STS, 9 de Junio de 1998
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 09 Junio 1998 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 1397/94, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado y por el procurador D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de " Edes, S. A. ", contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 12 de noviembre de 1993, dictada en recurso número 155/92
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 12 de noviembre de 1993 cuyo fallo dice:
Fallamos: Que con estimación parcial del recurso interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García en representación de EDES, S. A., debemos anular y anulamos parcialmente por contrarios a derecho los actos recurridos, reconociendo el derecho de la parte actora a ser indemnizada en la cantidad de 48.048.696 pesetas, más intereses desde la presente, sin costas.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
En agosto de 1987, en Villanueva de la Fuente (Ciudad Real) a consecuencia de la sequía se produjeron movimientos populares que determinaron el destrozo de tendidos eléctricos necesarios para el funcionamiento de los motores elevadores de agua de los pozos. El recurrente cifra los perjuicios en: menor producción de trigo y cebada campaña 1987-1988: 48.048.696 pesetas; no cultivo de girasol en 1988: 41.862.300 pesetas; no cultivo en 1989: 74.185.402 pesetas. Estas valoraciones se obtuvieron por un seguimiento pericial permanente.
Hay que denegar toda indemnización a partir del 26 de abril de 1988, en que se publicó el Real Decreto 393/88 por el que se declaraba el riesgo de sobreexplotación del Acuífero 24 del Campo de Montiel y se prohibía desde el día siguiente la extracción de aguas subterráneas (en desarrollo del artículo 56 de la Ley de Aguas 28/85). En aplicación Real Decreto 927/88, de 29 de julio, se declaró formalmente la sobreexplotación el 12 de junio de 1989. En sentencia de la Sala de 26 de octubre de 1992 se reconoció el derecho de otra recurrente a percibir indemnizaciones por el menoscabo de cosechas que produjo la imposibilidad de regar en virtud del primer Real Decreto. En consecuencia, dado que la reclamación se dirige aquí por razón de la actuación de las fuerzas de orden público, deben excluirse las cosechas de verano-otoño de 1988 y las de 1989, que pudieron verse afectadas por el Real Decreto pero no por la actuación del Gobernador Civil, ya que hubiera sido imposible regar aun contando con fuerza motriz.
En abril de 1988 la cosecha ya estaba granada. Se había ido deteriorando por hechos violentos desde agosto de 1987. El 25 de marzo de 1988 el Gobierno Civil deja desamparados a los trabajadores de FENOSA que habían acudido para levantar la línea del tendido eléctrico, mediante orden de retirada de las fuerzas de orden público, siendo «rematada» la faena por el Real Decreto 393/88.
La reclamante no tenía del deber de asumir el daño. La destrucción del tendido se produjo los días 15 y 16 de agosto de 1987, ante la pasividad de la Guardia Civil que se abstuvo de intervenir. El 25 de agosto los operarios que lo intentan reparar son puestos en fuga sin que las fuerzas, acuarteladas, lo intenten evitar, no obstante ser notorios los hechos. En septiembre se pide ayuda al Gobierno civil de forma expresa, que no contesta hasta enero de 1988 diciendo que no actuará sin autorización del Juzgado. El gobernador civil acuerda que se proteja a los operarios de FENOSA para el día 24 de marzo, pero las obras fueron interrumpidas con graves incidentes, donde, es cierto, las fuerzas se produjeron con contundencia. Un hecho salvador vino en ayuda del Gobernador Civil: la no autorización de la reparación por el Ayuntamiento, a raíz de lo cual, que recibe como maná caído del cielo, el Gobernador civil ordena la retirada de las fuerzas, con lo que FENOSA abandona las obras sin concluir. Es fácil deducir que el gobernador conocía el proyecto de Real Decreto y que se trataba de una salida pactada con el Ayuntamiento ante la presión social. No es deducción, sino hecho constatado, que el Gobernador Civil omitió hacer frente a sus responsabilidades conforme al Real Decreto 2238/80 en armonía con el artículo 11 de la Ley Orgánica 2/86. La inadmisible dejación de autoridad quizá debió depurarse excitando el celo del Ministerio fiscal frente al ayuntamiento y el propio gobernador civil. El resultado fue que EDES, S.A., no pudo regar sus tierras durante casi un año con aguas a las que tenía pleno derecho.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de EDES, S. A. se formula, en síntesis, un único motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , alegando que el Real Decreto 393/88 tenía una vigencia limitada al 31 de diciembre de 1988, por lo que el 1 de enero de 1989 de nuevo quedó la recurrente imposibilitada de regar. Es verdad que posteriormente se declaró la sobreexplotación del acuífero el 12 de junio de 1989, pero tal circunstancia no hubiera afectado a la continuación de los riegos que no se realizaron por haber optado por un cultivo de secano a comienzos del año.
Solicita que, con estimación del recurso, la casación de la sentencia recurrida y que se dicte otra en que se reconozca indemnización no sólo por los daños padecidos en la campaña de 1988, sino también en 1989.
En el escrito de interposición del recuso de casación presentado por el abogado del Estado se formula, en síntesis, un único motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, alegando que no puede sostenerse que existe una lesión indemnizable, a la vista de la complejidad de las circunstancias concurrentes climatológicas, sociales, jurídicas, etc. La Administración actuó con la prudencia admisible por las circunstancias en presencia. La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1994 explica los criterios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad que debe presidir la actuación de las fuerzas de seguridad.
Solicita la estimación del recurso, la casación de la sentencia recurrida y que se declare que la Administración no está obligada a indemnizar.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 4 de junio de 1998, en que tuvo lugar.
La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Audiencia Nacional el 12 de noviembre de 1993 da lugar parcialmente al reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado como consecuencia de los perjuicios por pérdida de cosechas originada por la imposibilidad de regar que produjo la actuación deficiente de las fuerzas de seguridad del Estado, las cuales no evitaron la destrucción de la línea eléctrica que permitía el funcionamiento de los pozos ni protegieron su posterior reconstrucción.
Contra esta sentencia, desde posiciones contrapuestas, recurren en casación el abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado condenada en la instancia, que mantiene la inexistencia de dicha responsabilidad, y la representación procesal de la entidad recurrente en la instancia, EDES. S. A., que mantiene que la responsabilidad debe tener un alcance objetivo y cuantitativo mayor que el reconocido en la sentencia impugnada.
Razones de lógica procesal imponen que, ante la acumulación de los dos recursos interpuestos contra la misma resolución, examinemos en primer lugar el interpuesto por la Abogacía del Estado, ya que su eventual estimación comportaría de modo automático la necesidad de desestimar el recurso interpuesto por la entidad mercantil actora en el proceso de instancia, cuyo recurso presupone la procedencia del reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial que lleva a cabo la sentencia impugnada y que el abogado del Estado cuestiona.
El único motivo de casación formulado por el abogado del Estado, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se funda en la infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Alega el representante de la Administración del Estado condenada en la instancia que no puede sostenerse que existe una lesión indemnizable, a la vista de la complejidad de las circunstancias concurrentes climatológicas, sociales, jurídicas y de otra índole, y que la Administración actuó con la prudencia admisible por las circunstancias en presencia y con sujeción a los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad que deben presidir la actuación de las fuerzas de seguridad según la jurisprudencia.
Este motivo debe prosperar, según se razona en los siguientes fundamentos jurídicos.
La cuestión planteada es ajena a la petición de responsabilidad patrimonial derivada de las restricciones al uso del agua impuestas por las resoluciones administrativas dictadas poco después de producirse los hechos a que da lugar la reclamación de instancia, a raíz de la sobreexplotación del acuífero del Campo de Montiel del que toman agua para riego los pozos de la zona afectada (la cual fue resuelta favorablemente para la sociedad actora por la sentencia de esta Sala de 14 de mayo de 1996 [recurso número 382/1994]), pues la pretensión deducida en la instancia lo es únicamente a título de responsabilidad patrimonial como consecuencia del funcionamiento anormal de las fuerzas de seguridad en la protección de las personas y bienes, al que se imputan las consecuencias derivadas del corte violento y del no restablecimiento del suministro eléctrico necesario para el funcionamiento de los pozos durante la etapa inmediatamente anterior a la adopción de aquellas medidas.
En los casos de inactividad o pasividad de la Administración la existencia de responsabilidad patrimonial está vinculada normalmente, como aquí se pretende, al funcionamiento anormal del servicio o actividad administrativa, cifrado en la inactividad, pasividad o insuficiente eficacia en relación con los estándares normales y exigibles de rendimiento. No es obstáculo a este principio el carácter de exclusividad con que la jurisprudencia de esta Sala viene exigiendo la concurrencia de un nexo de causalidad entre la actividad administrativa y la producción del resultado dañoso, pues en estos casos de inactividad se ofrece con particular intensidad la necesidad de matizar dicho requisito por razón de la posible concurrencia de diversos factores en la producción del daño, cuya respectiva influencia debe ser analizada para inferir la existencia o no de dicho nexo de causalidad y la procedencia, en el caso de que se estime concurrente, de moderar el alcance de la responsabilidad administrativa.
Asimismo, en los casos de actuación de la fuerzas de seguridad, deben tomarse en consideración los principios de proporcionalidad de la intervención, racionalidad de la actuación y justificación de los medios concretamente empleados para llevarla a cabo, sobre los que la jurisprudencia viene llamando constantemente la atención en relación con la actuación de aquéllas, especialmente cuando se producen o son previsibles enfrentamientos con personas, con el consiguiente riesgo para la vida e integridad física, que tienen un valor absoluto y prevalente sobre la necesidad de proteger bienes o valores de inferior rango (v. gr., sentencia de 2 de marzo de 1995).
Estos principios de proporcionalidad, racionalidad y justificación de la intervención policial, que tienen su fundamento en el respeto a los derechos fundamentales de la persona, no impiden que en algún caso de pasividad en la actuación de las fuerzas de seguridad hayamos apreciado la existencia de responsabilidad cuando se ha observado una omisión no explicable en virtud de los expresados principios, por no justificarse por la existencia de riesgo para las personas o para los bienes afectados, sino ser imputable a circunstancias subjetivas inherentes a su actuación (sentencias de 27 de noviembre de 1993 y 18 de julio de 1997).
La aplicación de los anteriores principios al caso enjuiciado conduce a entender que, a tenor del relato de hechos efectuado por la sentencia de instancia --y prescindiendo de las valoraciones contenidas en la misma, que entran en el terreno de las apreciaciones jurídicas sometidas a revisión en el recurso de casación-- la actuación de las fuerzas de seguridad, en su conjunto, no puede considerarse como anormal y, en consecuencia, la falta de este requisito comporta que no pueda apreciarse nexo de causalidad entre la supuesta conducta omisiva o pasiva y el resultado dañoso producido.
El retraso que se observa entre las primeras algaradas que originan la caída del tendido eléctrico (agosto de 1987) y la intervención efectiva de las fuerzas de seguridad (marzo de 1988) debe ser ponderado a la vista del carácter violento de la situación creada, de la existencia de una situación objetiva de sequía objetivamente grave y de transcendencia social innegable y de la indudable existencia de riesgo para las personas que la intervención de dichas fuerzas había de generar, pues se narra en la sentencia que los trabajadores encargados de la reparación de la línea fueron puestos en fuga en más de una ocasión por numerosas personas que hay que suponer irritadas por la situación de sequía existente en el Campo de Montiel y por el abuso que para ellas debía de significar la extracción para riego de un recurso natural indispensable para atender a otras necesidades más elementales. No parece que en esta situación pueda imputarse a anormal funcionamiento del servicio el haber procedido con prudencia en las intervenciones adecuadas al restablecimiento de la seguridad. No debe, por otra parte, considerarse injustificado que el gobernador civil retrasara la intervención solicitada en espera de que el Juzgado se pronunciase sobre su autorización para llevarla a cabo, pues los primeros hechos de derribo del tendido eléctrico podían revestir inicialmente una apariencia delictiva que aconsejaba efectivamente el subordinar cualquier intervención en materia de orden público a las decisiones de la autoridad judicial que presumiblemente entendía de los hechos. Finalmente, acordada y llevada a cabo la intervención de manera efectiva, según describe la sentencia, la pronta orden de retirada fue motivada por un acto del alcalde impidiendo la continuación de las obras de restablecimiento del tendido por falta de la oportuna autorización, el cual, cualesquiera que sean los propósitos que se atribuyan a su decisión, debía ser respetado por el gobierno civil en tanto no se produjera su anulación por los medios jurídicamente adecuados.
Tampoco, ciertamente, permite entender inadecuada la retirada de las fuerzas de seguridad la inminencia de los decretos que finalmente declararon la sobreexplotación del acuífero, pues éstos no vinieron sino a confirmar la gravedad de la situación existente y son expresión del ejercicio de las facultades en materia de política de aguas que corresponden al Gobierno, de tal suerte que los mismos contribuyen a poner de manifiesto la no inconveniencia de una actuación de las fuerzas de seguridad inspirada en la prudencia para el restablecimiento de una situación que iba a ser dejada sin efecto por decisión del Gobierno poco tiempo después.
La estimación del recurso interpuesto por el abogado del Estado determina la necesidad de casar y anular la sentencia impugnada y, en su lugar, de desestimar la demanda deducida en la instancia.
A su vez, la estimación del recurso expresado comporta, como lógica consecuencia, la desestimación del recurso de casación deducido por la representación procesal de la entidad EDES, S. A., según la conexión lógica que ha quedado puesta de manifiesto.
No apreciamos motivos para imponer las costas causadas en la instancia y, en cuanto a las de casación, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 102, apartados 2 y 3, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Audiencia Nacional el 12 de noviembre de 1993 cuyo fallo dice:
Fallamos: Que con estimación parcial del recurso interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García en representación de EDES, S. A., debemos anular y anulamos parcialmente por contrarios a derecho los actos recurridos, reconociendo el derecho de la parte actora a ser indemnizada en la cantidad de 48.048.696 pesetas, más intereses desde la presente, sin costas.
Casamos y anulamos la expresada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia, sin imposición de las costas causadas en la misma.
En cuanto a las costas originadas en el recurso de casación interpuesto por el abogado del Estado, cada parte satisfará las suyas.
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de EDES, S. A. contra la sentencia expresada.
Se imponen las costas de dicho recurso de casación a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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