% del presupuesto de contrato a pretexto del denominado porcentaje cultural, la indemnización de daños y perjuicios como consecuencia de determinadas obras, y el acceso a cierta documentación, que se realizaron en los escritos que han quedado relacionados en los antecedentes de esta sentencia, fueron concedidas por silencio, en virtud de lo previsto en el artículo 43.2.c) de dicha Ley, al haber transcurrido el plazo de tres meses que para la resolución de dichas peticiones está previsto en su artículo 42.2.

Pues bien, si ésta es la pretensión del recurrente, la misma debería también desestimarse. En primer lugar, por los propios fundamentos de la sentencia, pues no cabe duda que por la vía del silencio no pueden obtenerse facultades, ya sean públicas o privadas, contrarias al ordenamiento jurídico, cual es el caso del pretendido derecho a administrar el 1% de la obra pública para su destino a la cultura, pues la gestión de dicho porcentaje establecido en el artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, corresponde según el artículo 58 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, al Ministerio de Cultura, lo que equivaldría, además, a una transferencia de facultades públicas imposibles de obtener por vía de silencio (art. 43.2.b). Lo propio cabe decir respecto de la entrega de documentos de forma generalizada-expediente administrativo, y proyectos de obras (proyectos que a su vez se integran por gran número de documentos)-, en contra de lo previsto en el artículo 37.7 de la Ley 30/92, que exige que se pidan de forma individualizada, ello al margen de que tales documentos obran en el expediente a disposición del recurrente en el proceso.

En segundo término, porque la falta de resolución en el plazo legal no genera siempre una estimación de la petición, y esto, tanto se efectúe por un particular como por otra Administración, ya que la naturaleza pública de ésta podrá afectar al régimen jurídico del proceso, pero no a sus derechos materiales. En este plano, el artículo 43 de la Ley 30/92 establece que la normativa específica podrá establecer el silencio negativo. Esto ocurre en relación con las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, sea quien sea el que efectúe la reclamación, al establecer el artículo 142.7 de dicha Ley que "si no recae resolución expresa se podrá entender desestimada la solicitud de indemnización". Igual sucede con la revisión de oficio de los actos administrativos-no cabe duda que lo que se pidió a la Administración en los referidos escritos es el realizar modificaciones en la ejecución de obras ya recibidas o en modificar los proyectos de obras ya aprobados, es decir, actos administrativos cuyas revisiones se está pidiendo implícitamente con la modificación de aquellas obras-, y para estos casos el propio artículo 102 de la mencionada Ley en su artículo 4 señala que la falta de resolución se podrá entender como contraria a la revisión del acto. En el mismo sentido la Disposición Adicional Séptima , del Real Decreto 1812/94, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras.

En tercer lugar, porque muchas de las peticiones debieron realizarse durante el período de información pública de los proyectos de obras, de tal forma que las reclamaciones que fueron realizadas en este período se ha de entender que no fueron acogidas si a ellas no se atendieron en la aprobación del proyecto, y sería éste el que tuvo que ser recurrido.

Las deficiencias en la formalización del recurso también se extienden al apartado en el que se denuncia "quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia: incongruencia y contradicción", en cuanto no se menciona cual es la norma infringida, plantea cuestiones relativas al fondo del debate, y atribuye a la sentencia manifestaciones que en ella no se realizan. Así no se expresa que precepto procesal es el que se ha vulnerado, lo que indudablemente origina confusión, pues, por un lado, se habla de incongruencia, y, por otro, se refiere a la falta de motivación. Se indica que se ha contravenido el procedimiento de la revisión de oficio y la declaración de nulidad de pleno derecho, que son cuestiones sustantivas ajenas al ámbito procesal, como lo es también la relativa a la necesidad de dicho procedimiento para la revisión de actos presuntos. Y se añade que en el fundamento segundo se reconoce que "se ha producido acto presunto declarativo de derechos respecto de todas y cada una de las solicitudes municipales planteadas, atendiendo así a la pretensión municipal, sin embargo incongruentemente y de forma contradictoria, resuelve estimando una nulidad de pleno derecho de dichos actos presuntos, alterando los términos del debate", siendo así que basta leer el indicado fundamento, reproducido más arriba, para darse cuenta que tal declaración no se contiene en el mismo, resolviéndose en él la cuestión de la revisión de oficio en la forma en que en dicho fundamento se razona, y conforme a los términos en que fue planteado el debate por las partes. Vuelve, en fin, a replantear aquí el tema relativo a la valoración de la prueba que ya dijimos que no puede atacarse en casación, y se concluye diciendo que se ha omitido un verdadero control judicial de la actividad administrativa con indefensión para el Ayuntamiento, control que también pertenece al ámbito sustantivo, al margen de que el control no supone necesariamente que toda reclamación en vía jurisdiccional deba prosperar, si, como ocurre en el caso, se entiende por el Tribunal que dicha actividad es ajustada a Derecho.

Debemos concluir que, en cualquier caso, el motivo tendría que desestimase, porque la sentencia no es incongruente con las pretensiones de las partes, no existe contradicción en sus razonamientos pues a partir de ellos llega a conclusiones acertadas, y está debidamente motivada, sin que el cumplimiento de este requisito exija una detallada pormenorización de todos los puntos, bastando que de esos razonamientos, a veces implícitos, se induzca, cual es el caso, el hilo conductor que lleva al órgano judicial a obtener la conclusión que plasma en su fallo.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,