STS, 20 de Marzo de 2003

La empresa "Eurocentro de Carnes, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 21/1997 contra la resolución de la Dirección General de Tecnología y Seguridad Industrial de 29 de noviembre de 1996 que, por deegación de Ministerio de Industria y Energía, le denegó la subvención solicitada en el expediente número 7014-A (Subvención Programa Industrial y Tecnológico Medioambiental 1996).

En su escrito de demanda, de 26 de marzo de 1997, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se acuerde la revocación de acto impugnado y, en su lugar, se declare ajustada a la Orden de 23-12-1994, la subvención solicitada en el expediente citado y se cuantifique la misma en el porcentaje máximo otorgado en el ejercicio de 1996, por su carácter prioritario". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado de E. contestó a la demanda por escrito de 30 de abril de 1997, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se confirme en todos sus extremos la resolución recurrida".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 6 de mayo de 1997 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 29 de octubre de 1997, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero: Desestimar el presente recurso contencioso- administrativo contra la Resolución de denegación de subvención de fecha 29 de noviembre de 1996, Expediente nº 7014-A de Ministerio de Industria y Energía, por considerarla ajustada a Derecho. Segundo: Desestimar las demás pretensiones de la recurrente. Tercero: No hacer especial pronunciamiento sobre costas".

Con fecha 20 de enero de 1998 "Eurocentro de Carnes, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 279/1998 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Al amparo de artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por vulnerar el artículo 80 de la misma y el 359 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil al omitir pronunciarse sobre alguna de las cuestiones planteadas en el recurso.

Al amparo de artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, porque adolece de una notoria insuficiencia en la motivación de fallo, infringiendo los artículos 120.3 de la Constitución, 247 y 248.2 y 3 de la Ley Orgánica de Poder Judicial y 54.1,c) de la Ley 30/1992.

Al amparo de artículo 95.1.4º, por infringir el artículo 103 de la Constitución, el 5.1 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, y la Orden de 23 de diciembre de 1994.

Al amparo de artículo 95.1.4º, por infringir el artículo 9.3 de la Constitución y el 54.1.f) de la Ley 30/1992, que impone la necesidad de motivar los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

El Abogado de E. presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la recurrente.

Por providencia de 29 de enero de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado de Manuel C. S.Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 12 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 29 de octubre de 1997, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto la empresa "Eurocentro de Carnes, S.A." contra la resolución de Ministerio de Industria y Energía antes reseñada que le denegó la subvención solicitada en el expediente número 7014-A (Subvención Programa Industrial y Tecnológico Medioambiental 1996) por considerar prioritarias otras actuaciones.

La Sala de instancia, una vez expuestos en el fundamento jurídico segundo de la sentencia los motivos de impugnación de acto y la contestación que a ellos había dado el Abogado de E., rechazó en el fundamento jurídico tercero que la resolución denegatoria de las ayudas solicitadas careciera de motivación.

Hizo, a este respecto, el tribunal sentenciador las siguientes afirmaciones:

"[...] Aunque el expediente administrativo no es un modeo de tramitación a imitar, lo cierto es que la Comisión de Evaluación de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1994, después de estudiar y evaluar la solicitud para el año 1996 decidió denegarla por considerar prioritarias otras actuaciones [...]

[...] Según se desprende de la prueba solicitada y practicada por 'Eurocentro de Carnes, S.A.' la solicitud de nueva subvención presentada el 27 de febrero de 1996 contenía, además de la recuperación de sangre venosa de porcino, objeto de la solicitud de subvención de 1995, dos nuevas actuaciones: 1) la instalación de una planta de desecado de fangos por centrifugación, y 2) la recogida, adecuación y reparto por bombeo y riego a pie de las aguas procedentes de lavadero de jaulas de ganado".

Estas dos circunstancias llevaban a la Sala de instancia "a la conclusión de considerar que no existe falta de motivación pues de examen de expediente y de la prueba documental se desprenden los motivos razonados para denegar la solicitud, lo cual es suficiente para que no se pueda considerar la resolución como desmotivada y que pueda producir indefensión al recurrente, en cuanto conoció las razones que fundamentaron las resolución impugnada, y con tales razones ha intentado el control jurisdiccional de la misma ante la Sala, bastando que el acto sea sucintamente motivado como dispone el artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico y de Procedimiento Administrativo Común."

Finalmente, en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia, el tribunal a quo negó que existiera arbitrariedad en la actuación administrativa, afirmando por el contrario que ésta se había desarrollado en el marco de margen de discrecionalidad de que la Administración gozaba para "apreciar en cada supuesto lo mejor para el interés público con libertad de elección entre alternativas justas, decidiendo con criterios de oportunidad económicos o sociales".

Disconforme con la sentencia, la empresa recurrente alega en el primero de los motivos de casación, al amparo de artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, que la Sala de la Audiencia Nacional ha omitido pronunciarse sobre alguna de las pretensiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo y ha vulnerado, en consecuencia, lo dispuesto en los artículos 80 de la Ley Jurisdiccional y 359 "y siguientes" de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

A su juicio, la sentencia que ahora recurre no da respuesta a uno de los tres fundamentos expuestos en la demanda: concretamente, a aquel en el que la empresa afirmaba que se habían cumplido todos los requisitos exigibles para obtener la ayuda, "ya que en el ejercicio anterior, en idénticas condiciones, se había concedido la subvención".

La censura no puede ser compartida. La Sala de instancia había reflejado este planteamiento de la parte actora en el segundo de los fundamentos jurídicos de la sentencia, y a él dio respuesta en el siguiente al afirmar, como ya hemos transcrito, que las circunstancias no eran idénticas, pues habían cambiado desde el ejercicio anterior (1995) al de autos (1996). El cambio de circunstancias se refería tanto al contenido de la propia petición para 1996, cuyas diferencias con el proyecto precedente destaca el tribunal, cuanto a la prioridad otorgada en este último ejercicio a otras solicitudes.

Afirmaciones que (estén equivocadas o no, y de ello trataremos después) revelan cómo la Sala de instancia fue consciente de motivo planteado en la demanda y le dio la respuesta que consideró adecuada, lo que excluye la crítica de incongruencia omisiva en que se basa este primer motivo de casación, que será por ello desestimado.

En el segundo motivo de casación, esta vez al amparo de artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, se vuelve a repetir, en realidad, el contenido de precedente. Afirma en éste la recurrente que la sentencia "adolece de una notoria insuficiencia en la motivación de fallo, infringiendo los artículos 120.3 de la Constitución, 247 y 248.2 y 3 de la Ley Orgánica de Poder Judicial y 54.1,c) de la Ley 30/1992".

En el motivo se mezclan cuestiones heterogéneas. Por un lado, se reiteran las acusaciones de incongruencia omisiva al reputar que existe un déficit de motivación en la sentencia por no haber dado respuesta a determinadas alegaciones de la demanda (de nuevo, en lo sustancial, las que se refieren a la identidad de circunstancias entre las peticiones de 1995 y 1996), cuestión que ya hemos rechazado y cuya sede apropiada no es un motivo basado en el artículo 95.1.4º sino en el artículo 95.1.3º, ambos de la Ley Jurisdiccional.

Por otro lado, la parte recurrente censura el "silencio" sobre el debate central de la cuestión planteada: la necesaria motivación que requieren los actos administrativos cuando se separan de criterio seguido en actuaciones precedentes a tenor de artículo 54.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Si ya se ha dicho que la solicitud no era idéntica y las circunstancias habían cambiado, carece de sentido afirmar que la Administración debía sentirse vinculada por la decisión de conceder la ayuda tal como la había adoptado para el ejercicio de 1995 y que debía motivar expresamente las razones de su cambio de criterio antes situaciones idénticas, pues simplemente éstas no lo eran.

Ha de tenerse en cuenta, por lo demás (y quizá la Sala de la Audiencia Nacional debió aludir a ello en la sentencia), que en las actas de la Comisión de Evaluación, traídas al proceso como prueba a instancia de la parte actora, quedaban reflejadas cuáles eran las nuevas circunstancias restrictivas de otorgamiento de ayudas para el ejercicio de 1996.

En concreto, en la que "explica la situación de presupuesto para 1996" (Acta de la primera reunión de Comité de Evaluación de Proyectos acogidos al Programa Industria y Tecnológico Medioambiental (Pitma) correspondiente al año 1996, celebrada el 14 de marzo de 1996) se afirma que "[...] después de los ajustes practicados y una vez deducidos los compromisos pendientes de pago, queda una cantidad disponible muy reducida para conceder subvenciones en 1996." La disminución de recursos presupuestarios disponibles determina, en palabra literales, que "en 1996 no se podrán aprobar tantos proyectos como en años anteriores. Además, se acuerda estudiar la posibilidad de elevar los porcentajes de concesión, ya que en 1995 fueron excesivamente bajos, por lo que muchas empresas manifestaron su descontento o renunciaron a la subvención". Razones que inducen a adoptar el criterio de que "en 1996 deberían apoyarse únicamente los proyectos mejores, de acuerdo con las prioridades marcadas en la Orden."

Siendo este el marco presupuestario para el ejercicio de 1996, más limitado que el de 1995, sería comprensible incluso que proyectos idénticos (y el de autos, según la sentencia, ni siquiera lo era) que hubieran merecido la subvención en años anteriores no pudiesen obtenerla en aquél, si su grado de prioridad era inferior al de otros.

El tercer motivo de casación se deduce también al amparo de artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional y en él denuncia la parte actora la infracción de artículo 103 de la Constitución, de artículo 5.1 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, y de "la Orden de 23 de diciembre de 1994", sin especificar cuál de sus preceptos.

La referencia al artículo 103 de la Constitución se hace para recalcar que la Administración debe servir con objetividad al interés general, pero es claro que dicho precepto sólo podría reputarse vulnerado en la medida en que se hubiera demostrado que en este caso existió desviación de poder, al servicio de intereses particulares, lo que simplemente no consta.

Tampoco es pertinente, por su generalidad, la alusión al artículo 5.1 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. Bajo la rúbrica de "Programas de promoción industrial" dicho precepto y apartado se limita a disponer que la Administración de E. adoptará programas para favorecer la expansión, el desarrollo, la modernización y competitividad de la actividad industrial, mejorar el nivel tecnológico de las empresas y potenciar los servicios y la adecuada financiación a la industria, con "especial atención" a las empresas de pequeña y mediana dimensión. Declaraciones programáticas que requieren de ulteriores concreciones, de modo que sólo podría entenderse vulneradas indirectamente en la medida en que las correspondientes normas de desarrollo lo hubieran sido.

Sí es pertinente la referencia a la Orden de 23 de diciembre de 1994, pues en ella se contenía el régimen jurídico de las subvenciones en litigio. Pero es precisamente en este extremo donde el motivo de casación se muestra más impreciso, hasta el punto de que ni siquiera llega a precisar qué artículo de los que aquélla contiene considera vulnerado.

El hecho de que las pequeñas y medianas empresas deban ser objeto de especial atención (artículo 5.1 in fine de la Ley 21/1992) y de que los proyectos por ellas presentados gozasen, entre otros, de un cierto grado de prioridad (artículo 9.2 de la Orden de 23 de diciembre de 1994) no supone que, de modo automático, una petición de subvención presentada por cualquiera de dichas pequeñas o medianas empresas debiera ser en todo caso estimada.

El citado artículo 9 de la Orden de 23 de diciembre de 1994 ciertamente incluía entre los criterios de valoración de las solicitudes el de considerar prioritarios los proyectos presentados por "empresas con menos de 250 empleados, menos de 20.000.000 de Ecus de importe neto de su cifra anual de negocios, o con un total de las partidas de activo no superior a 10.000.000 de Ecus y en las que no tengan una participación mayor de 25 por 100 empresas que no sean PYMES, salvo si éstas son empresas públicas de inversión, empresas de capital riesgo o, siempre que no se ejerza control, inversiones institucionales."

Aun admitiendo que esta fuera la situación de la empresa recurrente (cuestión que, por lo demás, el Abogado de E. ni siquiera considera demostrada) no por ello su pretensión debía ser necesariamente estimada, pues aquel criterio de prioridad coexistía con otros de mismo signo, de modo que no era sino uno más de los que podían examinarse para llegar a la decisión final. Es decir, no era el único criterio que gozaba de prioridad sino que podían tomarse en consideración otros, igualmente preferentes, a los que se refiere el mismo artículo 9.

Para el caso de proyectos tipo A (calificación que tenía el de autos), las subvenciones destinadas a iniciativas incluidas en zonas declaradas de especial sensibilidad ambiental, o a actuaciones colectivas para el tratamiento y gestión de aguas residuales y residuos industriales o a iniciativas para la recuperación, reutilización y reciclado de los subproductos industriales, se podían conceder en función de la importancia que cada proyecto tuviera, dentro de un marco de disponibilidades presupuestarias reducidas, conforme a criterios de preferencia que, si incluían el de la dimensión de la empresa (PYME), no lo hacían de forma única ni exclusiva.

Cuando la recurrente critica que se consideraran prioritarios proyectos presentados por grandes empresas y que se desestimaran otros presentados por empresas pequeñas o medianas no está tomando en consideración, pues, el contenido íntegro de la Orden Ministerial que regulaba las ayudas, sino exclusivamente aquello que a ella misma le interesa resaltar.

Si a ello añadimos que no se llegó a realizar en la demanda ni en conclusiones un examen comparativo de todos los proyectos finalmente subvencionados para demostrar los mayores "méritos" que frente a ellos pudiera ostentar el presentado por "Eurocentro de Carnes, S.A.", el resultado final no puede ser sino la desestimación de tercer motivo de casación.

En el cuarto y último motivo de casación, también al amparo de artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la parte recurrente insiste en la falta de motivación de acto administrativo, cuya no apreciación por la Sala de instancia considera que infringe el artículo 9.3 de la Constitución y el artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992.

Sobre la existencia de arbitrariedad, constitucionalmente proscrita para los poderes públicos en el citado artículo 9.3, hemos de repetir lo ya dicho en otro fundamento jurídico de esta sentencia: nada hay en las actuaciones que pruebe el actuar arbitrario de Ministerio de Industria y Energía al considerar prioritarios otros proyectos respecto de presentado por la empresa recurrente. Incluso en la hipótesis -no demostrada- de que hubiera habido un error de apreciación y realmente el proyecto de "Eurocentro de Carnes, S.A." mereciera la subvención con preferencia a otros, no por ello la decisión administrativa sería necesariamente arbitraria, pues tal defecto concurre cuando una medida adoptada por la Administración carece de toda justificación y se muestra como fruto de una voluntad viciada, no de un juicio razonado.

En cuanto a la vulneración de artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992, que exige a las Administraciones Públicas el deber de motivar los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, ya hemos consignado la respuesta que la Sala de instancia dio a esta censura en la instancia: estimó que, aun cuando sucintamente, el Ministerio de Industria y Energía había dado razón de su acto al expresar que otros proyectos presentados gozaban de prioridad, en un marco de limitadas disponibilidades presupuestarias.

Esta respuesta, insistimos, podría ser en cuanto al fondo acertada o errónea (y de nuevo hemos de significar que la actora no ha llegado a demostrar que su proyecto debiera haber sido considerado preferente a los que finalmente fueron subvencionados), pero no por eso deja de contener una determinada motivación. Cumple, pues, la exigencia legal de explicar o exteriorizar el núcleo de la decisión administrativa y facilita, de este modo, el ulterior control jurisdiccional sobre el contenido de acto.

Procede, pues, la desestimación de recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

No ha lugar al recurso de casación número 279 de 1998, interpuesto por "Eurocentro de Carnes, S.A." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional de 29 de octubre de 1997, recaída en el recurso número 21/1997. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso. que deberá insertarse en la Colección Legislativa, : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel C..- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados.