STS, 15 de Febrero de 1999
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Número de Recurso | 3243/1993 |
| Fecha de Resolución | 15 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (MADIN) contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de enero de 1993, relativa a auditoria practicada, formulado al amparo de los motivos 1º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido la antes citada Mutua así como la Tesorería General de la Seguridad Social y el Letrado del Estado en la representación que le es propia.
Con fecha 27 de enero de 1993 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (MADIN) contra la resolución de la Secretaria General para la Seguridad Social de 6 de mayo de 1991 y contra la desestimacion por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social en 16 de octubre de 1991 del recurso de alzada formulado contra la anterior, ambas relativas a auditoria practicada a la citada Mutua.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (MADIN) mediante escrito de 4 de marzo de 1993, se anunció la preparación de recurso de casación.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de abril de 1993 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 28 de mayo de 1993 por la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (MADIN) se interpuso recurso de casación, basandose en los motivos 1º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparecen ante la Sala en concepto de recurridos la Tesorería General de la Seguridad Social y el Letrado del Estado en la representación que le es propia.
Mediante Providencia de 11 de julio de 1995 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado las partes lo que convino a su interés sobre el mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 9 de febrero de 1999 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
La Sentencia recurrida en el presente proceso casacional desestimó el recurso interpuesto por la Mutua Patronal actora contra la resolución de la Secretaria General de la Seguridad Social de 6 de mayo de 1991 por la que se resolvía sobre el procedimiento de auditoria practicada a la referida Mutua. En virtud de esta resolución se ordenaba a la entidad el reajuste de determinados asientos contables. En vía administrativa la Mutua Patronal interpuso recurso de alzada ante el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que fue expresamente desestimado.
Impugnados los actos anteriores ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid recayó en el proceso Sentencia que, como se ha dicho antes, se pronuncia en sentido desestimatorio. Esta Sentencia, ante las numerosas y prolijas alegaciones de la Mutua, procede a efectuar una clasificación de esas alegaciones, distinguiendo entre las cuestiones formales planteadas por la entidad recurrente, que se refieren a supuestos defectos de competencia y procedimiento al dictarse el acto administrativo, a mas de la consideración como sanción de los reajustes contables ordenados, y las cuestiones de fondo que afectan a partidas contables determinadas. No obstante, el Tribunal a quo rechazó tanto unas como otras alegaciones, debiendo destacarse la solución que dió a las cuestiones planteadas sobre el fondo del asunto. Respecto a las partidas contables relativas a gastos de conservación y mantenimiento de los locales de la Mutua se declaró por el Tribunal Superior de Justicia que esos gastos son efectivamente por cuenta de los arrendatarios según el articulo 1.561 del Código Civil, por lo que en principio habría que considerarlos contabilizados adecuadamente. Sin embargo se rechaza también la alegación relativa a dichos gastos porque, ademas de los de mantenimiento propiamente dicho, se incluyen gastos menores (como reposición de fluorescentes y cebadores eléctricos) que no son propiamente hablando gastos de conservación. Por ultimo la Sentencia recurrida desecha las argumentaciones que se refieren a ciertas partidas contables por considerar que un juicio sobre las mismas hubiera requerido un dictamen o prueba pericial que no fue solicitado ni interesado por la Mutua Patronal, lo que determina que ésta no haya acreditado la incorrección tanto jurídico como contable de esas partidas.
Esta Sentencia es recurrida en casacion por la Mutua Patronal, invocando hasta diez motivos, los nueve primeros al amparo del articulo 95,1,4º por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, y el décimo de acuerdo con el ordinal 1º del mismo precepto por no haberse resuelto mediante la Sentencia todas las cuestiones planteadas. Se alude en este ultimo motivo de casacion a las partidas contables sobre las que, según el Tribunal a quo, debió solicitarse por la Mutua dictamen o prueba pericial por corresponderle la carga de la prueba, en lo que no se esforzó en su momento. Comparece desde luego el Abogado del Estado en representación y defensa de la Administración.
En el estudio de estos diez motivos de casacion conviene atenerse a la agrupación de temas efectuada por la Sentencia a quo. Procediendo de este modo hay que estudiar primeramente las que llama el Tribunal Superior de Justicia cuestiones de forma, respecto a las cuales las alegaciones que ahora se realizan reproducen al menos en parte las vertidas en otros recursos interpuestos por Mutuas Patronales contra resoluciones de aprobación de auditorias, alegaciones estas ya desechadas por la Sala en diversas Sentencias, pudiendo citarse entre las recientes las de 21 de septiembre y 15 de diciembre de 1998. Especialmente en cuanto a esas alegaciones de forma el recurrente reproduce en buena medida los argumentos utilizados en la instancia (con lo que desnaturaliza el recurso de casacion) y en alguna ocasión ignora los pronunciamientos del Tribunal a quo o se limita a manifestar que disiente de ellos.
En cualquier caso dentro de estas cuestiones de forma hay que distinguir entre los motivos en que se alude a presuntas vulneraciones de los principios de jerarquía y competencia, motivos que se basan en supuestas infracciones de procedimiento, y aquellos otros en los que se alega la vulneración de la normativa aplicable a las infracciones y sanciones administrativas.
Así en los motivos primero y segundo se mantiene la nulidad de los Reales Decretos con arreglo a los cuales se practicó la auditoria, es decir, los Reales Decretos 3307/1977, de 1 de diciembre y 1373/1979, de 8 de junio. En el primero de esos motivos se alega que los Reales Decretos han sido indebidamente aplicados por la Sentencia que se recurre, ya que el Tribunal a quo no ha tenido en cuenta que vulneran normas de superior jerarquía, por lo que dicho Tribunal ha infringido la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, el articulo 151.1 del Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y el articulo
43.7 de la Ley General de la Seguridad Social. Se mantiene además que la Sentencia aplicó la norma ya derogada del articulo 5 de la Ley General de la Seguridad Social.
Por el contrario en el motivo segundo de casacion se alega que la Sentencia infringe los artículos
47.1.c) y 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo toda vez que se produce la nulidad de pleno derecho del acto de aprobación de la auditoria por fundarse en una normativa (el referido Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio) que ya había sido derogada por el Real Decreto 2647/1985, de 18 de diciembre,el cual fue anulado a su vez por Sentencia de este Tribunal Supremo. Estos argumentos, sobre los que ya se ha pronunciado esta Sala en ocasiones anteriores, no pueden ser acogidos y debe estarse al respecto a las alegaciones del Abogado del Estado porque los Reales Decretos citados traen causa y fundamento del articulo 5 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1974. Desde luego tanto a tenor de la primitiva redacción de esta norma como de las posteriores ha de mantenerse que si bien las Mutuas Patronales no son organismos gestores de la Seguridad Social, sí son, aunque pretenda ignorarlo el recurrente, entidades colaboradoras de aquella cuyos fondos son en buena parte fondos de la Seguridad Social. Nada obsta para ello la alegación de que en la fecha en que se aprueba la primitiva redacción del articulo 5º de la referida Ley no existiera aun la Intervención General de la Seguridad Social, pues el aspecto básico de la cuestión es que se encuentra justificado y es plenamente conforme al ordenamiento jurídico que puedan practicarse auditorias a las Mutuas Patronales por el órgano administrativo competente.
En cuanto al segundo motivo de casacion, contra lo que entiende el recurrente, la anulación del Real Decreto 2647/1985, de 18 de diciembre, no supuso privar de fundamento a Real Decreto 1373/1979, con arreglo al cual se practicó la auditoria.
En consecuencia con todo ello, que por otra parte viene a deducirse de los Fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida que no hacemos sino confirmar, entiende esta Sala que no se ha producido la vulneración de los preceptos juridico- positivos a que se refiere el recurrente, por lo que procede desechar o no acoger los dos primeros motivos de casacion.
No han de correr mejor suerte los motivos que se refieren a temas de competencia y procedimiento. Se plantean cuestiones relativas a la competencia de los órganos administrativos que han realizado la auditoria o la han aprobado en el motivo tercero, a tenor del cual se alega que no es competente para la aprobación de la auditoria la Secretaria General de la Seguridad Social, por lo que la Sentencia ha vulnerado, según se afirma, precisamente los Reales Decretos que el recurrente reputa nulos a tenor de los motivos anteriores, es decir, los Reales Decretos 3307/1977 y 1373/1979. En el motivo cuarto se mantiene en cambio que no es competente para practicar la auditoria la Intervención General de la Seguridad Social, correspondiendo esta competencia a la Intervención General de la Administración del Estado, por lo que, siempre según el recurrente la Sentencia ahora enjuiciada ha vulnerado los mismos Reales Decretos 3307/1977 y 1373/1979 y a más de ellos el Real Decreto 820/1980, de 14 de abril.
Estos motivos tercero y cuarto no deben prosperar porque la competencia de la Secretaria General de la Seguridad Social se deduce claramente del articulo 13.5 del Real Decreto 530/1985, no pudiendo admitirse en cuanto a este punto la manifestación del recurrente de que disiente del pronunciamiento de la Sentencia recurrida sin combatirla con el debido rigor. Por otra parte ha de acogerse la argumentación del Abogado del Estado en el sentido de que en cualquier caso la Intervención General de la Seguridad Social actúa por delegación de la Intervención General de la Seguridad Social del Estado.
No ha incurrido por tanto la Sentencia impugnada en la vulneración de los preceptos que cita como infringidos la Mutua recurrente en los motivos tercero y cuarto. Por tanto estos motivos deben ser rechazados, como ya lo han sido los motivos primero y segundo, lo que implica en definitiva que es conforme a derecho que las Mutuas Patronales, entidades colaboradoras de la Seguridad Social que gestionan fondos de la misma, se sometan a auditorias practicadas por la Intervención General de la Seguridad Social sobre las que resuelve la Secretaria General competente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Más rápidamente han de ser rechazados los motivos de casacion quinto y octavo que se refieren a cuestiones de procedimiento. Contra lo que se alega en el motivo quinto no hay razón para mantener que se produjo la infracción de normas procedimentales, ya que se tramitó el procedimiento previsto por las normas aplicables y desde luego no se produjo la falta de audiencia de la Mutua Patronal, no bastando para ello la opinión subjetiva del recurrente de que no era suficiente con la oportunidad que se le dió para ser oído. En cuanto a la alegación del motivo octavo según el cual se produjo un defecto en la practica de la auditoria por haber colaborado en las tareas correspondientes una firma o empresa privada sin que se autorizase para ello por acto o norma publicada en el Boletín Oficial del Estado, la Sala comparte el criterio del Tribunal de instancia de que se trata solo de una irregularidad no invalidante.
En consecuencia la Sentencia que se impugna no ha vulnerado el articulo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y menos aún los artículos 105.c) y 24 de la Constitución española, como se alega en los motivos de casacion quinto y octavo a que se está aludiendo, por lo que dichos motivos tampoco pueden ser acogidos.
Tras el estudio correspondiente se concluye que asimismo no es preciso dedicar un examen extenso a los demás motivos de casacion (con excepción del motivo noveno a estudiar después). Deben rechazarse por manifiesta falta de fundamento los motivos de casacion sexto y séptimo en los que se alega vulneración e infracción del articulo 25 de la Constitución en el primero de ellos y de la jurisprudencia en el segundo. Pues es claro que no puede compartirse la opinión subjetiva del recurrente de que el reajuste de asientos contables ordenado como consecuencia de la aprobación de la auditoria practicada constituya una sanción administrativa. Desde luego, aunque esos reajustes puedan llevar consigo consecuencias desfavorables para la Mutua, no cabe apreciar que todo acto administrativo que suponga una decisión no favorable para intereses particulares tenga las características de una sanción, por lo que deban aplicarse al mismo las garantías y las normas sustantivas sobre las infracciones administrativas que la Constitución, las Leyes ordinarias y la jurisprudencia aproximan a las garantías propias de los procesos penales. La equiparación que realiza el recurrente ha de ser rechazada por esta Sala y con ella deben rechazarse o no acogerse los motivos sexto y séptimo invocados.
En cuanto al motivo décimo se formula por el recurrente de modo defectuoso, pues en primer lugar se invoca en el mismo el articulo 95,1 de la Ley Jurisdiccional sin citar el apartado del mismo. Ello puede imputarse a una confusión del recurrente y entenderse que se alude al motivo 1º ya que se está alegando defecto en el ejercicio de la jurisdicción. Sin embargo esta calificación es incorrecta pues sin duda quiere decir el recurrente que la Sentencia no resolvió todas las cuestiones planteadas, lo que se encuadraría mejor en una invocación del motivo tercero de los enumerados por la Ley por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia. En todo caso entiende esta Sala que el motivo tampoco puede ser acogido ya que no se produjo la alegada vulneración del articulo 24.1 de la Constitución y el 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil porque ha de entenderse correcta la declaración de la Sentencia a quo según la cual no habiendose interesado por la parte la practica de prueba pericial que permitiese plantear en derecho los problemas deducidos de la realización de asientos contables, solo a la parte puede imputarse que tales extremos no fuesen examinados por el Tribunal a quo.
Mayor atención debe prestarse en cambio al motivo noveno de casacion en el que se alega vulneración, sin duda por aplicación indebida, del articulo 1561 del Código Civil. Entiende esta Sala tras el estudio oportuno y el examen de los documentos que obran en autos que, a diferencia de los anteriores, dicho motivo de casacion debe ser acogido.
Pues como mantiene el recurrente el Tribunal a quo declara que en efecto a tenor del precepto antes citado del Código Civil los gastos de mantenimiento y reparación de inmuebles son de cuenta del arrendatario. Pero a continuación la Sentencia impugnada alude a que se han incluido en las partidas correspondientes gastos no justificados y con este solo argumento desecha la alegación de la parte sin distinguir entre los gastos justificados y aquellos otros que supuestamente no lo son. En consecuencia, al menos respecto a los gastos justificados y respecto a la alegación correspondiente de la parte, el Tribunal Superior de Justicia ha infringido ciertamente por aplicación indebida el articulo 1561 del Código Civil.
Acogido, pues el motivo y ya que a tenor de este acogimiento debe casarse la Sentencia recurrida, hemos de resolver ahora con plenitud de potestad el recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia, aunque toda vez que la mayor parte de los alegatos procesales del entonces recurrente son los antes desechados al estudiar los motivos de casacion que no hemos acogido, hay que limitarse al extremo de los gastos de mantenimiento y conservación de inmuebles y el asiento contable de los mismos a que acabamos de aludir en el Fundamento de Derecho anterior. En cuanto a este extremo entiende la Sala que asiste la razón a la Mutua recurrente, por lo que no procede la rectificación del asiento contable ordenada en la auditoria. Los gastos de reparación y mantenimiento de inmuebles son efectivamente de cuenta del arrendatario según el articulo 1561 del Código Civil antes citado, por lo que deben considerarse como tales todos los gastos contabilizados por la Mutua en este concepto. En este punto no asiste la razón al Abogado del Estado cuando afirma que la existencia de gastos no justificados la declara el Tribunal a quo a partir de la prueba practicada, pues lo que se desprende de los autos es que la alusión a esos gastos (fluorescentes y cebadores eléctricos) la toma el referido Tribunal a quo de las propias alegaciones contenidas en los escritos procesales de la Mutua. En cambio no razona aquel Tribunal porque se trata de gastos no justificados. Por lo demás debe entenderse que tales elementos son partidas menores y que de ningún modo se desprende de las actuaciones que no sean necesarios para la mantenimiento de las instalaciones en condiciones adecuadas para el uso.
Todo ello conduce a que deba estimarse parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto en su día.
Toda vez que declaramos haber lugar al recurso de casacion, aunque sea acogiendo unsolo motivo, a tenor del articulo 102.2 de la Ley Jurisdiccional resolvemos que no se debe hacer declaración expresa sobre las costas de la instancia y que en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos el noveno motivo de casacion invocado, por lo que debemos declarar y declaramos haber lugar a la casacion de la Sentencia impugnada; que no acogemos los demás motivos de casacion; que en cuanto al recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo estimamos parcialmente en cuanto a la pretensión relativa a los asientos contables que se refieren a los gastos de reparación y mantenimiento de inmuebles, y desestimamos las demás pretensiones formuladas; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga la suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Juan Garcia-Ramos Iturralde.- D. Mariano Baena del Alcázar.- D. Antonio Marti Garcia.- D. Rafael Fernandez Montalvo.- D. Rodolfo Soto Vazquez.- D. Eduardo Carrión Moyano.-Rubricado. PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado.
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