STS, 15 de Marzo de 2002
| Ponente | Manuel Campos Sánchez-Bordona |
| ECLI | ES:TS:2002:1900 |
| Número de Recurso | 9498/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 15 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Marzo de dos mil dos.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 9498/1995 interpuesto por D. Paulino y D. Benedicto , representados por el Procurador D. Eduardo Morales Price, contra la sentencia dictada con fecha 20 de octubre de 1995 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso número 2881/1992, sobre proyecto reformado de desdoblamiento de la CN-I, tramo Legorreta- Túnel de Beasain; es parte recurrida la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPÚZCOA, representada por la Procurador Dª. Isabel Juliá Corujo.
D. Paulino y D. Benedicto interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso-administrativo número 2881/1992 contra la denegación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Guipúzcoa de 28 de abril de 1992 que aprobó definitivamente el proyecto reformado número 3 del desdoblamiento de la CN-1, tramo Legorreta-Túnel de Beasain y autorizó los gastos para su ejecución.
En su escrito de demanda, de 2 de noviembre de 1993, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron se dictase sentencia "dejando sin efecto el referido acuerdo, ordenando en su lugar se proceda a la apertura y reordenación, en su caso, de los accesos de entrada y salida antes existentes al extremo Norte del Polígono 6 de Ordizia a la carretera CN-1, hoy dirección Madrid-Irún, con imposición de costas a dicha parte demandada". Por otrosí interesaron el recibimiento a prueba.
La Diputación Foral de Guipúzcoa contestó a la demanda por escrito de 30 de noviembre de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "en su día por la que se desestime el recurso en todos sus pedimentos, con expresa imposición en costas a la parte recurrente". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento del proceso a prueba.
Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 26 de abril de 1994 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 20 de octubre de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo número 2881 de 1992, interpuesto por la procurador de los Tribunales Dª. María Montserrat Colina Martínez, en nombre y representación de D. Paulino y D. Benedicto , contra el acuerdo adoptado por el Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Guipúzcoa con fecha 28 de abril de 1992, identificado al inicio, debemos: Primero.- Declarar como declaramos la conformidad a derecho del acuerdo recurrido. Y segundo.- No hacer especial imposición de las costas causadas en el proceso."
Con fecha 8 de enero de 1996 D. Paulino y D. Benedicto interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación número 9498/1995 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo de los números 1º y 4º del artículo 93 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los apartados 1 y 2 del artículo 28 de la Ley de Carreteras y su jurisprudencia. Segundo: Con el mismo apoyo, por infracción de los artículos 9.3 y 106.1 de la Constitución y su jurisprudencia.
La Diputación Foral de Guipúzcoa presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa condena en costas al recurrente.
Por providencia de 8 de enero de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 8 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 20 de octubre de 1995, desestimó el recurso contencioso- administrativo que habían interpuesto Don Paulino y Don Benedicto contra el acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Guipúzcoa de 28 de abril de 1992 que aprobó definitivamente el proyecto reformado número 3 del desdoblamiento de la CN-1, tramo Legorreta-Túnel de Beasain.
Los recurrentes, propietarios de una industria situada en el Polígono Industrial número 6 de Ordizia, impugnaban en concreto el cierre de un acceso (clave 4.V-44/87) que, desde la carretera nacional N-I, Madrid-Irún, permitía la entrada y salida directa desde aquel polígono a la vía pública. La Diputación Foral justificó la eliminación del acceso y la correspondiente puesta en servicio de otro algo más alejado (en el enlace del túnel) por su "precariedad y peligrosidad", dada la ausencia de carriles de aceleración y desaceleración, físicamente imposibles en aquel punto de conexión, de modo que el acceso ahora cerrado no permitía las incorporaciones a la carretera nacional, ya desdoblada, de forma fluida y segura.
La Sala de instancia confirmó la adecuación a derecho del acto impugnado tras expresar los siguientes fundamentos jurídicos:
"[...] No comparte este tribunal los resultados o conclusiones que la parte recurrente alcanza al interpretar el artículo 28 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, sobre los cuales construye su primer motivo de impugnación, pues la facultad de reordenar los accesos existentes que se atribuye a la Administración en su apartado 2 no queda sujeta al límite de mantener el acceso en el mismo lugar o punto de conexión con la carretera; tal lugar o punto de conexión puede ser variado o desplazado; una interpretación como la sostenida por la parte recurrente sólo descansa, y dudosamente, en la mera significación gramatical del verbo reordenar, pero olvida el elemento interpretativo fundamental (artículo 3.1 del Código Civil) del espíritu y finalidad de la norma; la evolución del tráfico viario, en la que constituye una realidad nada dudosa la acomodación de las vías a la circulación cada día más intensa y rápida, demanda una correlativa modificación de los puntos de acceso mediante la ampliación de su visibilidad, dotación de carriles de aceleración o deceleración, etc.; el espíritu y finalidad de la norma de cuya interpretación se trata no es otro que el facultar a la Administración, cuando así lo exija la mejora de la explotación de la carretera y la seguridad vial, para disponer aquella modificación, que no siempre cabe lograr manteniendo el acceso en el mismo lugar o punto de conexión.
[...] Tampoco comparte este Tribunal la denuncia de arbitrariedad en la actuación administrativa. El informe que la propia parte recurrente acompaña con su escrito de demanda como documento número 2 explica con claridad la razón por la que el acceso ahora suprimido se mantuvo inicialmente, y da cuenta de que tal mantenimiento lo era con mero carácter temporal, en tanto se procediera a la urbanización colindante con la zona industrial. También a través de dicho informe, y de los documentos fotográficos que bajo los números 1, 3 y 4 se han acompañado con el escrito de contestación a la demanda, se da cuenta de que aquel acceso inicial carecía de carriles de aceleración y deceleración, y de la inexistencia del espacio físico preciso para que pudiera ser dotado de tales carriles, necesarios para la mejora de la seguridad vial ante las nuevas características que a la carretera proporcionaba la obra de su desdoblamiento. Y, en fin, el examen comparativo de accesos que se logra con el estudio de los documentos fotográficos números 1, 3 y 4, de un lado, y 6, de otro, todos ellos acompañados con el escrito de contestación a la demanda, pone bien a las claras la consecución en el nuevo acceso de aquellos carriles de aceleración y deceleración, y la razonable existencia del objetivo o fin de mejora de la seguridad vial que el citado artículo 28 demanda para el ejercicio de la facultad de reordenación".
Disconformes con la sentencia, los recurrentes pretenden su casación invocando al efecto como primer motivo, sobre la base de "los números 1º y 4º del artículo 93 de la Ley Jurisdiccional" (debe entenderse del artículo 95.1.4º), la infracción de los apartados 1 y 2 del artículo 28 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y de su jurisprudencia.
Insisten aquéllos en que el citado artículo 28 (conforme al cual "el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo puede limitar los accesos a las carreteras estatales y establecer con carácter obligatorio los lugares en los que tales accesos pueden construirse" y está "facultado para reordenar los accesos existentes con objeto de mejorar la explotación de la carretera y la seguridad vial, pudiendo expropiar para ello los terrenos necesarios") exige que el acceso "reordenado" sea en todo caso mantenido, lo cual impide su sustitución por otro. A juicio de los recurrentes, la Sala de instancia comete un error al interpretar dicho artículo en el sentido de que autoriza a la Administración para variar o desplazar las conexiones de acceso a las carreteras generales.
Esta Sala no comparte la tesis de los recurrentes y sí, por el contrario, los acertados fundamentos jurídicos de la de instancia: la recta interpretación del artículo 28 de la Ley de Carreteras permite a la Administración, por razones de interés público como son las de mantener la máxima seguridad en la circulación vial, alterar tanto las características físicas como la situación de los accesos a las carreteras, incluso con el desplazamiento del punto kilométrico en que se producirá la conexión. Las facultades de "reordenación" de accesos rodados que le atribuye la Ley pueden no quedar limitadas al mero cambio accidental de algunos de sus elementos cuando aquellas exigencias de interés público, apreciadas en función de las circunstancias concurrentes (en este caso, entre otras, el desdoblamiento de la carretera y la propia ampliación y evolución urbanística del Polígono) hacen inviable el acceso preexistente o, de mantener éste en el mismo lugar, peligraría la seguridad de los usuarios de la carretera.
Según hemos afirmado con carácter general en la sentencia de 12 de febrero de 2001 al resolver el recurso de casación 471/1994, la seguridad vial requiere atribuir a la Administración un margen de discrecionalidad de modo que, en cada caso, pueda determinar lo más conveniente para el mejor tránsito de la vía, en función de factores como la variabilidad de la intensidad del tráfico, la velocidad permitida y la naturaleza de la carretera, entre otros. Consideraciones que coinciden con las expresadas en la sentencia de instancia cuando destaca, con toda corrección, cómo las exigencias de seguridad inherentes a "una circulación cada día más intensa y rápida" pueden requerir la correlativa modificación de los puntos de acceso a las carreteras (por ejemplo mediante la dotación de carriles de incorporación), y esta reordenación, a su vez, no siempre se podrá lograr manteniendo el acceso en el mismo punto de conexión, hipótesis que resulta ser la del caso de autos.
Enfrentados el interés de unos industriales en acceder a sus instalaciones desde una carretera nacional sin necesidad de un desplazamiento adicional respecto del preexistente y el interés general en que dicha carretera nacional, de gran intensidad de tráfico, disponga de accesos en las mejores condiciones de seguridad, la opción por este último resulta plenamente conforme con el artículo de la Ley de Carreteras cuya infracción se invoca.
Las sentencias de este Tribunal Supremo invocadas en el escrito de interposición del recurso, de 8 de junio de 1983 y 18 de febrero de 1989, no contradicen sino que corroboran lo que se deja expuesto. Aplicándose en ellas el artículo 40 de la Ley de Carreteras precedente (que también permitía a la Administración "reordenar" los accesos existentes), la primera se limita a declarar contraria a dicha norma la eliminación de un acceso determinado porque no había en aquel caso razones de seguridad u otras causas de interés público que lo justificasen; la segunda afirma expresamente que la supresión del acceso preexistente es lícita, en virtud de aquel mismo precepto, si lo exige el mejoramiento de la explotación de la carretera o un proyecto de mejora y acondicionamiento del tramo correspondiente o de reforma de su firme.
En el segundo y último motivo de casación se denuncia la infracción de los artículos 9.3 y 106.1 de la Constitución pues, a juicio de los recurrentes, "el procedimiento utilizado por la Administración fue premeditadamente programado para evitar la oposición de mi parte y de otros empresarios". Afirmación que desarrollan tras invocar que en proyectos de desdoblamiento precedentes la Administración no había contemplado el desplazamiento del acceso en cuestión.
La referencia al artículo 106.1 de la Constitución como base de este motivo es claramente infundada: la Sala territorial ha hecho precisamente lo que aquel precepto dispone, esto es, someter la adecuación a derecho de los acuerdos impugnados. Que el resultado de ese control jurisdiccional de la actividad administrativa haya sido desfavorable para los actores no significa que el control de legalidad, en sí, haya sido omitido por la Sala de instancia.
Tampoco puede aceptarse que la seguridad jurídica haya sido vulnerada por el mero hecho de que unos proyectos anteriores contemplasen soluciones distintas de la finalmente adoptada. El proyecto objeto de aprobación (reformado número tres) y de este recurso expone motivadamente por qué en un primer momento se optó por mantener abierto el acceso y cuáles son los motivos que aconsejaron, más tarde, el cambio de criterio. Si la solución final adoptada resulta ser, como afirma la sentencia de instancia, coherente con el objetivo de mejorar la seguridad vial, situando el nuevo acceso con carriles de aceleración y deceleración en un lugar más favorable, la facultad de "reordenar" prevista por el artículo 28 de la Ley de Carreteras se ha ejercitado conforme a derecho y no vulnera, por ello, la seguridad jurídica.
En efecto, los anteriormente sometidos a la consideración de los afectados no eran sino meros proyectos, esto es, previsiones técnicas aún en estudio: no se entiende bien por qué padecería la seguridad jurídica cuando, a la vista de nuevos datos (el desarrollo del Polígono industrial y su regulación urbanística, por ejemplo) o incluso de nuevos criterios o elementos de apreciación, aquellos proyectos se modifican y se sustituyen por otro que incorpora una solución técnica preferible, fundada en razones de seguridad vial.
Procede, por tanto, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en el nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 9498 de 1995, interpuesto por D. Paulino y D. Benedicto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 20 de octubre de 1995, recaída en el recurso número 2881/1992. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Pablo Lucas.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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