STS, 19 de Noviembre de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:8999 |
| Número de Recurso | 1922/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 19 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Noviembre de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1922/96, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación del Ayuntamiento de Tarragona, contra la sentencia, de fecha 12 de diciembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 681/94, en el que se impugnaba la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Tarragona de 10 de enero de 1994, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 10 de junio de 1993, que fijaba el horario máximo de cierre de la discoteca en las 23 horas. No ha comparecido la entidad "Discoteca Totem, S.L.".
En el recurso contencioso administrativo núm. 681/94, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó sentencia, con fecha 12 de diciembre de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1º.- Estimar el presente recurso y, en su consecuencia, declarar no ajustadas a Derecho y anular las resoluciones impugnadas de la Alcaldía del Ayuntamiento de Tarragona de fechas 10/6/93 y 10/1/94. 2º.- Declarar el derecho de la actora a que la Corporación demandada le indemnice los perjuicios sufridos como consecuencia de la aplicación de los actos impugnados, en cuantía que se determinará en periodo de ejecución de sentencia. 3º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Tarragona, se preparó recurso de casación, y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentando el 21 de febrero de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa se dicte sentencia que dé lugar al mismo y case la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho.
No habiendo comparecido la entidad "Discoteca Totem S.L.", por providencia de 12 de septiembre de 2001, se señaló el siguiente 13 de noviembre para votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad "Discoteca Totem S.L.", y, además de declarar no ajustados a derecho los actos administrativos impugnados -las resoluciones de la Alcaldía del Ayuntamiento de Tarragona de 10 de junio de 1993 y de 10 de enero de 1994 por las que se fijaba el horario máximo de cierre de la discoteca en las 23 horas y se desestimaba el recurso de reposición formulado-, declaró "el derecho de la actora a que la Corporación demandada le indemnice los perjuicios sufridos como consecuencia de la aplicación de los actos impugnados, en cuantía que se determinará en período de ejecución de sentencia".
El recurso de casación que interpone la representación procesal del Ayuntamiento de Tarragona se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 95.1.4º) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), tanto por infracción de normas del ordenamiento jurídico, que se concreta en la cita del artículo 79.3, en relación con los artículos 42 y 84. c) LJ, así como del artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE, en adelante)- que la parte entiende de aplicación en virtud de la apartado segundo de la Disposición Derogatoria de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante) y que es reproducido en el apartado 4 del artículo 142 de esta última Ley-, como por infracción de la jurisprudencia interpretativa de dichos preceptos.
Según la Administración que recurre en casación, de dichos preceptos resulta que la existencia de daños indemnizables, conditio sine que non para que pueda acogerse una pretensión indemnizatoria, ha de acreditarse con anterioridad a la sentencia y sólo así cabe que ésta declare "el derecho indemnizatorio con diferimiento de la determinación y cuantía de los mismos al trámite incidental de ejecución de sentencia" (sic).
la responsabilidad administrativa patrimonial de la Administración puede derivar tanto de hechos, de actuaciones materiales o de omisiones, como de actos administrativos o de disposiciones generales.
De esta forma, la petición de indemnización puede constituir una pretensión básica y autónoma como consecuencia de los daños y perjuicios ocasionados por el funcionamiento de los servicios públicos (arts. 106.2 CE, 40 de la LRJAE, 139 y ss LRJ y PAC y RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial); pero también puede ser una pretensión accesoria y subordinada a la de la de anulación del acto, teniendo en cuenta que, en ocasiones, la indemnización de los daños y perjuicios puede suponer la única medida posible para lograr el pleno restablecimiento de la situación jurídica perturbada por el acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico.
En la instancia resuelta por la sentencia que se revisaba se estaba en el segundo de los supuestos enunciados, pues a la petición de anulación del acto de la Alcaldía que imponía la limitación de horario de actividad en la discoteca se anudaba la indemnización de los daños producidos por tal acto. Esto es, la petición de daños y perjuicios se formulaba como una petición adicional a la pretensión de anulación del acto.
Ahora bien, en primer lugar, debe tenerse en cuenta que la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales Contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización, según establecía el artículo 40.2 LRJAE (art. 142.4 de la actual LRJ y PAC), sino que para ello es necesario que se cumplan los requisitos establecidos en el apartado 1 del propio artículo (art. 139 LRJ y PAC); esto es, daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el acto de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia del deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. O, dicho en otros términos, lo que el artículo 40.2 LRJAE (también el art. 142 LRJ y PAC) establece es que la anulación del acto "no presupone" el derecho a la indemnización o que ésta no se da por supuesto por la sola anulación de un acto administrativo, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan los efectos indemnizatorios, dependiendo ello de que concurran o no los requisitos legales a que se ha hecho referencia (Cfr. STS de 12 de julio de 2001, entre otras muchas).
En segundo lugar, es cierto que no es obstáculo para la procedencia de la acción de responsabilidad frente a la Administración y para la estimación de la correspondiente pretensión que se formule el que en el momento de dictar de la sentencia no se haya determinado el exacto alcance de los daños o perjuicios causados, si concurren los requisitos para dicho ejercicio a que se ha hecho referencia, pues el artículo 84 c) de la Ley de la Jurisdicción hoy derogada (equivalente al artículo 71.d de la nueva Ley) contempla la facultad de diferir a la fase de ejecución de sentencia la determinación de los daños y perjuicios objeto de la pretensión de indemnización que acompaña a la de nulidad del acto; pero ha de tenerse en cuenta la limitación reconocida en nuestra jurisprudencia que deriva de la imposibilidad de suplir la falta de prueba del daño o perjuicio padecido difiriendo a la fase de ejecución de sentencia la práctica de la referida prueba, pues en ejecución de sentencia sólo es posible determinar la cuantía de la indemnización cuando se ha acreditado, cuando menos, la existencia del daño. O, dicho en otros términos, los daños y perjuicios han de ser reales y efectivos, y probada su existencia por el que reclama, aunque su concreción efectiva pueda evaluarse en ejecución de sentencia, y ese es el sentido que ha de darse al contenido del artículo 84. c) LJ, al declarar que la determinación de la cuantía de los mismos quedará o puede quedar diferida al período de la ejecución de la sentencia; pero ello siempre sobre la base de que tales daños o perjuicios "hayan sido causados", lo que debe quedar acreditado en los autos principales o fase declarativa anterior a la sentencia (sentencias de 28 de octubre de 1985, 9 de mayo de 1995, 28 de mayo de 1997, 4 de octubre de 1999, 3 de abril y 31 de mayo de 2001, entre otras).
Por consiguiente, son plenamente asumibles los presupuestos teóricos de que parte el motivo de casación que se analiza: la anulación de un acto administrativo no lleva consigo necesariamente la responsabilidad patrimonial de la Administración, sino sólo cuando concurren los requisitos de un daño real y efectivo, individualizado y evaluable económicamente, producido por dicho acto que no haya el deber jurídico de soportar; y sólo cabe diferir a la fase de ejecución de sentencia, en el correspondiente incidente, la cuantificación del daño pero no la prueba de éste que ha d5e acreditarse en el proceso principal, pues sólo entonces puede reconocerse en sentencia el derecho a la indemnización.
La sentencia de instancia que se revisa no ignora frontalmente la doctrina expuesta sino que, en su literalidad, se limita a reproducir su formulación teórica, pues señala que, según el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, la anulación en vía administrativa o en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización, y sólo "cuando la producción de daños o perjuicios sea evidente o se halle debidamente probada en autos, pueda [puede] acordarse la misma, quedando deferida la determinación de su cuantía al período de ejecución de sentencia, tal y como lo dispone el artículo 84. c) de la Ley Jurisdiccional".
Además, por otra parte, es bien sabido el límite que representa para las posibilidades del recurso de casación la valoración de las pruebas, de manera que la realizada por el Tribunal de instancia no puede ser revisada en sede casacional.
Ahora bien, la sentencia no proyecta de manera concreta la formulación de la doctrina de esta Sala de la que se hace eco al supuesto contemplado ya que de manera disyuntiva alude a los supuestos en que los daños o perjuicios sean evidentes o se hayen debidamente probados en autos. Hay sólo una premisa teórica no aplicada a los hechos. O, dicho en otros términos, no dice si en este caso el Tribunal considera evidentes los daños o perjuicios [sin necesidad de prueba] o los estima probados. En cualquier caso, si fuera lo primero se trataría de un juicio de valor susceptible de revisión en casación; si fuera lo segundo, ha de tenerse en cuenta que para la virtualidad del límite sobre la valoración de la prueba en casación es preciso, al menos, que se haya producido o practicado alguna prueba que valorar. O, dicho en otros términos, sin actividad probatoria no es posible que el Tribunal de instancia efectúe una ponderación de la prueba que resulte intangible en el recurso de casación; de tal manera que en ausencia de medio probatorio, cuando no hay conformidad en la producción de algún daño o perjuicio, la afirmación de que éste se ha producido como consecuencia del acto administrativo que se anula no puede ser más que una impresión subjetiva o una afirmación apodíctica que sí es susceptible de revisión en sede casacional porque para que resulte acreditado el daño o perjuicio -requisito imprescindible para poder diferir su cuantificación al correspondiente incidente de ejecución de sentencia- es necesario alguna prueba del mismo, si como en este caso ocurre, la Administración no sólo no reconoce su producción sino que argumenta razonablemente sobre su inexistencia.
Examinados los autos de la instancia se advierte desde el primer momento el error de la parte actora al reclamar la indemnización de eventuales daños y perjuicios producidos a la empresa como consecuencia de la reducción de horarios, pues, en la demanda, se limita: a afirmar su producción, a anunciar que su cuantificación se realizará en el momento procesal oportuno y a solicitar que se declare la responsabilidad del Ayuntamiento en el resarcimiento de los daños y perjuicios causados que se fijarán en el trámite de ejecución de sentencia.
Es cierto que, por medio de otrosí, se señala "Que para en su día intereso el recibimiento del pleito a prueba". Pero también lo es que la Sala de instancia, por auto de 25 de noviembre de 1994, niega tal recibimiento a prueba, de conformidad con lo establecido en el artículo 74.1 de la LJ, porque en la solicitud no se expresaban los puntos de hecho sobre los cuales había de versar la prueba, "lo que exige que estos puntos de hechos sean debidamente concretados, para que el Tribunal pueda apreciar si existe disconformidad acerca de los mismos entre las partes, y su indudable trascendencia para la resolución del pleito, por lo que al no haberse cumplido este esencial requisito en la petición de que se trata" el Tribunal deniega el recibimiento. La resolución queda firme (providencia de 8 de febrero de 1995) y, en definitiva, no se practica prueba porque a quien incumbía, la parte que reclamaba la indemnización de los daños y perjuicios, no asume válidamente la carga de la prueba. Y ello a pesar de que el Ayuntamiento demandado, desde la contestación a la demanda, no sólo sostiene que la actora no acredita la pérdida sufrida o la ganancia dejada de obtener, sino que, además, argumenta que aquélla desde que recibe la notificación del decreto de la Alcaldía de 10 de junio de 1993 hasta que recibe el decreto de 10 de enero de 1994, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto, desobedece la orden impuesta de cerrar a las 23 horas. Y, además, en el intervalo de tiempo había que descontar los meses de verano, en los que, según la propia actora, no abre al público la discoteca "Totem".
Por consiguiente, en tales circunstancias, a pesar de la salvedad que efectúa la Sala de instancia invocando la buena doctrina, no puede sino entenderse que la condena a la indemnización de los daños y perjuicios, cuya cuantificación se difiere a la fase de ejecución de sentencia, se basa exclusivamente en la suposición de dichos daños o en el "presupuesto" de la nulidad del acto administrativo impugnado, dato insuficiente por sí sólo para acoger la pretensión indemnizatoria.
Los razonamientos expuestos justifican que se acoja el motivo de casación aducido, se case y anule la sentencia en el punto referido a la indemnización de daños y perjuicios y que, resolviendo lo procedente dentro de los términos en que aparece planteado el debate, como exige el artículo 102.1.3º) LJ, se declare que no procede reconocer el derecho de la parte actora a la indemnización de unos perjuicios cuya producción no ha acreditado.
En cuanto a las costas, no procede imponer las causadas en este recurso debiendo cada una de las partes satisfacer las causadas en la instancia.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que acogiendo el motivo de casación alegado, debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Tarragona, contra la sentencia, de fecha 12 de diciembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 681/94; sentencia que casamos y anulamos en el particular relativo a la indemnización de daños y perjuicios, declarando que no procede reconocer el derecho de la actora a dicha indemnización.
No se formula condena al pago de las costas de este recurso, debiendo cada parte satisfacer las causadas por ella en la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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