STS, 18 de Septiembre de 2001

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Desestimamos el recurso interpuesto por el Letrado don Salvador J. Domenech López, en nombre de don Alfonso , contra el Acuerdo de la Diputación Provincial de Valencia de 27 de diciembre de 1994, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el de 28 de julio anterior, sin hacer expresa imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Alfonso se preparó recurso de casación, y por providencia de 7 de febrero de 1.997 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras formularse las consideraciones que se estimaron convenientes, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte sentencia, por la que con agimiento de todos o alguno de los motivos invocados se case la sentencia recurrida resolviendo de conformidad con el suplico de la demanda. Alternativamente que se ordene la retroacción de las actuaciones administrativas al momento de formalizar el pliego de descargos o al momento de efectuar las alegaciones tras la vista del expediente, o, en su caso declarar la inexistencia de falta muy grave del artículo 6 f) sustituyéndola por una grave del artículo 7 i) del Real Decreto 33/86, de 10 de enero, y rebajar la sanción de separación como consecuencia de la infracción del artículo 7 h) del mismo Real Decreto señalando una sanción de suspensión de funciones de tres años y un día, extensivo a la sanción anterior caso de no sustituir la falta muy grave por una grave; con lo demás que en derecho proceda, especialmente respecto de las costas causadas en la instancia y en el presente recurso".

La DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE VALENCIA se opuso al recurso, mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:

"(...) acuerde la total desestimación de todos los motivos del mismo, confirmando la sentencia recurrida en todas sus partes, con los demás pronunciamientos legales que procedan en relación con las costas".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia 11 de septiembre de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La sentencia recurrida en esta fase de casación desestimó el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por D. Alfonso , contra las resoluciones de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE VALENCIA por las que le fueron impuestas dos sanciones de separación del servicio y perdida de la condición de funcionario, a consecuencia de la comisión de dos faltas, muy graves, tipificadas en los apartados f) y h) del art. 6 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.

Dicha sentencia comenzó por delimitar la controversia por ella enjuiciada señalando que el recurrente había postulado estas dos cosas.

En primer lugar, la nulidad radical de los actos impugnados, por considerar que habían sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Y, en segundo lugar, que la conducta que le había sido imputada con la calificación de la falta muy grave de notoria falta de rendimiento, del apartado f) de ese art. 6 antes citado, fuese considerada falta leve y declarada prescrita; y que la que la que se calificó como la falta de incumplimiento de las normas de incompatibilidades, tipificada en el apartado h) de ese mismo art. 6, fuese sancionada solo con suspensión de funciones no superior a tres años, en proporción a la infracción cometida.

La sentencia de instancia razona luego en contra de las irregularidades denunciadas para apoyar la pretendida nulidad absoluta, y declara que tampoco es de apreciar indefensión causante del vicio de anulabilidad.

Sobre esto último afirma, entre otras cosas, que la falta de practica de todas las pruebas que fueron propuestas y admitidas tampoco puede determinar la indefensión, y esto por las dos razones siguientes: porque consta en el expediente la imposibilidad de aportar todos los Proyectos, modificaciones de Proyectos, certificaciones de Obras y Actas de Replanteo e Inicio y Finalización; y porque, además, consta acreditada la demora de ciertas obras encomendadas, lo que pone de manifiesto la notoria falta de rendimiento por la que el recurrente fue sancionado, apoyada en los informes contrastados de sus superiores jerárquicos, en las declaraciones prestadas por sus subordinados y en las ausencias reiteradas e injustificadas del lugar donde desempeñaba las funciones del puesto de trabajo.

Más adelante la sentencia recurrida alude a la prueba consistente en los informes emitidos por varias empresas relacionadas con las obras en las que debía intervenir el recurrente, y a su adveración mediante la practica de prueba testifical de funcionarios o empleados de la Diputación; y señala que ello, puesto en relación con el atraso experimentado en ciertas obras, también acreditado, "caracteriza la concurrencia de suficiente prueba de cargo para destruir la presunción de inocencia".

Y dice que esas mismas pruebas ponen de manifiesto la comisión de segunda de las infracciones al igual que la primera.

También declara que la conducta inculpada, dados los hechos acreditados, en modo alguno permiten atenuar la responsabilidad del sancionado ni tampoco degradar la infracción cometida.

El presente recurso de casación lo interpone también D. Alfonso , y pretende apoyarse en siete motivos, todos deducidos expresamente por el cauce del ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA-.

De ellos, como más adelante se señalará con mayor detalle cuando sean analizados, los cuatro primeros denuncian vulneraciones que pretenden derivarse de la actuación procedimental que fue seguida durante el expediente sancionador.

Los tres restantes aducen otras tantas vulneraciones que son referidas a los preceptos que fueron aplicados por los actos administrativos controvertidos para la apreciación de las infracciones disciplinarias que sancionaron.

Y antes del análisis de todos esos motivos conviene hacer dos puntualizaciones.

La primera es que, tratándose de motivos de casación amparados en el ordinal cuarto del art. 95.1 de la LJCA, el enjuiciamiento ha de respetar los términos de la controversia que delimitó la sentencia de instancia, sin que en esta fase de casación pueda suscitarse ninguna cuestión ajena a ella.

La segunda es que la valoración sobre si son o no de apreciar las infracciones denunciadas en esos motivos de casación habrá de efectuarse en función exclusiva de las apreciaciones fácticas de dicha sentencia recurrida.

La razón de lo que antecede, como tantas veces ha repetido esta Sala, es que la fase casacional no es una nueva instancia que permita el pleno y directo enjuiciamiento de la controversia que fue conocida por el Tribunal "a quo", pues su directo objeto es la propia sentencia recurrida, y su finalidad la de decidir si son o no fundados los concretos reproches realizados en los motivos de casación.

Los cuatro primeros motivos de casación, para justificar las vulneraciones que invocan en su apoyo, aducen que se produjeron las siguientes irregularidades procedimentales:

- que no se permitió al interesado el acceso al expediente previamente a la fase de vista;

- que no fueron atendidos los escritos que presentó en solicitud de que el plazo de alegaciones se ampliara o suspendiera hasta que fuera practicada la totalidad de la prueba que fue admitida; y

- que el recurso planteado frente a la providencia de la instructora que acordó lo anterior fue inadmitido por ella misma, sin trasladarlo al superior jerárquico.

Utilizan el común argumento de la aplicabilidad de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ/PAC-, a los procedimientos disciplinarios de los funcionarios públicos, en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre.

Y tomando como presupuesto esas pretendidas irregularidades, así como ese argumento al que acaba de hacerse referencia, las infracciones que en cada uno de esos motivos de casación se denuncian están referidas a los preceptos que seguidamente se indican:

1. - En el primero al art. 35.a) de la Ley 30/1992.

2. - En el segundo a los artículos 49.1, 76.3, 107.1, 114.1 y 116.2 de esa misma Ley 30/1992.

3. - En el tercero al art. 62.1 también de la ley 30/1992, en relación con el art. 24 de la constitución -CE-.

   Lo que en este caso se sostiene es que las infracciones procedimentales anteriores habrían generado indefensión y vulnerado el art. 24. CE, dando lugar con ello a la nulidad absoluta del art. 62.1.a).

4. - En el cuarto al art. 62.1.e), asimismo de la Ley 30/1992, y subsidiariamente a los apartados 1 y 2 de su art. 63.

   Aquí lo aducido, en primer lugar, es que esas mismas infracciones procedimentales permitirían apreciar la omisión "total y absoluta" de procedimiento que configura ese supuesto de nulidad absoluta que se recoge en el apartado e) de ese art. 62.1 que se reputa infringido.

   Y lo que se señala para la vulneración que se denuncia con carácter subsidiario es que esas irregularidades procedimentales encarnarían, en todo caso, el vicio de anulabilidad del art. 63.

Las pretendidas vulneraciones con las que se intentan justificar esos cuatro primeros motivos de casación carecen de fundamento.

En primer lugar, debe declararse que esa solicitud de acceso al expediente con anterioridad a la fase de vista, y de cuya denegación pretende derivarse el incumplimiento del art. 35.a) de la LRJ/PAC, es una apreciación de hecho ajena y distinta a lo que se consigna en la sentencia recurrida. Por lo cual, y según antes se razonó, no puede tomarse en cuenta para fundar la actual casación.

En segundo lugar, debe comenzarse recordando que el 37.2 del Reglamento de 10 de enero de 1986 permite al Instructor rechazar las pruebas que considere innecesarias. Y debe añadirse que esa habilitación conlleva, lógicamente, que deberá reputarse también como formalmente correcta la denegación de la ampliación o suspensión del plazo de alegaciones cuando una u otra cosa haya sido solicitada en relación a la prueba denegada por innecesaria.

A ello debe sumarse lo que inicialmente se reprodujo de la sentencia de instancia, sobre que las pruebas no practicadas eran imposibles de realizar y resultaban innecesarias (por existir prueba de cargo suficiente para tener por acreditados los hechos imputados).

Debiéndose destacar igualmente que el recurrente de casación no ha señalado cual era la finalidad o utilidad de las pruebas no practicadas, ni ha combatido eficazmente esa innecesariedad o imposibilidad que la sentencia recurrida refiere para avalar su no práctica.

Y todo ello arroja la consecuencia de que esa denegación de la ampliación o suspensión del plazo alegaciones, que aquí se denuncia, no constituya la infracción que de ella pretende derivarse.

En tercer lugar, ha de afirmarse que la denegación de prueba del instructor, en sí misma, no consta que se tradujera en ningún concreto efecto inmediato sobre la situación jurídica del recurrente, y, además, era susceptible de ser combatida a través de la impugnación que en su día podría plantearse frente a la resolución final del expediente. Lo cual descarta, asimismo, las infracciones que intentan justificarse en la inadmisión del recurso que decidió la Instructora.

Y, en cuarto y último lugar, hay que señalar que, no habiendo base para aceptar como producidas todas esas irregularidades procedimentales, tampoco la hay para apreciar la indefensión y la omisión procedimental que han sido invocadas para intentar sostener las infracciones de los artículos 62.1 (a y e) y 63 de la LRJ/PAC que de manera concreta se señalan en los motivos tercero y cuarto.

El quinto motivo de casación denuncia como infringido el artículo 6.f) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, así como el art. 31.f de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.

Lo que se arguye para ello es que la sentencia recurrida aplica la infracción muy grave tipificada en ambos preceptos, pero no justifica la presencia de las tres notas cuya concurrencia resultaría necesaria para ello, y constituidas por lo siguiente: a) consideración del rendimiento normal o medio de los demás funcionarios de la misma categoría o función; b) requerimiento del superior jerárquico para que el funcionario cumpla debidamente sus funciones; y c) que la conducta imputada se produzca en el cumplimiento de la tareas encomendadas, y estas sean propias de su categoría y función.

Y también este motivo tiene que fracasar por lo que seguidamente se expone:

- a) La conducta tipificada como falta muy grave en esos dos preceptos, como recuerda el recurrente de casación, es ésta:

"La notoria falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumplimiento de las tareas encomendadas".

Y los términos de esa descripción lo que ponen de manifiesto es que la infracción así tipificada la determinan estos tres elementos: la no realización o el indebido cumplimiento de las tareas encomendadas; que lo anterior se haya materializado en un resultado de falta de rendimiento; y que las circunstancias concurrentes hagan aparecer dicho resultado como algo ostensible y, por ello, no dudoso ni susceptible de polémica.

- b) Las tres notas que indica el recurrente, y que, según recuerda, representan la doctrina de alguna Sala territorial de esta jurisdicción, constituyen ciertamente un criterio acertado para determinar si es de apreciar o no ese elemento de ostensibilidad al que se ha hecho referencia, pero no es el único que permitirá constatarlo.

Tal constatación procederá también cuando conste un resultado defectuoso o negativo en la actividad administrativa, y este tenga claramente su causa en un incumplimiento funcionarial.

- c) La sentencia de instancia asume como acreditados los hechos que en la resolución sancionadora se imputan al recurrente de casación, y esto, por lo que antes se dijo, hace que esos mismos hechos hayan de ser respetados en el actual debate casacional.

Y en tales hechos están presentes esos tres elementos que antes se señalaron como los configuradores de la infracción muy grave tipificada en esos dos preceptos a los que aparece referido el quinto motivo de casación que ahora se está analizando.

- d) En relación con lo que acaba de afirmarse basta con señalar esto que sigue.

Que la resolución sancionadora singulariza varias fechas concretas en las que el recurrente de casación, tras fichar a la hora de entrada, se ausentó durante la mayor parte de su jornada laboral de su lugar de trabajo para acudir a realizar actividades ajenas a su cometido funcionarial.

Que singulariza otras tantas fechas en las que deja constancia de la existencia de partes de Comisión de Servicios correspondientes al recurrente por la inspección de determinadas obras, con una duración determinada, y de la comprobación de que ese mismo periodo de tiempo fue dedicado por el recurrente, en su totalidad o mayor parte, a actividades de su interés particular.

Y que esa misma resolución sancionadora detalla igualmente la existencia de irregularidades en determinadas obras de construcción de las que el recurrente era responsable, y señala de manera concreta la conducta o incumplimiento del recurrente que determinó tales irregularidades.

En el sexto motivo de casación la infracción que se reprocha a la sentencia recurrida aparece referida al artículo 6.h) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, y también al art. 31.h de la ley 30/1984, de 2 de agosto.

Estos dos preceptos tipifican como falta muy grave esta conducta: "El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades"; y, en relación a ellos, se dirige una doble crítica a la sentencia de instancia. De una parte, se dice que ha aplicado incorrectamente dichas normas en blanco, al no hacer referencia a la norma que se considera infringida. Y, de otra, que esa infracción sancionada exigía dar por sentado que se ejercía algún tipo de actividad, mientras que la resolución impugnada se apoyó exclusivamente en la tenencia de un poder general, cuando esa tenencia, en sí misma, no supone ejercer ninguna actividad.

Mas con ese planteamiento este motivo también tiene que fracasar, por razones en parte similares a las que se han consignado respecto del anterior motivo, y constituidas por lo que continúa.

Lo primero que hay que decir es que la sentencia de instancia confirma la corrección jurídica de la resolución sancionadora, y ello significa ratificar, tanto los concretos preceptos que en esta se señalaron como infringidos, como sus apreciaciones fácticas y la valoración probatoria en que esas apreciaciones se fundaron.

A continuación debe señalarse que tal resolución administrativa, tras invocar lo establecido en el artículo 14 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, declara que el inculpado vulneró su art. 11, y afirma también que contravino su art. 12.1. Más adelante dice que el recurrente incurrió en los supuestos que se especifican en el art. 11 del Real Decreto 598/1985, de 30 de abril. Y después afirma que el recurrente vulneró igualmente el art. 15 de la citada Ley (53/1984).

Finalmente, debe resaltarse que esa resolución sancionadora no apoyó su convicción fáctica exclusivamente en la simple tenencia de un poder otorgado en favor del recurrente por parte una determinada empresa.

En la resolución se hacen también estas otras afirmaciones: que la empresa otorgante de ese poder era de su esposa y tenía por objeto todo lo relacionado con almacén de áridos y construcción, explotación de plantas de hormigón y fabricación, venta y distribución de toda clase de productos relativos a la construcción; que ese poder se ejercitó con asiduidad y no solo para la gestión bancaria, sino que el recurrente ofreció, dentro de su jornada laboral, el suministro de los productos, y suscribió los correspondientes contratos de suministros con contratistas que resultaron adjudicatarios de obras de titularidad de la Corporación sancionadora; y que, ante la negativa de una empresa a adquirir los productos ofrecidos por el recurrente, se observó que esto le causaba algunos problemas innecesarios, siendo escasas y breves las visitas giradas a las obras.

Todo lo anterior impide, pues, compartir esos dos argumentos que han sido esgrimidos para intentar sostener las infracciones de este sexto motivo de casación.

El séptimo motivo de casación intenta sostener la infracción del art. 89 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero -TA/LFCE-.

Se viene a argumentar para ello que ni la sentencia recurrida ni la resolución administrativa sancionadora concretan, en relación con los criterios recogidos en ese art. 89, cual o cuales de ellos han sido los empleados para apreciar esas dos infracciones muy graves que fueron aplicadas, y que ello impide aceptar que se haya dado satisfacción a una correcta ponderación de la proporcionalidad.

Pero tampoco este último motivo puede alcanzar éxito, por estas razones que siguen:

1) El art. 87 del TA/LFCE establece que las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de sus cargos podrán ser leves, graves o muy graves; el art. 88 definía las muy graves (después derogado y sustituido por el art. 31 de la Ley 30/1984); y el art. 89 del mismo texto normativo dice así: "La gravedad o levedad de las faltas no enumeradas en el artículo anterior (que se refería a las muy graves) se fijará reglamentariamente en función de los siguientes elementos (....)".

2) Lo anterior revela que, dentro del Régimen Disciplinario de los funcionarios públicos que se contiene en el TA/LFCE y en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-, solo las faltas muy graves se encuentran tipificadas en una norma con rango de ley (constituida actualmente por el art. 31 de la citada LMRFP), mientras que para las graves y leves ese art. 89 del TA/LFCE lo que hace es remitir a la vía reglamentaria su concreta definición, y fijar los criterios básicos a los que habrá de ajustarse esa definitiva tipificación.

Y esa tipificación de las faltas graves y leves fue realizada por los artículos 7 y 8 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.

3) Las consecuencias que de todo ello se derivan son que ese art. 89 del TA/LFCE, como se ha dicho, lo que regula son los criterios que habrán de ser observados en el ejercicio de la habilitación reglamentaria que en dicho precepto se realiza para la definición normativa de las faltas graves y leves, y que, por ello, su destinatario no es el órgano administrativo sancionador sino el que apruebe o dicte la correspondiente norma reglamentaria.

4) La apreciación de una falta muy grave vendrá determinada, pues, por el encaje de la conducta acreditada en cualquiera los apartados del art. 31 de la LMRFP, y a la Administración sancionadora de bastará con motivar en su decisión la procedencia de la aplicación de dicha norma (como aquí ha hecho), sin necesidad de invocar expresamente el tan repetido art. 89 del TA/LFCE.

Por lo cual, la infracción de este último precepto, que ha sido señalada para servir de apoyo a este último motivo de casación, también carece de justificación.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.