STS, 26 de Junio de 2007
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2007:5477 |
| Número de Recurso | 7019/2003 |
| Fecha de Resolución | 26 de Junio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de dos mil siete.
Visto el Recurso de Casación interpuesto por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla representada por la Procuradora Doña Rosina Montes Agustí bajo la dirección de Letrado, siendo parte recurrida la Inmobiliaria Viapol S.A. representada por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada el trece de mayo de dos mil tres por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en recurso sobre licencia de edificación.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla se ha seguido el recurso número 859/93 promovido por la entidad Inmobiliaria Viapol S.A. y en el que ha sido parte la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla sobre licencia de edificación.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 13 de mayo de 2003, en la que aparece el fallo del tenor literal siguiente: "que, estimando el recurso contra la resolución objeto del presente recurso contencioso, debemos anularla y la anulamos, declarando en su lugar el derecho de la actora a la devolución de 58.132.646 ptas. más los intereses. Sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes".
Contra dicha Sentencia se preparó recurso de casación por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla y elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala se sustanció el recurso por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el diez de abril de dos mil siete en cuya fecha tuvo lugar, suspendiéndose las deliberaciones hasta el doce de junio de dos mil siete en que continuaron, a la vez que se iniciaron las del recurso de casación 8205/03 señalado para esta última fecha e íntimamente relacionado con el presente recurso, seguido entre las mismas partes, si bien en distinta posición procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado de la Sala
La resolución del presente recurso exige, como cuestión previa, efectuar las siguientes precisiones: (1) El diecisiete de enero de mil novecientos noventa, la Entidad Inmobiliaria Viapol, S.A., satisfizo a la Gerencia Municipal de Urbanismo de Sevilla, y a su instancia, la cantidad de 58.132.646 ptas. en concepto de depósito para sufragar la carga contributiva provisional correspondiente a la reparcelación en Calle Campamento VA-SB-8, manzana número 1. (2) Con posterioridad, se declaró judicialmente la nulidad de las normas de gestión urbanística del plan General de Ordenación Urbana de Sevilla, reguladoras de la reparcelación económicas discontinua y en virtud de las cuales se efectuó el citado ingreso. (3) Como consecuencia de dicha declaración de nulidad, y habiendo transcurrido con notorio exceso el plazo establecido para impugnar el citado deposito, la entidad Inmobiliaria Viapol S.A. interesó, primero en la vía administrativa y después en la judicial, la devolución de dicho deposito en base expresamente a los artículos 224 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, artículo 302 del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio -que autorizan a las entidades locales a revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 109 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo - y artículo 102 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relativo a la revisión de disposiciones y actos nulos. (4 ) La Sala jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en una primera sentencia de fecha 3 de diciembre de 1997, estimó el recurso jurisdiccional y condenó a la Gerencia Municipal de Urbanismo a la devolución de la cantidad ingresada por entender, en esencia, que no se habían cumplido los requisitos exigidos en un expediente de reparcelación económica discontinua, esto es, la previa delimitación de la unidad de actuación, con precisa determinación de los propietarios afectados y concreción de los beneficios y cargas resultantes y destino de las cantidades exigidas. (5) Interpuesto recurso de casación por la Administración demandada, el Tribunal Supremo en sentencia de 17 de febrero de 2003 lo estimó por considerar, en base al artículo
43.2 de la Ley Jurisdiccional, que la Sala de instancia había decidido el recurso en atención a un motivo de estimación no formulado en la demanda, ordenando, en consecuencia, la correspondiente reposición de actuaciones. (6) Sometida a las partes por la Sala de instancia la anterior consideración, formularon las correspondientes alegaciones, acompañando la Gerencia Municipal de Urbanismo una determinada documentación acreditativa, a su juicio, de que la parcela litigiosa estaba incluida en una determinada unidad de actuación continua delimitada por el planeamiento. (7) Dictada nueva Sentencia, la ahora recurrida en casación, la Sala de instancia estimó el recurso por entender, en esencia, que no se trata de una unidad de actuación continua sino discontinua y que la cantidad entregada por la entidad recurrente lo fue como condición para obtener la licencia de obras interesada, sin ultimar expediente de reparcelación y sin aplicación, por tanto, del artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 .
La Gerencia Municipal de Urbanismo, interpone recurso de casación alegando, al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional, que al decir la Sentencia que el acto de ingreso no pudo adquirir firmeza por no ultimar el expediente de reparcelación, está desconociendo las normas de procedimiento administrativo sobre la recurribilidad de los actos y plazos legales para ello, citando en tal sentido los artículos 113 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo y reiterada jurisprudencia de esta Sala que cita y comenta. Argumenta, en tal sentido, que " ni contra el acto suscrito el 8 de septiembre de 1989 ni después del ingreso efectivo, se interpuso recurso ni se reclamó nada mediante vía legal alguna. No se manifestó disconformidad alguna hasta el año 1993 cuando se solicita la devolución".
La cuestión planteada ha sido ya analizada y resuelta por esta Sala en infinidad de Sentencia, algunas de ellas citadas por la Administración recurrente, a las que expresamente nos remitimos, referidas, además, tanto al Plan General de Ordenación Urbana de Madrid como al de Sevilla. En dichas Sentencias, de la que es muestra la de 31 de enero de 2000, se dice que esta Sala ha declarado, tomando en consideración el artículo 86.2 de la Ley Jurisdiccional "que aunque en puridad de doctrina la declaración de nulidad de una disposición general, por ser de pleno derecho conforme a lo dispuesto en los artículos
47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 28 y anteriores de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, produzca efectos "ex tunc" y no "ex nunc", es decir, que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas, se encuentra atemperada por el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en el que con indudable aplicabilidad tanto a los supuestos de recursos administrativos como en los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación, en que los efectos son "ex nunc" y no "ex tunc", si bien sólo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general".
Asimismo en la citada Sentencia de 31 de enero de 2000 se dice que: "No estará de mas señalar, por otra parte, que este Tribunal Supremo ha tenido ya ocasión de pronunciarse, en infinidad de ocasiones, en relación con supuestos idénticos al actual, incluso referidos al mismo Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla, y en todas ellas lo ha hecho en forma idéntica a la actual. Así en las sentencias, entre otras, de 26 de abril de 1996 y 19 de mayo y 23 de diciembre de 1999, dictadas, además, la primera en un recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la propia Gerencia Municipal de Urbanismo ahora recurrente, y la segunda en un recurso de casación para la unificación de doctrina. Todas ellas resueltas en el mismo sentido que la actual y en base a la misma interpretación del citado artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo ".
Las consideraciones anteriores sirven, pues, para estimar el recurso de casación deducido por la Gerencia Municipal de Urbanismo, y ello con independencia de la fecha de publicación de las normas urbanísticas del Plan, lo que afectaría a su eficacia no a su validez, sin olvidar, además, que tanto las normas del Plan de 1982 como las de 1987 fueron finalmente, anuladas, pues es lo cierto que, como acabamos de ver, lo determinante es la firmeza del pago de la cantidad, en su día ingresada, y tal cuestión debe ser resuelta de acuerdo con el reiterado criterio jurisprudencial reseñado.
Anulada la Sentencia de instancia, se impone de conformidad con el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional, resolver la cuestión debatida en los términos en que aparece planteado el debate. En este sentido es preciso matizar, al igual que lo hicimos en las Sentencias de 22 de diciembre de 1992, 4 de Enero de 1995, 24 de octubre de 2000 y 23 de abril de 2001 "que no nos encontramos ante un recurso jurisdiccional en que se accione directamente contra acto de aplicación de la norma ilegal, en cuyo caso el recurrente ha de someterse a los plazos de ejercicio de la acción establecidos en la Ley Jurisdiccional sino que nos encontramos ante un ejercicio de la acción de nulidad establecida en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, -actualmente 102 de la Ley 30/92- puesto que en tal caso no existe plazo alguno, ya que en ese precepto se concede una acción para que, fuera de todo recurso de naturaleza administrativa, ordinario o extraordinario, y sin sujeción a los plazos de interposición de los mismos, la Administración autora de un acto o disposición general inicie el procedimiento revisorio en él reglado, lo siga por todos sus trámites y lo ultime con una resolución en el que la pretensión de nulidad ejercitada sea objeto de una decisión, contra la que, si es desistimatorio, pueda el interesado acudir a la oportuna revisión judicial".
En el presente caso ya hemos dicho -ver fundamento primero- que la entidad recurrente en la instancia tanto en el escrito de petición dirigido al Ayuntamiento de Sevilla, de fecha 4 de junio de 1993, como en el de demanda, se realizan unas inequívocas invocaciones a los artículos 224 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 302 del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio, reguladores de la revisión de oficio en materia urbanística, y artículo 102 de la Ley 30/92, relativo, precisamente, a la revisión de disposiciones y actos nulos.
El supuesto es, pues, idéntico al resuelto por las citadas Sentencias de 24 de octubre de 2000 y 23 de abril de 2001 por lo que obligado será reiterar el fundamento cuarto de las mismas: "La cuestión de fondo suscitada en el proceso no es tanto si en la carga provisional girada por el Ayuntamiento de Sevilla a la sociedad recurrente concurre una causa de nulidad de pleno derecho que pueda conducir a que esta Sala así lo declare y condene a la Corporación demandada a la devolución de lo pagado por aquella sociedad, como la de declarar si hay indicios suficientes para que el Ayuntamiento de Sevilla inicie el correspondiente expediente de nulidad y depure el acto sometido a su conocimiento, puesto que este Tribunal Supremo tiene declarado que "en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales, suscitado al amparo del artículo 109 LPA, dicho examen de fondo está condicionado a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que inicia el trámite pero no lo concluye, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que ordene a la Administración que inicie el trámite y lo concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si se produjo la nulidad pretendida (sentencias de 7 de mayo de 1992, 22 de octubre de 1990, 18 de abril de 1988 y 21 de febrero de 1983, entre otras).
La parte recurrente aduce que la nulidad de pleno derecho de la liquidación que le fue girada por reparcelación económica deriva de que -por falta de publicación del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla de 1987- se trata de un acto de aplicación de la Normas Urbanísticas del anterior Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla de 1982 cuyos artículos 41 a 44 fueron declarados nulos en virtud de un recurso directo interpuesto contra ellos, e invoca como causa de nulidad el artículo 47.2 LPA . Por contra el Ayuntamiento de Sevilla alega que no ser trata de la aplicación del P.G.O.U de 1982, sino de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla aprobado por la Resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transporte de la Junta de Andalucía de 29 de Diciembre de 1987, que por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 20 de diciembre de 1991, en su recurso 3582/88, declaró la conformidad a derecho de los artículos 9.9, 9.10 y 9.11 relativos al instituto de la reparcelación económica y unidades discontinuas. Ya se trate de la aplicación del P.G.O.U de 1982 como del P.G.O.U de 1987, estamos ante el mismo caso, toda vez que la mencionada Sentencia de 20 de diciembre de 1991 fue revocada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998, en recurso de casación 7637/92, por la que se declaró la nulidad de los citados artículos 9.9, 9.10 y 9.11 del P.G.O.U de 1987 . Ni el precepto invocado se refiere a los actos administrativos, cuyas causas de nulidad de pleno derecho se encuentran tasadas en los tres supuestos descritos en el apartado primero de dicho artículo, ni la nulidad de pleno derecho de una disposición de carácter general -ya sea el PGOU de 1982 o el PGOU de 1987 -, determina, sin mas, que los actos de aplicación incurran en un vicio de la misma naturaleza, pero no puede menos de reconocerse que cuando se produce aquella declaración de nulidad, las peticiones de revisión presentadas conforme al artículo 109 LPA por quienes no impugnaron los actos de aplicación, confiando legítimamente en la legalidad de las disposiciones administrativas de carácter general habilitantes, merecen, al menos, ser atendidas y que los actos dictados sean depurados tras el procedimiento establecido en ese precepto. No es esto lo que solicita en este proceso la parte recurrente, sino que se declare por el Tribunal la nulidad de la liquidación practicada y se condene al Ayuntamiento de Sevilla a la devolución de lo satisfecho en virtud de aquélla. Se trata de una petición que no es cualitativamente diferente de lo pedido en vía administrativa, pero que no puede ser atendida íntegramente, en atención a la doctrina jurisprudencial antes expuesta. Por ello, hemos de estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto y condenar al Ayuntamiento de Sevilla a tramitar el oportuno expediente de revisión establecido en el artículo 109 LPA y concluir el mismo con la resolución que, tras los dictámenes preceptivos, considere procedente". Conclusión plenamente aplicable al presente recurso sin otra matización que la sustitución del artículo 109 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo por el artículo 102 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
No procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.
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Declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 13 de mayo de 2003.
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Casamos dicha resolución.
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Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad Inmobiliaria Viapol, S.A. contra la resolución denegatoria de la Gerencia Municipal de Urbanismo de la petición de devolución de la cantidad ingresada en concepto de reparcelación económica discontinua.
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Condenamos a la Administración demandada a la tramitación del expediente regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y a que concluya el mismo con la resolución que estime pertinente.
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No hacemos especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo.Sr.D.Mariano de Oro- Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
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