STS, 21 de Mayo de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:4191 |
| Procedimiento | D. MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Fecha de Resolución | 21 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Mayo de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad Pompas Fúnebres Pastrana, S.A., y por el Ayuntamiento de Logroño, contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, relativa a aprobación del Reglamento del Servicio Mortuorio del Ayuntamiento de Logroño, formulado al amparo del motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico, habiendo comparecido Don Jesús .
Con fecha 10 de noviembre de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de La Rioja se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Jesús contra acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Logroño, por el que se aprobaba el Reglamento de los Servicios Mortuorios municipales.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por .la entidad Pompas Fúnebres Pastrana, S. A. y por el Ayuntamiento de Logroño, mediante escritos de 29 de noviembre y 1 de diciembre de 1.995 respectivamente, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de fecha 7 de diciembre de 1.995 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 16 y 19 de enero de 1.996 por el Ayuntamiento de Logroño y la entidad Pompas Fúnebres Pastrana, S. A. se interpuso recurso de casación, basándose ambos en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido Don Jesús .
Mediante Providencia de 30 de abril de 1996 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado las partes lo que convino a su interés sobre el mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 16 de mayo de 2001 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo conveniente siempre precisar cual fue al acto o disposición recurrido ante el Tribunal Superior de Justicia cuando se trata de resolver un recurso de casación, es de tener en cuenta que se trata en este caso de determinado precepto de un Reglamento Municipal. Pues por el Pleno del Ayuntamiento de una ciudad capital de provincia y de Comunidad Autónoma se aprobó el Reglamento del Servicio Mortuorio Municipal a prestar en régimen de monopolio, que fue debidamente publicado en el Boletín de la Comunidad Autónoma. En el art. 3º de este Reglamento se precisaron ciertas operaciones que preceden o acompañan al sepelio, como son el embalsamamiento en su caso, suministro de féretros, preparación del cadáver para el enferetramiento y el enferetramiento mismo, mesa de firmas, depósito del cadáver en tanatorio y traslado hasta la sepultura. Pero sobre todo en el número 3 de este artículo 3º se precisaba que, cuando el óbito hubiera tenido lugar en el término municipal, todas las prestaciones anteriores se ejercerían exclusivamente por la Administración municipal mediante gestión directa o indirecta; precisión esta última de alguna importancia, pues la prestación del servicio, como se ha dicho en régimen de monopolio, se halla encomendada a una empresa concesionaria municipal.
Publicado el referido Reglamento, el titular de una empresa de pompas fúnebres que tiene su sede en un municipio contiguo y cuya actividad consiste principalmente al parecer en el traslado de cadáveres desde la capital a otros municipios para su enterramiento, impugnó el citado precepto del Reglamento ante la jurisdicción contenciosa.
El Tribunal Superior de Justicia dictó Sentencia con un fallo de carácter estimatorio. En sus Fundamentos de Derecho, después de precisar cuales son la disposición impugnada y el precepto concreto y desechar la posible inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del recurrente aunque esta no se había planteado frontalmente por los recurridos, se intenta delimitar de forma clara el objeto del proceso, es decir, la pretensión procesal y el problema jurídico planteado.
Para ello se precisa que la impugnación no versa, ni sobre el régimen de monopolio en que ha de prestarse el servicio, ni sobre el otorgamiento de concesión a la empresa que lo gestiona de modo indirecto. Por otra parte se declara que, aunque el monopolio no se refiere propiamente hablando al traslado de cadáveres, tampoco podría en su caso afectar a dicho extremo. Así se argumenta basándose en diversas disposiciones y sobre todo en el artículo 109 del Texto refundido de las disposiciones de régimen local aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, pues cuando el monopolio afecta a varios municipios ha de aprobarse por todos ellos, siendo esto lo que sucede cuando se trasladan cadáveres de un municipio a otro.
Sólo después de hacer estas declaraciones se viene al estudio de lo que es verdaderamente el objeto del proceso, esto es, la pretensión de que no es conforme a derecho que las actuaciones preparatorias del cadáver o precedentes o accesorias del enterramiento se presten en todo caso por la empresa concesionaria en régimen de monopolio, incluso cuando el difunto haya de ser trasladado a otro municipio para su enterramiento.
El Tribunal Superior de Justicia llega a la conclusión de que efectivamente ello es disconforme con el ordenamiento jurídico, en virtud del principio de derecho según el cual lo accesorio sigue la naturaleza de lo principal, lo que afirma citando un brocardo latino. Pues se entiende que, siempre en caso de traslado del fallecido, lo principal es el traslado mismo que permite el enterramiento en un sitio distinto por lo que no puede imponerse el monopolio respecto a la preparación del cadáver. La Sentencia precisa sin embargo en su Fundamento de Derecho séptimo que ello ha de entenderse con la salvedad del supuesto de que la prestación de los servicios preparatorios de la inhumación precise usar establecimientos o instalaciones del municipio o su concesionaria, con lo que sin duda se alude al depósito temporal del cadáver en el tanatorio municipal.
Con estos Fundamentos de Derecho se estima el recurso y se declara contrario al ordenamiento el párrafo 3 del artículo 3º del Reglamento Municipal impugnado, aunque ello deba entenderse en el sentido que precisan los Fundamentos de Derecho correspondientes, que son precisamente los que aluden a la posible instalación del cadáver por un tiempo determinado en el tanatorio municipal.
Contra esta Sentencia se interponen dos recursos de casación, el primero de ellos por el Ayuntamiento cuyo Pleno aprobó el Reglamento de Servicios Mortuorios invocando dos motivos, ambos al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción según el texto vigente en la fecha de interposición del recurso; y el segundo por la empresa concesionaria de la prestación de los servicios mortuorios en régimen de monopolio, que actuó ante el Tribunal a quo como parte codemandada. En este recurso se invocan asimismo dos motivos, también de acuerdo con el art. 95.1.4º de la Ley, por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. Comparece como recurrido el titular de la empresa de servicios fúnebres del municipio contiguo que se dedica principalmente al traslado de cadáveres, es decir, la empresa vencedora en juicio ante el Tribunal Superior de Justicia.
Es de tener en cuenta que en el recurso de casación del Ayuntamiento se citan como infringidos los artículos 25,2 de la Ley básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, el art. 86 del mismo texto legal y el 42,3 de la Ley General de Sanidad (motivo primero) relativos a la competencia municipal, así como el art. 4,1 de la Ley Básica de Régimen Local sobre potestad reglamentaria del Ayuntamiento y el 55 del Texto Refundido de las Disposiciones Básicas en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, (motivo segundo) sobre la misma materia. Por el contrario en el recurso de casación que interpone la empresa se cita como infringido en el motivo primero el art. 4,1,a) de la Ley Básica de Régimen Local, que se refiere a la potestad reglamentaria, en relación con el art. 137 de la Constitución. En el motivo segundo en cambio se cita como vulnerada o infringida la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo.
Para la mejor solución en derecho del presente proceso, que plantea aparentemente el problema complejo de la regulación de los servicios mortuorios, complejidad que se daba sobre todo en las fechas de autos, deben hacerse dos consideraciones que se intenta contribuyan a centrar el objeto de la litis. La primera es que no hemos de realizar pronunciamiento alguno sobre la regulación de la materia por el Real Decreto Ley 7/1.986, de 7 de junio, de liberalización de los servicios funerarios, dictado con posterioridad a las fechas de autos y que es la norma ahora vigente. Tampoco debemos referirnos a la controversia abierta en su momento sobre la conformidad a derecho del art. 139,3 del Reglamento de la Ley de Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de septiembre, que exige que el transporte funerario tenga origen en el municipio sede de la empresa; controversia esta resuelta por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 17 de junio de 1.997. Asímismo propiamente no debemos entrar en la problemática genérica del transporte de cadáveres fuera del municipio del fallecimiento, estudiado en nuestras Sentencias de 9 de mayo de 1.996, 19 de abril de 1.999, y 23 de febrero de 2.000. Primera consideración ésta que debe hacerse a la vista de las alegaciones tanto de los recurrentes en casación como de la empresa recurrida, que se refieren a estas cuestiones en un loable intento procesal de apoyar sus argumentos en defensa de intereses de parte. Pero lo cierto es que el objeto del litigio es otro, debe resolverse a la vista de la legislación vigente en la fecha de autos, y no versa propiamente sobre el transporte de cadáveres.
Pero además hemos de hacer otra consideración de carácter general, que consiste en que ambos recursos de casación presentan una característica común. Pues uno y otro llevan a cabo un estudio sobre la competencia municipal, la potestad reglamentaria de los entes locales, y la doctrina jurisprudencial sobre ambos extremos, estudio sin duda de buen nivel como reconoce incluso la parte recurrida, pero que apenas tiene reflejo concreto en el objeto del proceso en el que obligadamente hemos de centrarnos.
Puestos a ello deben estudiarse las alegaciones de ambos recursos según las cuales la Sentencia impugnada desconoce al menos en parte la competencia municipal sobre los servicios mortuorios y el carácter territorial de dicha competencia. Especialmente en el recurso de casación del Ayuntamiento se insiste en que ello supone una despublificación de las actuaciones relativas al mencionado servicio y exención respecto a las actividades preparatorias del cadáver del control que corresponde ejercer al ente local, de acuerdo con sus potestades en materia de policía sanitaria mortuoria. Esta alegación debe considerarse no pertinente, al no referirse al objeto del proceso, ya que no se discute que el Ayuntamiento pueda controlar las condiciones sanitarias mortuorias de acuerdo con sus potestades de policía, ejerciendo este control sobre los particulares y las empresas que actúan en el ramo, trátese o no de concesionarias. Como se ha destacado más arriba, de lo que se trata por el contrario es de si las actividades anexas o preparatorias del transporte de cadáveres para su enterramiento fuera del municipio han de realizarse o prestarse en régimen de monopolio.
Por lo demás no debe dedicarse mayor atención a la argumentación de ambos recurrentes sobre la potestad reglamentaria municipal, que en realidad no se discute. Es claro que el Ayuntamiento es titular de esa potestad reglamentaria y el problema a resolver es el de si esa potestad se extiende a establecer mediante el reglamento un régimen de monopolio respecto a las actividades sobre las que versa el debate.
Así las cosas resulta que la única cuestión a decidir es si verdaderamente es contraria al ordenamiento jurídico la declaración de que la actividad de preparación del cadáver es accesoria de la actividad de transporte del mismo a otro municipio, por lo que debe seguir el régimen de la actividad principal. En cuanto a este punto ambos recurrentes reprochan a la Sentencia, en el motivo segundo de cada uno de los recursos de casación, que no existe un principio general de derecho a cuyo tenor la actividad accesoria siga a la principal, pues se trata simplemente de un aforismo jurídico que expresa una regla aplicable en derecho privado, pero la declaración correspondiente que se contiene en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia no se encuentra apoyada en precepto positivo alguno. Dicha alegación debe ser acogida, pues aunque no se contravenga directamente por la Sentencia ninguno de los preceptos jurídico positivos que citan los recurrentes, lo cierto es que resulta disconforme con el ordenamiento jurídico resolver la controversia planteada sin un fundamento suficiente en el derecho positivo y ateniéndose a una regla que en efecto no es necesariamente aplicable al derecho público. Por ello debe entenderse que la simple invocación del aforismo no es bastante para fundar una declaración que, aparentemente al menos, menoscaba la competencia municipal.
Todo ello nos lleva a la conclusión de que, por las razones antes expuestas deben desecharse o no acogerse los respectivos motivos primeros de casación de ambos recursos, pero por el contrario hemos de acoger de modo parcial los correspondientes motivos segundos, por cuanto efectivamente la Sentencia no es conforme a derecho al menoscabar como se ha dicho sin fundamento bastante la competencia municipal.
A la vista de ello debemos casar la Sentencia recurrida, por lo que es obligado entrar a conocer con plenitud de potestad jurisdiccional el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia.
Para ello debe tenerse en cuenta que estamos enjuiciando una Sentencia que se refiere al servicio mortuorio, y la finalidad última de dicho servicio es la inhumación del cadáver mediante la sepultura en tierra, nicho o panteón, no siendo infrecuente en la actualidad la cremación o incineración. Hay que entender por tanto que el servicio que se presta es la inhumación y que son actividades mediales para ella el transporte, si va a practicarse en municipio distinto, y obviamente la preparación del cadáver, que no se realiza sólo para el transporte del mismo sino también para la sepultura en una localidad diferente.
Ni el transporte ni la actividad preparatoria pueden contratarse de forma independiente del servicio mismo, como dispone el artículo 102,2, apartado e), de la Ley de Transportes Terrestres de 20 de julio de 1.987 (precepto no afectado por la declaración de la Sentencia del Tribunal Constitucional 118/96, de 27 de junio) y aplicable según el artículo 139,1 del Reglamento de la Ley citada, aprobado por Real Decreto de 28 de septiembre de 1.990. Así lo hace presente la empresa recurrida mediante la alegación oportuna, alegación ésta que debe ser acogida.
Por tanto, permitiendo el ordenamiento jurídico el sepelio en un municipio distinto, y no debiendo fraccionarse el régimen del servicio prestado, ha de entenderse que efectivamente no pueden incluirse en el régimen del monopolio que establece el Reglamento Municipal las actividades preparatorias del cadáver, salvo que se trate de utilizar instalaciones municipales como puede ser el tanatorio.
En consecuencia, sin perjuicio de que desde luego el Ayuntamiento mantenga sus potestades de policía sanitaria mortuoria, el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia debe ser estimado.
De acuerdo con el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable al caso de autos no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos parcialmente el segundo motivo invocado en el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Logroño, por lo que casamos la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el citado recurso; que no acogemos el primer motivo del recurso que acaba de mencionarse, así como tampoco parcialmente el motivo segundo; que acogemos igualmente también de forma parcial el segundo motivo de casación invocado por la empresa Pompas Fúnebres Pastrana, S. A., debiendo casarse como se ha dicho la Sentencia impugnada y estimarse el recurso interpuesto por la referida empresa; que no acogemos el motivo primero del recurso de ésta empresa así como tampoco parcialmente el motivo segundo; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo estimamos, por lo que declaramos no ser conforme a derecho el párrafo último del artículo 3 del Reglamento del Servicio Mortuorio Municipal impugnado, en cuanto incluye en el régimen de monopolio las actividades de preparación del cadáver para su transporte a otro municipio, lo que debe entenderse de acuerdo con lo declarado en el Fundamento de Derecho Quinto; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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