STS, 11 de Junio de 2008

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Segunda, dictó Sentencia, el veintisiete de diciembre de dos mil cuatro, en el Recurso número 184 de 2002, en cuya parte dispositiva se establecía: "Desestimamos el recurso contencioso administrativo número 184 del año 2002, interpuesto por DON Iván, DON Domingo, DON Agustín, DOÑA Montserrat, DOÑA Alicia, DOÑA Maite, DON Jose Pedro, DOÑA Almudena, DOÑA Marina Y DON Carlos Jesús, contra la disposición citada en el encabezamiento de la presente resolución."

En escrito de diecinueve de enero de dos mil cinco, la Procuradora Doña María Pilar Balduque Martín, en nombre y representación de DON Iván, DON Domingo, DON Agustín, DOÑA Montserrat, DOÑA Alicia, DOÑA Maite, DON Jose Pedro, DOÑA Almudena, DOÑA Marina Y DON Carlos Jesús, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintisiete de diciembre de dos mil cuatro.

La Sala de Instancia, por Providencia de once de febrero de dos mil cinco, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de veintitrés de marzo de dos mil cinco, el Procurador Don Antonio Sorribes Calle, en nombre y representación de Don Iván, Don Domingo, Don Agustín, Doña Montserrat, Doña Alicia, Doña Maite, Don Jose Pedro, Doña Almudena, Doña Marina y Don Carlos Jesús, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de veintiuno de diciembre de dos mil seis.

Por providencia de fecha veinte de abril de dos mil siete, se declara caducado el trámite de oposición concedido a la Diputación General de Aragón, quedando las actuaciones en poder de la Secretaria de Sala para señalamiento cuando por turno corresponda.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintiocho de mayo de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Constituye el objeto de este recurso extraordinario de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Segunda, de veintisiete de diciembre de dos mil cuatro, que desestimó el recurso interpuesto por la representación procesal de Don Iván, Don Domingo, Don Agustín, Doña Montserrat, Doña Alicia, Doña Maite, Don Jose Pedro, Doña Almudena, Doña Marina y Don Carlos Jesús, contra el Decreto del Gobierno de Aragón 252/2001, de 23 de octubre, que reguló la reestructuración de los servicios farmacéuticos y su integración en las estructuras sanitarias de Atención Primaria.

La Sentencia de instancia en el fundamento de Derecho segundo se refiere a la impugnación que los recurrentes efectuaron del Decreto 252/2001, de 23 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se regula la reestructuración de los servicios farmacéuticos y su integración en las estructuras sanitarias de Atención Primaria, y en el que denunciaron que el mismo infringía el principio de reserva de Ley impuesto por el art. 103 de la Constitución Española. Los recurrentes alegaron que esa infracción no se sanaba con la Disposición Transitoria Tercera de la Ley que disponía que "los Farmacéuticos que a la entrada en vigor de la presente Ley sean titulares de una oficina de farmacia y tengan intereses en laboratorios de fabricación de medicamentos y productos sanitarios o desempeñen funciones en un centro de almacenamiento y distribución deberán, en el plazo de un año contado desde su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón», regularizar su situación, acomodándola al régimen de incompatibilidades previsto en esta norma".

La Sentencia en ese mismo fundamento rechazó la infracción del principio de reserva de Ley y para ello expuso que: "En el presente caso, atendido el contenido del Decreto impugnado ha de negarse que el mismo se refiera a materias incluidas en el ámbito de la reserva de ley establecida para el Estatuto de los funcionarios públicos -adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas-, teniendo por objeto, en un plano inferior del anterior, el propio de la potestad de autoorganización que ostenta la Administración.

No obstante ser lo anterior suficiente para rechazar este motivo de impugnación cabe añadir que el contenido del Decreto impugnado viene no sólo posibilitado, sino determinado, por lo dispuesto en la Disposición transitoria cuarta , de la Ley 4/1999, de 25 marzo, de Ordenación Farmacéutica que ordena que se proceda a la reestructuración, evidentemente por vía reglamentaria -afirma que la reestructuración "deberá realizarse en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la presente Ley"-.

Así, como señala la exposición de motivos del Decreto 252/2001, de 23 de octubre, aquí impugnado, según se ha expuesto ya con anterioridad, es la Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón, la que fija los criterios generales de Planificación y Ordenación Farmacéutica, a fin de incardinar este servicio dentro del Sistema Nacional de Salud, estableciendo en su artículo 47 la incompatibilidad entre el ejercicio profesional del farmacéutico en las oficinas de farmacia y el ejercicio de la función pública, lo que obliga, sigue señalando el Decreto, a la Administración a proceder a una adecuación de sus plantillas a la nueva organización y a las funciones y cargas de trabajo efectivas derivadas de la estructura resultante, efectuando una distribución más racional de las plantillas, en el ámbito territorial de las Áreas de Salud.

Atendido lo expuesto ha de concluirse que el Decreto 252/2001, es ejecución del mandato legislativo, respetando tanto las determinaciones contenidas en los artículos 28 y 29 LOFA, referentes a las estructuras sanitarias de atención primaria, como lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1/1991, en concreto, los artículos 15 y siguientes referidos a la Estructura y Organización de la Función Pública.

De hecho, las cuestiones de personal contenidas en el Decreto son, en algunas ocasiones, mera reproducción de lo dispuesto en el Decreto 251/2001, de 23 de octubre, por el que se modifican determinadas clases de especialidad de funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, y en otras, mera remisión a las competencias de determinados departamentos, mera programación inicial o simples remisiones.

Así, tras señalar el artículo 1 el objeto del Decreto, que es ajeno al ámbito referido -"regular los requisitos, localización y condiciones de los Servicios Farmacéuticos de las estructuras sanitarias de Atención Primaria"- y definir el artículo 2 la función de los Servicios Farmacéuticos de las estructuras sanitarias de Atención Primaria, su ubicación e indicar por quienes serán atendidos, el artículo 3 se refiere al ámbito territorial y el 5 a su dependencia orgánica y funcional.

Ciertamente, en el referido Decreto se hace una referencia a la jornada de trabajo -en el artículo 4 -, se señala que las retribuciones serán las establecidas en el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto y que los puestos de trabajo referidos en el párrafo anterior se dotarán e incluirán en la Relación de Puestos de Trabajo conforme se vaya procediendo a la integración del personal - artículo 6 -y que tras el proceso de reestructuración inicial, al objeto de adecuar los recursos humanos disponibles a las necesidades reales del servicio, se elaborará un Plan de Empleo - artículo 8 -, pero dichas disposiciones no se introducen en lo que constituye el núcleo que la Constitución reserva a la regulación legislativa -estatuto de los funcionarios públicos-, en cuanto la referencia a la jornada constituye una simple remisión, con los matices propios de sus peculiaridades, conforme se exige por el artículo 31 LOFA, a la fijada con carácter general por el Departamento de Economía, Hacienda y Empleo y las demás, remisiones a instrumentos normativos existentes o a disposiciones futuras.

También se indica que el acceso a esos puestos de trabajo se efectuará conforme a las normas que regulen la integración de las Clases de Especialidad del personal afectado por la presente disposición, de forma voluntaria, por aquellos funcionarios que perteneciendo a la Clase de Especialidad Farmacéuticos Titulares, opten por el ejercicio de la función pública, pero ello no es sino remisión, si no reproducción, de cuanto dispone el Decreto 251/2001 y la referencia contenida en la Disposición Transitoria, nada innova en cuanto a la situación precedente, en el período al que se refiere -durante el proceso de reestructuración-".

En el fundamento tercero la Sentencia recurrida rechazó la nulidad del Decreto impugnado alegada por los recurrentes "por infracción de la Disposición Adicional segunda de la LOFA, que dispone que "en las Escalas Sanitarias se integran los funcionarios procedentes de los Cuerpos, Escalas o plazas no escalafonadas del grupo correspondiente, cuyo cometido sustancial sea de naturaleza asistencial u hospitalaria", señalando en apoyo de dicha alegación que el contenido sustancial de los Farmacéuticos Titulares, tal y como se hace constar en el Decreto de 27 de noviembre de 1953, era su función inspectora de alimentos y bebidas, junto con su actividad químico-analítica y su actividad dispensadora en oficinas de farmacia y que, por ello, la LOFA no autoriza la integración de los mismos en la Escala Sanitaria, sin que puede llegarse a otra conclusión por el hecho de que no se impugnara el Decreto 126/1991, de 1 de diciembre.

Al respecto debe recordarse que el Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, se refiere en su artículo 16, apartado 1, a los Cuerpos de funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma, disponiendo que en el Grupo A, Cuerpo de Funcionarios Superiores -"al que corresponde el desempeño de las funciones de administración o profesionales de nivel superior, para cuyo ejercicio se requiere título universitario de Doctor, Licenciado, * Ingeniero o Arquitecto, genérica o específicamente exigido para el ingreso"-, se integran de acuerdo con la naturaleza de las funciones atribuidas las Escalas siguientes: "Escala Superior de Administración; Escala de Letrados de los Servicios Jurídicos; Escala Facultativa Superior; Escala Sanitaria Superior; y Escala Superior de Investigación" A continuación, en su apartado 2 se establece, en cuanto aquí interesa, que "en cada Escala, las plazas se agruparán según su clase de especialidad, con el fin de lograr la necesaria congruencia y racionalidad en la organización de las tareas y la asignación de funciones, mediante la provisión de los puestos de trabajo por el personal más idóneo", añadiendo el apartado 3 que "la creación, modificación o extinción de Cuerpos y Escalas requiere Ley de las Cortes de Aragón".

Además, dicho Decreto Legislativo incluyó un Anexo en el que quedaban establecidas las clases de especialidad de cada Cuerpo y Escala, si bien ello era con rango meramente reglamentario, según se indicaba en la exposición de motivos -en la misma se hace constar que "en aras de la misma conveniencia metodológica de unidad de cuerpo normativo que aconseja la refundición del texto legal, se procede a efectuar la agrupación de las plazas de cada Escala según su clase de especialidad, tal como previene el artículo 16.2 de la Ley, aprobando -oída al efecto la Comisión de Personal- las que figuran en el anexo, que, a diferencia del artículo único del presente Decreto Legislativo, tiene meramente rango reglamentario-".

Dicha previsión, reglamentaria en una norma con rango legal por mor de su exposición de motivos era, sin embargo, claramente insatisfactoria y equívoca, si tenemos en cuenta la carencia de valor normativo de las exposiciones de motivos o preámbulos, con la consiguiente merma para la seguridad jurídica que ello comportaba.

Por ello, se aprobó el Decreto 126/1991, de 1 de agosto, por el que se establecen las clases de especialidad pertenecientes a las Escalas de cada Cuerpo de Funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, que como señala su preámbulo procede "a desglosar el Anexo del Decreto Legislativo para aprobarlo como Decreto de identificación independiente, al tiempo que se introducen algunas pequeñas modificaciones funcionales en las clases de especialidad provistas y que se corrige el error observado en la transcripción de la referencia al artículo que se desarrolla de la Ley", suprimiendo, en su Disposición adicional el Anexo del Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, publicado en el "Boletín Oficial de Aragón", de 1 de marzo.

Pues bien, en dicho Decreto, dentro del Grupo A, Cuerpo de Funcionarios Superiores, Escala Facultativa Superior (Código 2002 ), se establecen las siguientes Clases de especialidad: Arquitectos; Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; Ingenieros Agrónomos; Ingenieros de Montes; Ingenieros Industriales; Ingenieros de Minas; Médicos de Administración Sanitaria; Farmacéuticos de Administración Sanitaria; Veterinarios de Administración Sanitaria; Facultativos Superiores; Especialistas (con ramas); y Facultativos Superiores de Patrimonio Cultural (con ramas). Por su parte, dentro del Grupo A, Cuerpo de Funcionarios Superiores, Escala Sanitaria Superior (Código 2003 ) se establecen las siguientes Clases de especialidad: Especialistas de Área; Médicos de Atención Primaria; y Farmacéuticos Titulares; Veterinarios de Zona.

Así pues, con independencia del contenido de la Disposición Adicional segunda de la LOFA, la alegación de que la LOFA no autoriza la integración de los Farmacéuticos Titulares en la Escala Sanitaria, carece en el caso enjuiciado, y con relación a la impugnación del Decreto controvertido de relevancia, ya que, por una parte, resulta indudable que los Farmacéuticos titulares, ya se encontraban integrados, en virtud de lo dispuesto en el Anexo del Decreto Legislativo 1/1991, y en el mismo sentido en el Decreto 126/1991, en la Escala Sanitaria, y por otra, en cuanto no se produce la integración de los Farmacéuticos Titulares en una Escala Sanitaria, sino según se desprende del artículo 1 la integración de los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Funcionarios Superiores, Escala Sanitaria Superior, Clase de especialidad Farmacéuticos Titulares, en la Escala Facultativa Superior, Clase de especialidad Farmacéuticos de Administración Sanitaria".

Por último los recurrentes alegaron que el Decreto recurrido infringía la Ley del Proceso Autonómico y el Estatuto de Autonomía de Aragón porque desconocía el derecho al cargo de los funcionarios puesto que si los demandantes no aceptaban la integración en otra escala, se perdía la plaza, y si se aceptaba se desfiguraban los contenidos funcionales de las plazas, su ámbito territorial y el régimen de prestación de servicios, convirtiéndolos en miembros de un cuerpo que nada tiene que ver con el de procedencia.

La Sentencia respondió a lo anterior tras hacer unas consideraciones generales atinadas sobre los principios que rigieron las transferencia de los funcionarios de cuerpos del Estado a las Comunidades Autónomas y el respeto por los derechos de los mismos, en el fundamento de Derecho cuarto diciendo que: "Conforme a lo expuesto, ha de concluirse que las Comunidades Autónomas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de concretar organizativamente el "status" legal del personal a su servicio, lo que queda puesto de manifiesto en especial cuando se trata de resolver situaciones transitorias particulares como son las que nacen de procesos de transferencias en los que, entre otros extremos, hay que acomodar y adecuar a la Administración receptora a personas que, con uno u otro status, prestaban servicios en otro Ente. Así, la Administración receptora tiene amplias facultades para establecer la estructura y organización de sus propios medios y para adecuar y acomodar a los mismos el personal transferido, aunque evidentemente todo ello sobre la base del respeto a los derechos del personal transferido contemplados en el artículo 12.1 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

A la vista de lo expuesto se desprende la improcedencia de la pretensión formulada por los recurrentes, y de su concreta alegación de que se desconoce el derecho al cargo y a la plaza, ya que, según se deduce de la jurisprudencia antes citada, lo que se exige, con la normativa referida es que se respeten los mismos derechos económicos, de carrera y profesionales que correspondan a los funcionarios en servicio activo de los Cuerpos o Escalas de que procedan, que no han sido desconocidos por la Administración demandada en la resolución recurrida, ya que no existe un derecho adquirido de los recurrentes a que su situación como Farmacéuticos Titulares sea mantenida, como consecuencia del proceso de transferencias, y, por otra parte, se respeta el Grupo del Cuerpo o Escala de procedencia (grupo A) y los derechos económicos inherentes al grado personal que tenían reconocidos (artículo 12 ), y su derecho a la plaza se garantiza tanto sí optan por la integración -dentro de la clase de Farmacéutico de Administración Sanitaria-, como si no, en cuyo caso se les mantiene el derecho a reingresar como Farmacéutico de Administración Sanitaria, sin que pueda admitirse, por las razones anteriormente expuestas, que todo ello se lleve a cabo por una norma reglamentaria".

Por otra parte conviene antes de abordar el estudio y resolución de los motivos en que se funda el recurso de casación que la disposición general impugnada es como hemos expuesto el Decreto 252/2001, de 23 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se regula la reestructuración de los servicios farmacéuticos y su integración en las estructuras sanitarias de Atención Primaria y a esta norma habrá de ceñirse la impugnación efectuada, sin perjuicio de que el recurso contenga continuas referencias al Decreto 251/2001, de 23 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se modifican determinadas clases de especialidad de funcionarios de la administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. El recurso afirma que existe una interrelación entre ambas normas,y que una no se explica sin la otra, pese a lo cual insistimos, nuestra decisión habrá de ceñirse al primero de los Decretos citados, como por otra parte no podría ser de otro modo.

El recurso contiene dos motivos de casación ambos al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio, por "infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El primero de ellos considera que la Sentencia infringe el Ordenamiento Jurídico, y concretamente lo establecido en el art. 103.3 de la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Supremo Sentencias de 30 de marzo y 25 de mayo de 1999 y 23 de marzo de 2004, y del Tribunal Constitucional Sentencias 83/1984, 99/1987, 209/1987, 144/1991, 178/1999, 37/2002, 419/2003, y 1/2003.

Según el motivo: "El Decreto Aragonés 252/2001, de 23 de octubre conjuntamente con el de la misma fecha 251/2001 que lo complementa no sólo tiene como efecto alterar radicalmente el régimen jurídico y los cometidos funcionales de los funcionarios procedentes del Cuerpo estatal de Farmacéuticos Titulares, sino que so pretexto de una reorganización forzosa de los funcionarios de referencia, en otra Subescala o "Clase de Especialidad", dentro del Cuerpo autonómico en el que se encontraban encuadrados, la denominada "Clase de Especialidad de Farmacéuticos de Administración Sanitaria", suprime pura y simplemente sus plazas. Que esta integración era y es forzosa "se dijo- resulta claro de la lectura íntegra, no sólo de lo establecido en el Decreto aquí impugnado ( cuyo artículo 6.2 parece inocuamente destinado a ofertar la integración voluntaria a quienes "opten por el ejercicio de la función pública" a los nuevos puestos de trabajo "reestructurados", pertenecientes a otra Escala y Clase de Especialidad), sino en el de la misma fecha y número correlativo (Decreto 251/2001, también impugnado; pues la habilidad del Gobierno aragonés para intentar ocultar los reales efectos de la reestructuración acometida consiste en una regulación dividida, sin motivo aparente, en la regulación de lo que materialmente es unitario en dos disposiciones, que se remiten la una a la otra, y que son ininteligibles sin su conjunta consideración, pese a lo cual la Sala de instancia no permitió, su impugnación acumulada), cuyo artículo 1º.2 establece rotundamente que: "Concluido el período de dos años previsto para la integración voluntaria establecida en este Decreto, quedará suprimida, dentro de la Escala Sanitaria Superior la Clase de Especialidad Farmacéuticos Titulares, procediéndose a suprimir todos los puestos de trabajo correspondientes a dicha Clase de Especialidad, y quedando en la situación administrativa que legalmente corresponda quiénes en dicha fecha no hayan optado por su integración en la Clase de Especialidad de Farmacéuticos de Administración Sanitaria".

De modo que no queda ninguna duda de que la Escala de procedencia (pues de tal se trata, aunque se denomine "clase de Especialidad") los puestos de trabajo y las plazas de Farmacéuticos Titulares "cuyo origen, no se olvide, se encuentra en el traspaso y correlativa transferencia de tales plazas y funcionarios del Estado a la Comunidad Autónoma" quedan extinguidas en el territorio de Aragón a dos años vista. Y los funcionarios que no opten por integrarse en los nuevos puestos de trabajo, correspondientes a la nueva Subescala o Clase de Especialidad "de Administración Sanitaria", quedan, evidentemente, despojados de sus plazas (por supresión, ex Decreto, de las mismas), y en la situación que "legalmente corresponda", eufemismo que los Decretos no aclaran, pero que no oculta la intención de sus redactores, ya que en el expediente se afirma que esa situación es la de "excedencia voluntaria", en la que, como de sobra es conocido, el funcionario pierde todos los derechos retributivos, y deja de acumular y generar derechos pasivos, esto último de especial gravedad porque muchos de los funcionarios afectados no reúnen al presente los años de servicios suficientes para causar derecho a pensión de jubilación".

Añade a lo anterior que: "el efecto del Decreto impugnado no es, en realidad, el de una simple reestructuración organizativa u orgánica de puestos de trabajo, sino que afecta "y de manera esencial- al régimen jurídico, a los derechos y obligaciones, a los cometidos funcionales, esto es, al estatuto de los funcionarios públicos conocidos como Farmacéuticos Titulares, a los cuales incluso se les priva de su denominación pasando en lo sucesivo a ser denominados Farmacéuticos de Administración Sanitaria.

Sentado lo anterior sin contradicción posible por la Administración demandada, se expuso en la instancia, y repetimos ahora, que tales sustanciales modificaciones del régimen estatutario de los funcionarios públicos no podían acometerse sino mediante norma con rango de Ley, por lo que al haberse hecho mediante Decreto incurriría en nulidad de pleno derecho.

En efecto, el artículo 103 de la Constitución impone la reserva de Ley en relación con el régimen estatutario de los funcionarios públicos, reserva que vincula tanto al legislador estatal como al autonómicos".

Y concluye que "es la remisión incondicionada al Reglamento lo que ha amparado el Decreto impugnado "y al de la misma fecha y materia 251/2001 - para incidir de forma tan radical en el régimen jurídico de la función pública de los Farmacéuticos Titulares, pues bajo una vigorosa habilitación para reestructurar los servicios farmacéuticos, la norma reglamentaria fuerza a los funcionarios a someterse a un régimen jurídico funcionarial por completo diferente, so pena de perder sus plazas o ver alterado, por completo, su estatuto jurídico, sus derechos y obligaciones. En el caso que nos ocupa, -se dijo- es claro que no estamos ante una norma que implique el simple ejercicio de potestades meramente organizativas, como se pretende hacer creer de contrario.

Pues lo que aquí importa no es tanto la creación de una nueva estructura corporativa, como la integración en ella "forzosa o forzada- de los miembros de un determinado Cuerpo o Escala, la alternativa pérdida de la plaza funcionarial a los funcionarios que no opten por integrarse, y el sometimiento a un régimen jurídico radicalmente distinto del que se tenía con anterioridad, adscribiendo a los integrados en plazas que son territorial y funcionalmente distintas, y sometidas a un régimen jurídico diferenciado, y que se impone ahora ex novo, por virtud del Decreto impugnado. De modo que resultan alterados los derechos y deberes de estos funcionarios, las funciones, las plazas, su modo de provisión, el régimen de empleo, su derecho de residencia. En definitiva, su entero estatuto jurídico".

El motivo ha de rechazarse. Como hemos expuesto el mismo efectúa una prolija exposición que hemos tratado de resumir sucintamente pero que en lo esencial gira sobre la vulneración del principio de reserva de Ley que el art. 103.3 de la Constitución establece para la regulación del estatuto del funcionario público. Antes de entrar de lleno en la consideración de esta cuestión parece conveniente referirnos a lo que pretende el Decreto impugnado y que expresa en su Preámbulo. En el se puede leer lo que sigue: "La Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón, fija los criterios generales de Planificación y Ordenación Farmacéutica, a fin de incardinar este servicio dentro del Sistema Nacional de Salud, entendido como todas las funciones y prestaciones sanitarias que son responsabilidad de los poderes públicos para el debido cumplimiento del derecho a la protección de la salud.

La citada ley en su art. 47 establece la incompatibilidad entre el ejercicio profesional del farmacéutico en las oficinas de farmacia y el ejercicio de la función pública. La Disposición Adicional Cuarta de la Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón en su redacción dada por la Ley 2/2001, de 8 de marzo, de modificación de la anterior, establece el plazo en el cual habrá de ejercitarse el derecho de opción derivado del citado precepto.

Todo ello obliga a la Administración a proceder a una adecuación de sus plantillas a la nueva organización y a las funciones y cargas de trabajo efectivas derivadas de la estructura resultante, efectuando una distribución más racional de las plantillas, en el ámbito territorial de las Áreas de Salud".

Esos párrafos vienen precedidos de otro en el que también se expresa que: "El art. 35.1.41ª del Estatuto de Autonomía de Aragón, atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de ordenación farmacéutica sin perjuicio de lo dispuesto en el número dieciséis del apartado uno del art. 149 de la Constitución".

Por otra parte el Tribunal Constitucional en Sentencia del Pleno de 16 de enero de 2003, núm. 1/2003, citada en el motivo, ha afirmado que "Hemos tenido ya la oportunidad de señalar en distintas ocasiones que, tanto la pérdida de la condición de funcionario, como las situaciones administrativas que puedan acontecer a lo largo de la carrera funcionarial, son dos aspectos que claramente forman parte del concepto constitucional de "estatuto de los funcionarios públicos". En este sentido, y tal y como señalamos en la STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 c), y hemos recordado recientemente en la STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8, los contornos de este concepto, empleado por los arts. 103.3 y 149.1.18. CE, "no pueden definirse en abstracto y a priori", debiendo entenderse comprendida en su ámbito, "en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas".

La regulación del estatuto funcionarial está constitucionalmente reservada a la Ley (art. 103.3 CE). Esta reserva de ley tiene un alcance relativo, pues no impide la colaboración de las normas reglamentarias y, en su caso, de otro tipo de fuentes normativas (como los convenios colectivos), aunque ésta por definición deba ser limitada, en la ordenación de la materia. En este sentido dijimos en la STC 99/1987 que, en virtud de la reserva constitucional de ley, deberá ser "reconocible en la Ley misma una determinación material suficiente de los ámbitos incluidos en el estatuto funcionarial, descartándose, de este modo, todo apoderamiento explícito o implícito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma (con rango) de Ley en la labor que la Constitución le encomienda" -FJ 3 c)-. Ello no significa, por supuesto, que "las disposiciones del Gobierno no puedan, cuando así lo requiera la Ley, colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada, pues esta colaboración que, en términos de política legislativa habrá de resultar pertinente en muchos casos, no será contradictoria con el dictado de la Constitución cuando la remisión al reglamento lo sea, estrictamente, para desarrollar y complementar una previa determinación legislativa". O, expresado en otros términos, y tal y como este Tribunal tiene declarado en relación con otros ámbitos materiales reservados por la Constitución a la regulación por Ley, no es imposible en esta materia una intervención auxiliar o complementaria del reglamento (o, en su caso, como ya hemos reseñado de otras fuentes del Derecho), siempre que, como ya se señalara en la STC 83/1984, de 24 de julio (FJ 4 ), "esas remisiones sean tales que restrinjan efectivamente, el ejercicio de esa potestad (reglamentaria) a un complemento de la regulación legal, que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, de modo que no se llegue a una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esa facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir" -SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 a), y 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5 ".

Pues bien partiendo de lo expuesto no es posible asumir el planteamiento que establece el motivo. El Decreto que se recurre pretende regular la reestructuración de los servicios farmacéuticos y su integración en las estructuras sanitarias de Atención Primaria, y así se ocupa en el artículo 1 de regular los requisitos, localización y condiciones de los Servicios Farmacéuticos de las estructuras sanitarias de Atención Primaria, a los efectos de que se adecue a los mismos el proceso de su reestructuración, conforme exige el Capítulo III del Título II de la Ley de Ordenación Farmacéutica para Aragón, definiendo, su artículo 2, los Servicios Farmacéuticos de las estructuras sanitarias de Atención Primaria, al señalar que "son los encargados de prestar atención farmacéutica a la población y de desarrollar las funciones y actividades relacionadas con la utilización de los medicamentos, orientadas al uso racional de estos", reproduciendo el artículo 28 LOFA, y añadiendo que los Servicios Farmacéuticos se integran en las estructuras sanitarias de atención primaria, ubicándose, con carácter general, en los centros de salud o dependencias administrativas de la Gerencia de cada área, según se trate de Zonas de Salud rurales o urbanas, respectivamente y que serán atendidos por funcionarios del Cuerpo de Funcionarios Superiores, Escala Facultativa Superior, Clase de Especialidad de Farmacéuticos de Administración Sanitaria, desarrollando las funciones relativas a higiene alimentaria y sanidad ambiental y las referidas en el artículo 29 de la Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón.

Describe en el art. 3 el ámbito territorial de cada servicio farmacéutico de las estructuras sanitarias de Atención Primaria que se adscribirá a la correspondiente área de salud y atenderá a una o varias zonas de salud, se ocupa en el art. 4 de la jornada de trabajo de los funcionarios que atiendan esos servicios y establece su dependencia orgánica y funcional del personal adscritos a los mismos y en el art. 6 que dedica a la reorganización farmacéutica dispone en el número 1 que: "Los puestos de trabajo que figuran como Anexo del presente Decreto, se adscribirán a la Clase de Especialidad de Farmacéuticos de Administración Sanitaria con las retribuciones establecidas en el art. 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública" y en el núm. 2 añade que: "El acceso a esos puestos de trabajo se efectuará conforme a las normas que regulen la integración de las Clases de Especialidad del personal afectado por la presente disposición, de forma voluntaria, por aquellos funcionarios que perteneciendo a la Clase de Especialidad Farmacéuticos Titulares, opten por el ejercicio de la función pública, de conformidad con lo dispuesto en el art. 47 de la Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón". Por último la Disposición Transitoria de ese Decreto mantiene que: "Durante el proceso de reestructuración quienes vinieran ocupando puestos de la Clase de Especialidad de Farmacéuticos Titulares continuarán desempeñando sus funciones en las mismas condiciones que en la actualidad".

En su momento anticipamos cómo este Decreto 252/2001 estaba en íntima conexión con el que le precedió bajo el número 251/2001, de igual fecha, que reguló la reestructuración de los servicios farmacéuticos y su integración en las estructuras sanitarias de Atención Primaria, y ello porque este Decreto 251/2001, entre otras cuestiones se ocupó en su art. 1 de la integración de los funcionarios pertenecientes a la Clase de especialidad Farmacéuticos Titulares en la Clase de Especialidad Farmacéuticos de Administración Sanitaria y así dispuso que: "El personal funcionario que, a la entrada en vigor del presente Decreto, pertenece al Cuerpo de Funcionarios Superiores, Escala Sanitaria Superior, Clase de especialidad Farmacéuticos Titulares, pasará a integrarse en la Escala Facultativa Superior, Clase de especialidad Farmacéuticos de Administración Sanitaria, en las condiciones establecidas en el presente artículo:

1. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto y durante un plazo máximo de dos años, los funcionarios que ocupen puesto de Farmacéutico Titular podrán instar con carácter voluntario su integración en la Clase de Especialidad Farmacéuticos de Administración Sanitaria, a cuyo efecto cabrá solicitar la adscripción a alguno de los puestos de trabajo de tal Clase de especialidad contenidos en el anexo del Decreto de reestructuración de los Servicios Farmacéuticos, procediéndose a tal adscripción por estricto orden de solicitud.

   Cuando las solicitudes sean de igual fecha y se refieran a un mismo puesto de trabajo, se determinará el candidato preferente en atención a los criterios de antigüedad en la Clase de especialidad de Farmacéuticos Titulares, acudiendo en caso de empate entre candidatos a la mayor puntuación obtenida en el correspondiente proceso selectivo.

   A tal efecto, se considerarán presentadas con igual fecha todas aquellas solicitudes de asignación de puesto presentadas en el plazo de quince días a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

2. La asignación de puesto de trabajo propio de Farmacéutico de Administración Sanitaria se llevará a cabo mediante adscripción provisional, la cual requerirá la previa creación del puesto asignado en la correspondiente relación de puestos de trabajo, conforme al procedimiento regulado en el Decreto 140/1996, de 26 de julio, y disposiciones que lo desarrollan.

3. La toma de posesión formal en el puesto de trabajo asignado en virtud de adscripción provisional conllevará la integración del funcionario en la Clase de especialidad de Farmacéuticos de Administración Sanitaria, debiéndose acreditar para todo ello el cumplimiento del régimen de incompatibilidad previsto en la Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón.

   2. Concluido el periodo de dos años previsto para la integración voluntaria establecida en este Decreto, quedará suprimida, dentro de la Escala Sanitaria Superior, la Clase de especialidad Farmacéuticos Titulares, procediéndose a suprimir todos los puestos de trabajo correspondientes a dicha Clase de especialidad y quedando en la situación administrativa que legalmente corresponda quienes en dicha fecha no hayan optado por su integración en la Clase de especialidad de Farmacéuticos de Administración Sanitaria.

   Los posteriores reingresos al servicio activo se realizarán en todo caso en puesto vacante de Farmacéutico de Administración Sanitaria, adquiriendo la condición de funcionarios de dicha Clase de especialidad al tomar posesión en un puesto de dicha naturaleza".

   Expuesto lo que antecede es claro que la integración de los funcionarios pertenecientes a la Clase de especialidad Farmacéuticos Titulares en la Clase de Especialidad Farmacéuticos de Administración Sanitaria que dispuso el Decreto 251/2001 en nada afecta al estatuto de esos funcionarios públicos, y esa integración tuvo su reflejo posterior en el Decreto 252/2001, cuando en el art. 6 relativo a la reorganización farmacéutica adscribió los puestos que figuraban en su anexo a la Clase de Especialidad Farmacéuticos de Administración Sanitaria en la que se habían de integrar los anteriores funcionarios de la Clase de especialidad Farmacéuticos Titulares.

   Cuestión distinta la constituye lo que dispuso en su número 2 ese art. 6 del Decreto 252/2001, en relación con "el acceso a esos puestos de trabajo (que) se efectuará conforme a las normas que regulen (Decreto 251/2001 ) la integración de las Clases de Especialidad del personal afectado por la presente disposición, de forma voluntaria, por aquellos funcionarios que perteneciendo a la Clase de Especialidad Farmacéuticos Titulares, opten por el ejercicio de la función pública, de conformidad con lo dispuesto en el art. 47 de la Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón" y ello porque este apartado del precepto si afectaba al estatuto del funcionario público en tanto que podía modificar la situación del funcionario que no optase por continuar en la función pública lo que le llevaría a quedar en la situación de excedencia voluntaria, pero el Decreto al proceder de ese modo contaba con la habilitación que le proporcionaba el legislador autonómico aragonés que había previsto en la Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón, art. 47 2. c) que "El ejercicio profesional del Farmacéutico en la oficina de farmacia, en cualquiera de sus modalidades, será incompatible con: El ejercicio de la función pública", previsión que la Ley había respaldado con lo dispuesto en su Disposición Transitoria Cuarta al disponer que: "No obstante lo dispuesto en el art. 47, la titularidad de una oficina de farmacia no será incompatible con el desempeño de los puestos pertenecientes a la Escala Sanitaria Superior, o si desempeñan esa misma función como interinos, hasta que se produzca la reestructuración de los servicios farmacéuticos, la cual deberá realizarse en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la presente Ley. Durante este período transitorio, será obligatoria la contratación y presencia de los farmacéuticos adjuntos necesarios para garantizar la adecuada asistencia a los usuarios".

   Por último, y para concluir, haremos una breve referencia a la cita de dos Sentencias de esta Sala a las que se refieren en apoyo de su tesis los recurrentes, y que son las dictadas en 25 de mayo de 1999 y 23 de marzo de 2004, que si bien plantearon cuestiones similares a las aquí discutidas y anularon, respectivamente sendos Decretos de reordenación farmacéutica, la primera de la Comunidad de Madrid y la segunda de la Junta de Extremadura, en ninguno de ambos supuestos cuestionaron la reordenación en sí, sino el hecho de que los Decretos recurridos se hubieran aprobado dadas sus características sin el preceptivo dictamen del Consejo de Estado.

   En consecuencia, y como anunciamos, el motivo no puede prosperar toda vez que el Decreto cuestionado no vulneró el principio de reserva de Ley impuesto por el art. 103.3 de la Constitución Española en la regulación del estatuto de los funcionarios públicos.

Con el mismo amparo que el anterior el segundo de los motivos cree que la Sentencia vulneró el Ordenamiento Jurídico y en concreto los arts. 24 y 25 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico y la Disposición Transitoria Octava del Estatuto de Autonomía de Aragón, Ley Orgánica 8/1982, de 19 de agosto.

El artículo 24.2 de la Ley del Proceso Autonómico (12/83 de 14 de Octubre ), establece que "los funcionarios estatales transferidos a las Comunidades Autónomas continuarán perteneciendo a su Cuerpo y Escalas de origen y tendrán los mismos derechos económicos, de carrera o profesionales, que correspondan a los funcionarios de dichos Cuerpos y Escalas que estén en servicio activo".

La integración como funcionarios propios de las Comunidades Autónomas de los funcionarios transferidos no implica la pérdida de tales derechos, sino la obligación de las Comunidades Autónomas de asumir las responsabilidades que frente a ellos le correspondían al Estado. Así lo establece con toda claridad el artículo 25.1 de la citada Ley, en el que se establece que: "los funcionarios transferidos se integrarán como funcionarios propios de las Comunidades Autónomas, de las que dependerán orgánica y funcionalmente. Las Comunidades Autónomas asumirán todas las obligaciones del Estado en relación con los mismos, incluidas las que se deriven del régimen de Seguridad Social o Clases Pasivas que le sea de aplicación".

Y para que no quede ninguna duda de cual sea el alcance de los preceptos transcritos, su exacta interpretación fue establecida, con carácter inapelable, por la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 76/83, en cuyo fundamento jurídico nº 40 se dice, en relación con el precepto que comentamos (entonces artículo 31 apartado dos ) que "En él se establece la forma de garantizar a los funcionarios estatales transferidos que pertenezcan a Cuerpos y Escalas, los derechos adquiridos de cualquier orden y naturaleza, que poseyeran en el momento de la transferencia....esta garantía implica en relación con estos funcionarios el mantenimiento de su situación estatutaria; de aquí que el precepto los reconozca los mismos derechos económicos, de carrera y profesionales que correspondan a los funcionarios en servicio activo de los Cuerpos o Escalas de que procedan".

Por su parte, la Disposición Transitoria Octava del Estatuto de Autonomía de Aragón (Ley Orgánica 8/1982, de 10 de Agosto, modificado por la ley Orgánica 5/1996 ) establece que "Los funcionarios y el personal contratado adscritos a servicios de titularidad estatal o a otras instituciones públicas que resulten afectadas por los traspasos a la Comunidad Autónoma de Aragón, pasarán a depender de ésta, siéndoles respetados todos los derechos, de cualquier orden y naturaleza que les correspondan en el momento del traspaso...".

Y seguidamente manifiesta que "en el caso que nos ocupa sucede que se desconocen no ya los más amplios derechos que la Ley del Proceso Autonómico y el Estatuto de Autonomía preservan, sino incluso el estricto ámbito nuclear de los derechos adquiridos inmunes a la potestad reglamentaria, pues el propio derecho al cargo resulta negado desde el momento en que si no se acepta la integración en otra Escala, se pierde la plaza, y si se acepta tal integración se desfiguran los cometidos funcionales de las plazas que a estos funcionarios corresponden, y su ámbito territorial y el régimen de prestación de los servicios, en forma tan radical que nada tienen que ver con los derechos preexistentes a su transferencia a la Comunidad Autónoma. De modo que el efecto último de la disposición examinada es el de convertirles en miembros de un Cuerpo funcionarial que nada tiene que ver con el Cuerpo de procedencia, lo cual, evidentemente, exorbita de las potestades de la Comunidad Autónoma, que puede reordenar su función pública, pero sin negar los límites impuestos por la normativa estatal básica y por su propio Estatuto de Autonomía".

Este segundo motivo ha de seguir igual suerte que el anterior. En modo alguno el Decreto vulneró los preceptos legales citados de la Ley del Proceso Autonómico como tampoco la Ley Orgánica del Estatuto de Autonomía de Aragón. Desde el punto de vista del Decreto su tarea no era otra que la de dar cumplimiento a la Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica para Aragón, en lo relativo a la reestructuración de los servicios farmacéuticos y su integración en las estructuras sanitarias de Atención Primaria. Y a esa misión se aplicó el Decreto. Entre otras cuestiones abordó la reordenación farmacéutica en el art. 6, y en ese precepto dispuso que: "Los puestos de trabajo que figuran como Anexo del presente Decreto, se adscribirán a la Clase de Especialidad de Farmacéuticos de Administración Sanitaria con las retribuciones establecidas en el art. 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública.

A lo que añadía que: "Los puestos de trabajo referidos en el párrafo anterior se dotarán e incluirán en la Relación de Puestos de Trabajo conforme se vaya procediendo a la integración del personal de la Clase de Especialidad de Farmacéuticos Titulares en la de Farmacéuticos de Administración Sanitaria, con el contenido y características que se desprenden de lo dispuesto en el art. 1 del presente Decreto ", artículo que, a su vez, expresó la finalidad de esa Disposición General, que no era otra que regular "los requisitos, localización y condiciones de los Servicios Farmacéuticos de las estructuras sanitarias de Atención Primaria, para adecuarlos al proceso de su reestructuración, conforme exigía el Capítulo III del Título II de la Ley de Ordenación Farmacéutica para Aragón, y en concreto los artículos 28 y 29 de la Ley que definían y organizaban aquellos, y les asignaban las funciones correspondientes.

Para ello se apoyó en el Decreto 251/2001, que como paso previo modificó determinadas clases de especialidad de funcionarios de la administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, y entre ellas la de especialidad Farmacéuticos Titulares que integró en la Clase de Especialidad Farmacéuticos de Administración Sanitaria, art. 1. Ello lo hizo el Decreto respetando los esenciales derechos que poseían los hasta entonces farmacéuticos titulares que procedentes del Cuerpo de Farmacéuticos Titulares, cuerpo de funcionarios técnicos de la Administración del Estado al servicio de la sanidad local, se habían integrado en las Comunidades Autónomas, si bien era precisa su adaptación a esa nueva reestructuración, que en lo esencial en nada les perjudicaba, sin perjuicio de que no se pudiera pretender un derecho al cargo en un puesto de trabajo concreto en una localidad determinada, porque eso no era posible puesto que la Administración respetando los derechos económicos y la antigüedad de los afectados podía autoorganizar esos servicios buscando, valga la redundancia, el mejor servicio al interés general de los ciudadanos usuarios de esos servicios públicos.

En consecuencia este motivo y con el recurso deben rechazarse.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a los recurrentes si bien la Sala haciendo uso de la potestad que le otorga el núm. 3 del artículo citado no señala cantidad alguna como suma que en la tasación de costas haya de incluirse en concepto de honorarios de Abogado al no haberse personado la Administración recurrida.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN