STS, 23 de Febrero de 2004

Con fecha 22 de diciembre de 1998, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 4ª ) de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora doña Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación de HULLERAS DEL COTO CORTÉS ,S.A., ( sic ) contra la resolución del SUBSECRETARIO DE INDUSTRIA Y ENERGIA de 18 de octubre de 1.995, dictada por delegación del Ministro de Industria y Energía, sobre revocación total de subvención, por ser el acto recurrido ajustado a derecho

Desestimar las demás pretensiones deducidas por la parte recurrente.

No procede hacer expresa declaración en materia de costas ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la entidad HULLAS DEL COTO CORTES, MINAS DE CERREDO Y ANEXAS, S.A., a través de su Procuradora Sra. JULIA CORUJO, que lo formuló basado en los siguientes motivos : 1) al amparo del artículo 88.1.c), de la Ley Jurisdiccional, porque había solicitado una prueba testifical que fue denegada por la Sala de Instancia; 2) al amparo del apartado d), del artículo 88.1 de la propia Ley Jurisdiccional, por infracción de la Disposición Adicional número 12 de la Ley de 23 de Diciembre de 1.987 (Ley 33/1.987, de Presupuestos Generales del Estado para 1.988, que modificó el artículo 20 de la Ley 6/1.977) y la Ley 6/1.977, de 4 de Enero, de Fomento de la Minería, en sus artículos 18, 19 y 25; 3) al amparo del artículo 88.1.d), de la Ley Jurisdiccional se plantea la distinta interpretación que del Convenio han hecho las partes. Finalmente terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimando el recurso, y casando y anulando la recurrida, se declarase la retroacción de las actuaciones al momento de admitir la prueba de testigos propuesta por el recurrente; y, en todo caso, se casase y anulase por lo expuesto en el segundo y/o tercer motivo, declarando no ajustada a derecho la Resolución del Ministerio de Industria y Energía objeto de estas actuaciones, con imposición de costas a la Administración demandada.

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y finalmente suplicó a la Sala que en su día se dictase sentencia desestimatoria del recurso interpuesto de contrario, confirmando íntegramente la recurrida e imponiendo las costas del mismo a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 25 de noviembre de 2003, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 10 de febrero siguiente, en que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 22 de Diciembre de 1.998, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la hoy recurrente en casación contra la Resolución de fecha 18 de Octubre de 1.995, del Subsecretario de Industria y Energía, por delegación, que revocó totalmente la subvención percibida de 189.221.233 pesetas (de la total concedida de 329.221.200 pesetas), más sus intereses, subvención concedida al amparo de la Orden de 20 de Octubre de 1.987, que regula la concesión de ayudas en aplicación de las nuevas líneas de actuación en el sector minero, para el Proyecto de " Acceso, desagüe, preparación e investigación desde cota +950 al yacimiento Cerredo ".

La sentencia dio respuesta a las dos cuestiones planteadas en el recurso, relativas, una, la principal, a cual era el alcance y vigencia de la condición 4, del Anexo II, del Convenio suscrito entre el Ministerio de Industria y Energía y la recurrente, con fecha 15 de Noviembre de 1.990, esto es, si la Sociedad actora había incrementado o no sus recursos propios en igual cuantía que la subvención efectivamente percibida en el ejercicio anterior y, en relación con ella, si esa condición había o no quedado derogada por la Resolución del Ministerio de Industria y Energía de 18 de Noviembre de 1.994, por la que al amparo de la Orden de 8 de Julio de 1.993, que regula la concesión de ayudas a la exploración, investigación y desarrollo tecnológico y actividades mineras no energéticas, se le concedió una nueva subvención a la recurrente para 1.994 en cuantía del 20% de los pagos de inversiones subvencionables, a fondo perdido, hasta 47.569.000 pesetas; y otra, alternativa, que para el caso de que por la sociedad minera Hullas del Coto Marqués, S.A., se hubiera incumplido el requisito del incremento anual de los recursos propios en la proporción de las subvenciones recibidas, la revocación de tales subvenciones afectaría tan sólo a las correspondientes al año en que tal incumplimiento se produjese; añadiendo la parte en este sentido que en el sentir de la propia Administración, estaba que el incumplimiento era solo parcial en virtud de cierto documento de recepción que en Julio de 1.995 se había pretendido suscribir.

Para esa respuesta contraria a las pretensiones de la parte la Sala argumentó:

[..] " a) en primer lugar debe decirse que el Convenio suscrito entre las partes el 15 de noviembre de 1.990 mantiene su vigencia durante el tiempo a que el mismo se contrae esto es, durante las anualidades que van desde 1.990 a 1994, ambas inclusive. En concreto las subvenciones se conceden para un proyecto determinado: " acceso, desagüe preparación e investigación desde cota +950 al yacimiento de Cerredo", y no para ningún otro. Y si después existe otro proyecto o durante la vigencia del anterior surge o se promueve otro, ello dará lugar, en su caso, a nueva subvención previa la aprobación correspondiente. Así se deduce con claridad y precisión de la cláusula cuarta del Convenio de 1.990: "... Asimismo, analizará ( el Ministerio de Industria y Energía ) con carácter prioritario cualquier otro proyecto que pueda plantearse durante la vigencia del Convenio y, en su caso, aprobará para los mismos las ayudas que procedan con cargo a las líneas recogidas en los Presupuestos Generales del Estado de cada año...".

2. la condición 4 de que se trata, consiste, sí, en una condición variable, tal y como se expresaba en la cláusula 8, in fine, del Convenio, que reza que " podrá ser actualizada o ampliada, en su caso, cuando las circunstancias y/o eficacia de este Convenio así lo aconsejen". Mas tal variación precisaría ser actualizada o ampliada según las circunstancias. Y no existe en las actuaciones ninguna otra resolución o convenio en donde se diga que tales circunstancias han tenido lugar. La resolución de 18 de noviembre de 1.994 ( tomaremos esta fecha, según dice la demanda, ante la ilegible factura que en cuanto a la fecha presenta la fotocopia del documento número 12, incorporado a autos ), se refiere a una ayuda distinta, para un proyecto distinto ( aunque complementario del anterior ) y por diferente cuantía; en particular la ayuda va destinada al proyecto denominado " Ejecución transversal, gral, lazo de maniobra 1ª planta ". Nada se deduce aquí sobre variación o modificación del anterior Convenio; y no consideramos tampoco que esta resolución lo sustituya sino que lo complementa. La prueba pericial practicada no desvirtúa la conclusión a que llegamos. El Perito dice en su informe que las obras correspondientes al segundo proyecto corresponden a las obras 4ª, 6ª y 7ª del primero, y que ambos proyectos forman una unidad, tanto a nivel físico como a nivel lógico desde el punto de vista de la explotación de carbón, si bien a la pregunta del Abogado del Estado de si los dos proyectos pueden ser considerados de forma independiente, responde que " depende de la finalidad de los mismos ". Pues bien, las conclusiones del Perito no empecen a lo que anteriormente se ha dicho, pues nada impide que si se otorga una subvención para un proyecto, pueda después otorgarse otra distinta y nueva para el mismo proyecto para complementarlo o para terminarlo ( que es lo que ha sucedido ). Y ello es así porque cada subvención, ya se ha dicho, está supeditada a créditos suficientes que para tal fin se establezcan en los correspondientes Presupuesto Generales del Estado. Esta línea de argumentación queda perfectamente reflejada en el Proyecto que Hullas del Coto Cortés, S.A., presentó el 23 de mayo de 1994 ( documento 10 ) con la finalidad de que le fuera concedida nueva subvención ( la que efectivamente se concedió por resolución de 18 de noviembre de 1.994 ): 1) se trata de una nueva convocatoria; 2) el proyecto a ejecutar durante el período 1.990- 1994, no fue llevado a término porque las obras se retrasaron ( pag. 4 ); 3) el nuevo proyecto complementa el anterior ( pag. 6); 4) se trata de un proyecto encaminado a terminar las obras previstas en el anterior de 1.990 ( pag. 31); 5) el plazo de ejecución finaliza en 1.996 ( no en 1.994, como el establecido en el Convenio de 1.990); 6) como primera premisa se establece que " la valoración económica se hace del conjunto del Proyecto del año 1.990 " construcción del Túnel de Acceso ", y del que actualmente se presenta que " es complemento de aquél " ( pag. 42 ).-

3. la Orden Ministerial de 8 de julio de 1.993 no afecta a los efectos jurídicos que se hayan desplegado en aplicación de la Orden de 20 de octubre de 1.987, en concreto a los derivados del Convenio de 1.990, ya que no tiene efectos retroactivos, pues como ha declarado el Tribunal Constitucional, entre muchas, en Sentencias 108/86, de 25 de julio y 227/88, de 29 de noviembre, " una norma es retroactiva ( a los efectos del artículo 9.3 CE ) cuando incide sobe relaciones consagradas ". No puede, pues, afectar la nueva resolución de 1.994 a los efectos desplegados conforme al Convenio de 1.990.

4. que la baja de los recursos propios y la reducción del capital durante 1.994 tuvieron lugar a consecuencia de un reparto de dividendos, lo reconoce la propia recurrente en su demanda. en realidad no es este un extremo que se discuta, por más que en la demanda se diga que los dividendos se pagaron en 1.995, supuesto que, y precisamente porque, con independencia de la fecha de su pago, la reducción y baja de recursos propios se refieren al ejercicio de 1.993 en relación con el de 1.994 ".

   Para responder a la segunda cuestión, puesto que había dado una respuesta negativa a la primera de las pretensiones, adujo:

   [...] " La correcta resolución de la problemática planteada exige el examen del Convenio y de la normativa de la que trae causa. Y en este orden de cosas pueden y deben hacerse las siguientes precisiones:

1. el Convenio, en el Anexo II y en lo que atañe a las denominadas condiciones variables, que así pueden denominarse en aplicación de lo dispuesto al final de la cláusula octava antes transcrita, dispone que " la efectividad de la concesión de estas subvenciones, está supeditada a la legislación vigente y, adicionalmente, a las siguientes condiciones: 4. La Sociedad deberá incrementar sus recursos propios en igual cuantía que la subvención efectivamente percibida en el ejercicio anterior ".

2. la Orden de 20 de octubre de 1.987 señala en el punto 1.4 que " el Convenio será el documento básico que... establecerá los compromisos de la Empresa..."; y en el punto 3.1.6 dispone que " en el caso... de incumplimiento de las condiciones impuestas, se anulará la ayuda, debiendo los beneficiarios reintegrar los importe recibidos con las penalidades previstas, para tales supuestos, en la legislación vigente ".

   Conforme a lo expuesto ya estamos en condiciones de decir que tampoco en este aspecto puede prosperar el recurso. Y esto es así porque no caben estadios intermedios a tenor de la normativa reguladora. Al hilo de este razonamiento hay que señalar que tal y como viene redactada la Orden de 20 de octubre de 1.987, la parte variable del convenio no puede minimizarse, pues en realidad es tan importante como las cláusulas permanentes, sólo que vienen referidas al aspecto " material " del Convenio, como así se deduce del punto 1.4 de la Orden en cuestión: " otra parte variable, condicionada a la propia ejecución del plan, y revisable junto con el plan " lo que, sin duda, resulta lógico pues el plan a ejecutar puede encontrarse con vicisitudes o acontecimientos de difícil previsión.

   El hecho de que las partes hubieran establecido conversaciones o contactos para resolver la problemática suscitada - nos referidos al acta que no llegó a firmarse - es cuestión ceñida al terreno de las hipótesis, ya que nada llegó a plasmarse en el terreno de las realidades prácticas. No podemos revisar lo que no existe. Además, y así se reconoce en la demanda y se pone de manifiesto en la documentación de que disponemos, las partes no estaban de acuerdo con el contenido del documento; más bien estaban en desacuerdo. Por lo demás, y tratándose precisamente de ayudas o subvenciones públicas a fondo perdido, esto es dinero público que el Tesoro no recupera, la normativa reguladora resulta ser, ciertamente, rigurosa. No se ha cumplido una condición del Convenio suscrito entre las partes - que es la Ley reguladora en este caso - lo que trae como consecuencia la anulación de la ayuda ".

Disconforme con la sentencia de instancia se interpone este recurso de casación cuyo primer motivo se articula al amparo del artículo 88.1.c), de la Ley Jurisdiccional, porque había solicitado una prueba testifical que fue denegada por la Sala de Instancia y con la que pretendía demostrar, según afirma, que la propia Administración propuso por escrito una reducción de subvenciones y ante la negativa a suscribir el acta que los funcionarios llevaban ya redactadas sin hacer alegaciones para mostrar su disconformidad, la Administración reaccionó de forma drástica y desmesurada, rayana en la desviación de poder, sin atemperarse a la equidad y equivalencia de las contraprestaciones recíprocas.

El segundo de los contenidos posibles del artículo 88.1.c), de la Ley Jurisdiccional (el " quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las que rigen los actos y garantías procesales "), no sólo precisa que se hubiese pedido la subsanación de la falta, que se hizo interponiendo el recurso de súplica contra el Auto que denegó la prueba testifical propuesta, sino que también es preciso que " en este último caso se haya producido indefensión para la parte ". Y si la indefensión se entiende, como lo ha hecho numerosa jurisprudencia, como la situación en que queda el titular de un derecho o interés discutido cuando se ve imposibilitado para ejercer los medios legales para su defensa, no parece ser éste el caso de autos.

Aparte de no citarse cual es la norma que se considera infringida, tal cual exige el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional (" se expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas "), lo que le haría incurrir en causa de desestimación en este trámite, es evidente que ni se razona ni se explica suficientemente cuales hubiesen sido las consecuencias que, según la parte, hubieran podido deducirse de un hipotético contenido favorable de su resultado; cuando precisamente por haberse solicitado como prueba documental, se remitió por la Administración el Proyecto de Acta a que la recurrente se refiere. Proyecto no reflejado en acto administrativo alguno y que incluso fue tenido en cuenta por la Sala de Instancia en el último de los párrafos de su Fundamento Jurídico Sexto, con la conclusión que respecto de tal extremo llega, conclusión que esta Sala ha de compartir, tanto porque con su valoración no se infringe precepto alguno, " error in iudicando ", por la sentencia ni tampoco " error in procedendo ", que le hubiese ocasionado indefensión, porque de las explicaciones de la parte lo único que parece desprenderse es que existió una desviación de poder, no aducida en la instancia, en la que la Administración habría incurrido al interpretar el Convenio suscrito con la recurrente.

Por ello el motivo ha de desestimarse.

El segundo motivo de casación se articula al amparo del apartado d), del artículo 88.1 de la propia Ley Jurisdiccional, por infracción en este caso, se dice, de la Disposición Adicional número 12 de la Ley de 23 de Diciembre de 1.987 (Ley 33/1.987, de Presupuestos Generales del Estado para 1.988, que modificó el artículo 20 de la Ley 6/1.977) y la Ley 6/1.977, de 4 de Enero, de Fomento de la Minería ( en el motivo se citan los artículos 18, 19 y 25, referidos al régimen financiero), por las que se establecen las subvenciones a las empresas mineras, que son la base de las concedidas a la actora en virtud del Convenio suscrito entre ella y el Ministerio de Industria y Energía. A partir de ahí se sostiene que la cuestión planteada nace de la distinta interpretación del Convenio entre la recurrente y la Administración, interpretación que obliga a tomar en consideración los preceptos del Código Civil y concretamente aquellos que establecen las pautas de interpretación y los que hacen prevalecer la intención de los contratantes y la que trata de dar efectividad al Convenio.

Se advierte en el desarrollo del motivo que no resulta del todo claro si la crítica se dirige a la interpretación que del Convenio hace la Administración, en cuyo caso sería ahora improcedente, o a la que ha hecho la sentencia, pues es esta y no aquel el objeto del recurso de casación. Si es a la sentencia, ha de resaltarse que esa interpretación la ha hecho desde el ejercicio de la potestad jurisdiccional que le corresponde, pues sabido es que una amplia tradición civilística ha afirmado que es a los Tribunales de Instancia a los que corresponde la función propia de la interpretación de los contratos, y de los negocios jurídicos en general, salvo en los supuestos excepcionales de que dicha interpretación contravenga manifiestamente la legalidad o resulte errónea, disparatada, arbitraria, contraria al buen sentido, pugne abiertamente con realidades suficientemente probadas o contenga conclusiones erróneas decisivas, sean irracionales o incluso adolezcan de una desproporcionalidad no encajable en un normal raciocinio.

Pues bien, nada de eso ocurre en el caso de autos, en que la parte lo que pretende, es que se sustituya esa interpretación del Convenio acomodada a los preceptos que le sirven de fundamento, por la suya propia, sin que en realidad se denuncie ninguna infracción de los preceptos que cita, sino que se limita a afirmar que la hecha no responde a los fines que pretenden aquellos preceptos. Como también el discurrir del motivo se aparta en gran medida no sólo de la ratio decidendi de la sentencia sino incluso de las declaraciones de hechos probados que contiene, precisamente por aquella intención manifestada de sustitución por su propia interpretación de la que hace la sentencia de las Cláusulas y Condiciones del Convenio, sin que demuestre en qué se equivoca esta, el motivo no puede prosperar. Sobre todo, cuando consta acreditado y la parte lo acepta que en el año 1.994 no se produjo, en cumplimiento de la condición 4ª, " un incremento de recursos propios en igual cuantía que la subvención efectivamente percibida en el ejercicio anterior ", sino que por el contrario se produjo una reducción drástica - aquí con toda razón puede emplearse ese término -, de esos recursos propios, cualquiera que sea la finalidad por la que se hizo y la fecha en que se pagaran los dividendos y el retorno del capital reducido en 1.995, cuando la reducción tuvo lugar en 1.994.

En el tercer motivo de casación, articulado al igual que el anterior, al amparo del artículo 88.1.d), de la Ley Jurisdiccional se plantea de nuevo la distinta interpretación que del Convenio han hecho las partes. Bastaría por esa razón con la remisión a lo anterior.

En este motivo se viene además a suscitar la tesis de que -" dicho en forma llana ", que es la expresión que emplea la parte -, si las inversiones se realizan conforme al proyecto y la explotación minera queda reestructurada, las subvenciones deben pagarse. Tesis que no puede ser aceptada en esos propios términos, cuando precisamente consta y se deduce de los hechos probados que la sentencia de instancia declara como tales, una vez valorada la prueba conforme a las reglas de la sana crítica, que aquel Proyecto para el que se concedió la subvención primera que se revoca por incumplimiento, no se había cumplido (el proyecto a ejecutar durante el período 1.990-1.994, no fue llevado a término porque se retrasó su ejecución; el nuevo proyecto complementa el anterior; se trata de un proyecto encaminado a terminar las obras previstas en el anterior de 1.990, etc). Sin que por el hecho de que se concediera conforme a las normas propias de otra convocatoria ( Orden de 8 de Julio de 1.993), otra subvención por Resolución de 18 de Noviembre de 1.994 para otro segundo proyecto, que viene a completar el anterior pueda afirmarse no sólo que las inversiones estaban hechas, cuando paladinamente se reconoce lo contrario, sino que incidiera en la condición establecida en el Convenio, documento básico que establece los compromisos que se asumen ( O.M. 20 de Octubre 1.987, apartado 1.4), sino que además se incumplió la condición 4ª del Anexo que por más que sea variable en las circunstancias que la misma establece - y que la sentencia afirma que no se han producido -, no quiere decir que no por ello sigan siendo básicas en tanto subsistan por formar parte del Convenio.

Cierto es que el artículo 25 de la Ley 6/1.977, establece que: " El Gobierno a propuesta del Ministerio de Industria podrá, en el supuesto de retraso injustificado en la iniciación de los trabajos o de incumplimiento de las condiciones estipuladas en el otorgamiento, decretar la pérdida o reducción de los créditos y subvenciones concedidos ", pero ninguna razón se desprende del alegato de la recurrente que desvirtúe la afirmación de la Sala, apoyada en la propia normativa que rige esas ayudas concretas en la Orden de 20 de Octubre de 1.987 y de la finalidad a que responde y en el Convenio como documento básico de los compromisos asumidos, de que no caben estadios intermedios para acceder a su pretensión subsidiaria, cuando acaba razonando y ya antes transcribimos, que " tratándose precisamente de ayudas o subvenciones públicas a fondo perdido, esto es, dinero público que el tesoro no recupera, la normativa reguladora resulta ser ciertamente rigurosa. No se ha cumplido una condición del Convenio suscrito entre las partes - que es la Ley reguladora en este caso - lo que trae como consecuencia la anulación de la ayuda ". El interés general representado por los presupuestos públicos y fondos públicos exige también y rigurosamente el cumplimiento de los compromisos contraídos.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional procede hacer expresa imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, al no concurrir circunstancia alguna que aconseje su no imposición.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,