STS, 28 de Mayo de 2002
| Ponente | D. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2002:3825 |
| Número de Recurso | 2509/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 28 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil dos.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2509/1996 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 23 de enero de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 2416/1993, sobre sanción y demolición de obras sin licencia en zona de servidumbre del litoral; es parte recurrida D. Luis Alberto , representado por el Procurador D. Cesáreo Hidalgo Senen.
D. Luis Alberto interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 2416/1993 contra la resolución del Servicio de Costas de Alicante de 24 de octubre de 1989 que en el expediente sancionador S-72/89 impuso a "Residencial Costa Cálida, S.A." una sanción de un millón de pesetas y la obligación de restituir los terrenos a la situación anterior a la construcción de edificios sin previa autorización administrativa en zona de servidumbre de protección entre los mojones M-17 y M-19 de la Torre de la Horadada, término municipal de Pilar de la Horadada, en Alicante; impugnó asimismo la resolución dictada el 21 de diciembre de 1991 por la Dirección General de Costas que desestimó el recurso de alzada deducido por la misma entidad mercantil contra el acuerdo originario.
En su escrito de demanda, de 12 de enero de 1995, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "que declare la nulidad de lo actuado y, alternativamente, anule las resoluciones impugnadas por ser contrarias a Derecho." Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 3 de febrero de 1995, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso al amparo de lo establecido en el art. 82.c) de la Ley Jurisdiccional y, subsidiariamente, se declare la conformidad a Derecho de la resolución recurrida absolviendo a la Administración de la presente demanda".
Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 8 de febrero de 1995 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 23 de enero de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1) Admitir y estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Alberto , representado por el Procurador Sr. Sin Cebriá y defendido por el Letrado Sr. Serrano Aguilar, contra la resolución de la Dirección General de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, desestimatoria de la alzada formulada contra la resolución del Servicio de Costas de Alicante de fecha 24 de octubre de 1989, relativa a sanción y demolición de obras sin licencia en zona de servidumbre, las cuales se declaran contrarias a derecho y, en consecuencia, se anulan. 2) No se hace especial imposición de costas".
Con fecha 3 de junio de 1996 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2509/1996 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 164 de la Constitución y 110.c, 91.2.e, 99.1 y 116 de la Ley de Costas, y de la sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de febrero, relativa a los efectos de la nulidad declarada por las sentencias constitucionales.
Por Providencia de 9 de mayo de 1996 se tuvo por personado y parte ante esta Sala al Procurador Sr. Hidago Senen en nombre y representación de D. Luis Alberto quien presentó escrito de oposición al recurso el 18 de febrero de 1998 y suplicó la confirmación de la sentencia recurrida en sus propios términos.
Por providencia de 28 de febrero de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 16 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 23 de enero de 1996, estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Don Luis Alberto contra las resoluciones administrativas antes reseñadas que habían impuesto a "Residencial Costa Cálida, S.A." una sanción de un millón de pesetas y la obligación de restituir los terrenos a la situación anterior a la construcción de edificios sin previa autorización administrativa en zona de servidumbre de protección, entre los mojones M-17 y M-19 de la Torre de la Horadada, término municipal de Pilar de la Horadada, en Alicante.
El señor Luis Alberto , comprador a la empresa "Residencial Costa Cálida S.A." de una de las viviendas afectadas, afirmó en su demanda que había conocido "a finales de noviembre de 1993" la existencia de las resoluciones impugnadas (de fecha de 24 de octubre de 1989 la inicial y 21 de diciembre de 1991 la desestimatoria de la alzada). Estas circunstancias determinaron, a juicio de la Sala sentenciadora, que se reconociera su legitimación para impugnar aquellas resoluciones y se rechazara la objeción de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado, quien alegaba la falta de agotamiento (por el referido señor) de la vía administrativa. Extremos de la sentencia de instancia que no son combatidos por la defensa del Estado, cuyo motivo único de casación se dirige contra el fondo de ésta, por entender que vulnera los artículos 164 de la Constitución y 110.c, 91.2.e, 99.1 y 116 de la Ley de Costas, y la sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de febrero, interpretando de modo indebido, a su juicio, los efectos de la nulidad declarada por las sentencias constitucionales.
Es preciso destacar que sólo el Sr. Luis Alberto fue parte en la instancia y sólo él ha de serlo en la casación. El hecho de que a partir del escrito de 22 de mayo de 1995 su Procurador añadiera que lo era también de "otros" innominados, cuya representación no acreditaba, y con este misma dicción haya firmado los escritos sucesivos, no ha impedido a la Sala de instancia tener como único recurrente al referido Sr. Luis Alberto , según literalmente reza la sentencia, que en este punto no es objeto de recurso.
Ha de entenderse por tanto que sólo comparece como parte recurrida en este recurso el actor del proceso en la instancia, sin tener por tales al resto de personas físicas (D. Everardo , Dª. María Consuelo , Dª. Gloria , D. Cristobal , Dª. Lucía , D. Carlos , D. Javier y D. Juan Manuel ) a las que se refiere el escrito de personación de 15 de marzo de 1996, respecto del cual -como ya hemos dicho- recayó providencia de 9 de mayo siguiente en el sentido de admitir como parte sólo a Don Luis Alberto .
Hemos de destacar, asimismo, que un recurso análogo del Abogado del Estado (recurso de casación 5505 de 1995) ha sido desestimado por esta Sala en nuestra sentencia de 17 de diciembre de 2001. En aquel recurso se impugnaba otra sentencia -dictada con fecha 20 de abril de 1995- de la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que, al igual que ésta, había a su vez estimado un recurso contencioso-administrativo interpuesto por diversos propietarios de viviendas contra las mismas resoluciones (del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y del Servicio de Costas de Alicante) mediante las que se había impuesto a la entidad mercantil "Residencial Costa Cálida, S.A." una multa de un millón de pesetas y la demolición de las edificaciones realizadas sin previa autorización en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre, entre los hitos MT-17 y M-19 de Torre de la Horadada, término municipal de Pilar de la Horadada.
Tales resoluciones administrativas, decíamos en aquella sentencia, habían culminado el expediente sancionador S-72/89 y fueron anuladas por la Sala territorial en aplicación de la doctrina establecida en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de Julio, por falta de competencia del Estado tanto para otorgar autorizaciones en las zonas comprendidas dentro del ámbito de la servidumbre de protección (artículos 23 a 26 de la Ley de Costas) como para sancionar la comisión de infracciones consistentes en la realización sin título administrativo exigible, conforme a la Ley de Costas, de cualquier tipo de obras e instalaciones en aquella zona de servidumbre, autorización cuya competencia corresponde a las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de las que tiene el Estado en orden a la preservación de la integridad espacial del dominio público; la sentencia de instancia afirmaba que la competencia correspondía a la Comunidad Autónoma Valenciana, conforme con lo establecido en los artículos 31.9, 32.6 y 33.7 de su Estatuto de Autonomía.
Al igual que en éste, también en aquél el Sr. Abogado del Estado basaba su recurso de casación en un único motivo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por entender que la sentencia recurrida infringe los artículos 164 de la Constitución, y 110.c), 91.2.e), 99.1 y 116 de la vigente Ley 22/1.988, de 28 de Julio, de Costas, así como la doctrina constitucional sentada en la sentencia 45/1.989, relativa a los efectos de la nulidad declarada por las sentencias del Tribunal Constitucional. Sostenía, en síntesis, que la doctrina constitucional que deriva de la sentencia constitucional número 149/1991, en que se basa la recurrida, no es de aplicación a una resolución sancionadora anterior en el tiempo a la publicación en el Boletín Oficial del Estado de aquella sentencia constitucional, y, de otro lado, que los preceptos de la Ley de Costas a que se refiere el motivo, en los que se amparó la Administración para calificar la infracción e imponer la sanción, no han sido anulados por la sentencia del Tribunal Constitucional número 149/1991.
Desestimamos el recurso de casación número 5505 de 1995 -y haremos lo mismo en éste, dada la identidad de resoluciones administrativas, circunstancias de hecho y razonamientos jurídicos, coincidentes en uno y otro- con los siguientes argumentos, que transcribimos de nuestra sentencia de 17 de diciembre de 2001:
"[...] En cuanto la pretensión impugnatoria del Sr. Abogado del Estado se dirige contra la parte de la sentencia que impuso sanción de un millón de pesetas, suma que obviamente no llega al límite mínimo de seis millones de pesetas que entonces exigía el artículo 93.2.b) de las Ley Jurisdiccional de 1.956, el recurso debió ser inadmitido a trámite como reiteradamente hemos dicho al enfrentarnos a actos de tal naturaleza; motivo de inadmisión que en este momento procesal se convierte en causa de desestimación.
Desestimación que asimismo procede respecto de la otra pretensión impugnatoria, en cuanto la doctrina mantenida en la sentencia de instancia coincide íntegramente con la establecida por este Tribunal Supremo, resolviendo recursos en que se planteaba motivo idéntico al ahora articulado, frente a resoluciones judiciales del mismo sentido que la ahora recurrida.-
En efecto, de la doctrina constitucional contenida en las SSTC 149/1991 (en particular, los fundamentos jurídicos 3, 6 y 7 referentes a los artículos 26 y 27, 90, 91 y 110 c) de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas ), y 198/1991, (en especial, los fundamentos jurídicos 3.a) y k), 6, párrafos 1º y 2º y 7, párrafo 1º), se desprende que la competencia para otorgar autorizaciones en la zona comprendida dentro del ámbito de la servidumbre de protección (artículos 23 a 26 de la Ley de Costas ) y para sancionar la comisión de infracciones consistentes en la realización, sin título administrativo exigible conforme a la Ley de Costas, de cualquier tipo de obras o instalaciones en la zona de aquella servidumbre, corresponde a las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la que tiene el Estado en orden a la preservación de la integridad espacial del dominio público y, consiguientemente, para sancionar las infracciones consistentes en la ejecución de trabajos, obras o instalaciones en el dominio público marítimo terrestre sin el debido título administrativo.
Pues bien, tal doctrina, de acuerdo con el artículo 5º.1 de la L.O. 6/1.985, de 1º de Julio, del Poder Judicial, ha dado lugar a una ya reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, de la que son expresión, entre otras, las SSTS de 13 de Noviembre de 1995, 4 de Marzo, 29 de Abril, 7 y 13 de Mayo, 20 y 28 de Julio y 23 de Septiembre y 16 de Diciembre de 1999, y 6 de Abril, 5 de Junio y 6 de Noviembre de 2000, estas últimas dictadas en recurso de casación, según la cual la competencia que el artículo 110.c) de la Ley de Costas atribuye al Estado en relación con la tutela y policía del dominio público marítimo- terrestre y de sus servidumbres no excluye en modo alguno la competencia propia de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo la tutela y la policía de las actividades que se realicen en la zona de servidumbre de protección. Por tanto, si el Estatuto de Autonomía de la correspondiente Comunidad Autónoma otorga competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio litoral, serán los órganos de tal Comunidad Autónoma los encargados de velar por el cumplimiento de las normas reguladoras de las obras en la zona de aquella servidumbre que se contiene en la Ley de Costas, sin perjuicio de las potestades que corresponden a la Administración del Estado en defensa de la integridad del demanio.
El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1º de Julio, otorga, en su artículo 31.9 a esta Comunidad Autónoma, competencia exclusiva en el ámbito de "ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda". Por tanto, en la fecha en que se dictó el acto impugnado eran los órganos de dicha Comunidad los encargados de velar por el cumplimiento de las normas reguladoras de las obras en la zona de servidumbre de protección que se contienen en la Ley de Costas, sin perjuicio de las potestades que corresponden a la Administración del Estado en defensa de la integridad del demanio y de las servidumbres de tránsito y acceso al mar, como se preocupa de matizar la sentencia constitucional mencionada al resolver sobre los artículos 90 y 91 de dicha Ley. En consecuencia, el acto sancionador que es objeto de este recurso no podía ser adoptado por órgano dependiente de la Administración del Estado. Al no hacerlo así incurrió en incompetencia, produciéndose la nulidad del acto impugnado, "solución que no se ve impedida por la circunstancia de que la sentencia del Tribunal Constitucional declarando que el mencionado precepto debe interpretarse en la forma dicha, haya sido dictada con posterioridad al referido acto, pues, según el artículo 40.1 de su Ley Orgánica, la imposibilidad de revisión sólo se extiende a los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, lo que no es el caso" (Sentencias, entre otras, las ya citadas de 6 de Abril, 5 de Junio y 6 de Noviembre de 2000)".
Procede, pues, la desestimación del motivo y, con ello, del recurso de casación en su integridad, con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en el nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 2509 de 1996, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada con fecha 23 de enero de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 2416/1993. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Pablo Lucas.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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