STS, 11 de Diciembre de 2001

El recurso contencioso-administrativo nº 467/96 fue interpuesto por la entidad Construcciones Solius, S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Carmen Fuentes Millán y defendida por la Letrada Dª Ana Ribó López, contra el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, representado por el Procurador D. Josep Ramón Jansa Morell y defendido por el Letrado D. Félix Salaverria y Palanca.

Por Auto de 29 de octubre de 1996 fue declarado en rebeldía el mencionado Instituto, rechazándose el incidente de nulidad de actuaciones promovido por dicha parte por Autos de 20 de noviembre de 1997 y 21 de enero de 1998.

En el mencionado recurso y por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña fue dictada sentencia con fecha 5 de octubre de 1999 debatiéndose dos cuestiones relativas, por una parte, a la determinación de la fecha a partir de la que se inicia el devengo de los intereses de demora derivados del impago en el plazo legalmente prescrito de las certificaciones de obra a que se refiere este recurso y, por otra, la posibilidad de que la cantidad reclamada devengue intereses de demora, cuyo tenor literal era el siguiente: "1º.- Estimar el presente recurso y, en consecuencia, declarar no ajustadas a Derecho y anular las resoluciones impugnadas. 2º.- Declarar el derecho de la actora a que la Administración demandada le abone la suma total de 12.566.647 pesetas más los intereses legales de dicha cantidad desde la fecha de interposición del presente recurso. 3º.- No efectuar atribución de costas".

El Auto de 27 de octubre de 1999 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Cataluña acuerda rectificar el fundamento jurídico tercero y el fallo de la sentencia nº 946/99 dictada en fecha 5 de octubre de 1999, en el sentido de que ha de figurar como parte demandada el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, en lugar del Instituto Catalán de la Salud, manteniéndose íntegramente en todos los demás pronunciamientos.

Ha interpuesto recurso de casación en interés de ley D. Luis Fernando Alvarez Wiese, en nombre del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, Entidad gestora de la Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña.

Se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de Construcciones Solius, S.A. y el Ministerio Fiscal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 4 de diciembre de 2001.

El recurso de casación en interés de la Ley es un recurso extraordinario que puede interponerse contra Sentencias firmes y cuya finalidad, respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, consiste en fijar en el fallo, cuando fuese estimatorio, la doctrina legal aplicable al supuesto debatido. Ahora bien, para ello es necesario, por lo que interesa al caso examinado, no solamente que la Sentencia impugnada sea errónea, sino que se estime que el criterio que sienta es gravemente dañoso para el interés general. El grave daño para el interés general es un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley y está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten (como han indicado, entre otras, las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1.983 y 16 de octubre de 1.989).

Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la Sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal.

En el caso examinado, concurren los requisitos legales para la válida interposición del recurso, en cuanto al plazo, legitimación y no ser susceptible la sentencia recurrida de recurso de casación ordinario en la forma prevista en la LJCA, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial de esta Sala (sentencias de 22 de diciembre de 1997, 30 de enero, 24 y 26 de marzo y 6 de abril de 1998) y la solicitud formulada por la parte recurrente en casación en interés de ley, que ostenta la representación procesal del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, solicita de esta Sección que dicte sentencia por la que se declare que la impugnada infringe el ordenamiento jurídico y que para el futuro se fije como doctrina legal que se considere a la Administración Autonómica y a sus entidades, organismos y Corporaciones de derecho público vinculadas como la Administración del Estado, a los efectos de lo previsto en el artículo 63.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956.

La primera cuestión que se suscita en este recurso de casación es determinar si la doctrina fijada por la sentencia recurrida es gravemente dañosa y errónea, pues para la parte recurrente, la sentencia infringe el ordenamiento jurídico y en este sentido, es de destacar que el pronunciamiento de la sentencia impugnada, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 5 de octubre de 1999, simplemente se limita a declarar procedente el abono de los intereses en el pago de certificaciones de obra instados por la representación procesal de la empresa Construcciones Solius, S.A., teniendo en cuenta que el fallo estima el recurso, declara no ajustado a derecho y anula las resoluciones impugnadas y declara el derecho de la parte actora a que la Administración demandada le abone la suma total de 12.566.647 pesetas más los intereses legales de dicha cantidad desde la fecha de interposición del recurso, haciendo constar que figura como parte demandada el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales a quien se condena al pago.

Para la parte recurrente, se produce una evidente vulneración del artículo 63.2 de la Ley Jurisdiccional Contencioso- Administrativa, precepto en el que se determina, en los términos literales del mismo que "cuando sea demandada la Administración del Estado, se entenderá personada y parte por el envío del expediente" y también resultaría la vulneración del artículo 68 en los apartados 1, 5 y 6 en la forma indicada por la arte recurrente, para fundamentar la consideración de que la sentencia no es correcta, puesto que en el apartado primero se ha reconocido que presentada la demanda, se da traslado para entrega del expediente a las partes demandadas y coadyuvantes para que la contesten, en el apartado quinto se indica que si no hubiere comparecido la Corporación demandada se le dará traslado de la demanda para que dentro del plazo de quince días, si lo estima oportuno, suministre al Abogado del Estado los antecedentes para la mejor defensa de la resolución reclamada y finalmente, en el apartado 6 del artículo 68 se indica que si la parte no contesta a la demanda en el plazo concedido, se le tendrá por decaído en su derecho y en su caso, será declarada en rebeldía sin perjuicio de que pueda comparecer en cualquier estado del pleito, entendiéndose con ella la sustanciación, pero sin que pueda retroceder en ningún caso.

Este apartado se refiere concretamente a la situación de rebeldía de la parte demandada, que debe ser procedente mediante la incomparecencia de la parte demandada sin necesidad de que se omita evacuar el trámite de contestación, de forma que los efectos están previstos en el propio articulado de la ley, que permite la comparecencia sin retroceder en la tramitación del proceso.

Para determinar el contenido y alcance de la posible vulneración del texto de la LJCA invocada por la parte recurrente como fundamento en el recurso de casación en interés de ley, procede examinar extractadamente las actuaciones y circunstancias que concurrieron en el proceso de instancia, respecto del cual se promueve el recurso de casación en interés de ley, señalándose al respecto como puntos más relevantes los siguientes:

1. En la vía administrativa previa:

1. El Gobierno de la Generalidad de Cataluña, el 3 de febrero de 1992, autoriza a la entidad gestora Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales de la Seguridad Social para realizar un desembolso presupuestario de 488.905.179 pesetas para la construcción de una Residencia de Ancianos y Centro de Día en la localidad de Mollet del Vallés, centro dependiente del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, aprobado por Acuerdo de 31 de enero de 1992.

2. Fueron presentadas sucesivas reclamaciones por D. Bruno a la Administración de la Generalidad en el abono de los intereses en base a 16 certificaciones ordinarias, fechadas entre el período 31 de agosto de 1992 y 28 de febrero de 1994 por la realización de las obras de construcción de la Residencia de Ancianos en el Centro indicado, y dirigida por éste la reclamación en fecha de 4 de diciembre de 1995 se dicta Acuerdo por la Generalidad (Departamento de Bienestar Social del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales), que desestima la pretensión.

3. Dicho recurrente reitera la reclamación al Consejero de Bienestar Social de la Generalidad el 24 de abril de 1996 y al Secretario General del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales el 16 de noviembre de 1993 y el 25 de octubre de 1994. El Director General del Instituto de Asistencia y Servicios Sociales dicta Acuerdo de 4 de agosto de 1995 que desestima la pretensión, en base a las certificaciones ordinarias fechadas para la construcción de la Residencia de Ancianos.

   2. En el proceso contencioso-administrativo se producen las actuaciones siguientes:

1. El 15 de febrero de 1996, la representación procesal de Construcciones Solius, S.A. se dirige en recurso ordinario contra la Resolución de 4 de agosto de 1995 dictada por el Director General del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales.

2. En providencia de 6 de marzo de 1996, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, indica que la Administración demandada procederá a emplazar a quienes sean titulares de un derecho, interés legítimo y aparezcan plenamente identificados en el expediente, dirigiéndose oficio al Director General del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales el 6 de marzo de 1996, que es depositado en el Servicio de Correos y contiene el envío nº 116 el 12 de marzo de 1996, publicándose edictos en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona nº 72 de 23 de marzo de 1996 y oficio el 7 de mayo de 1996, disponiendo la remisión del expediente.

3. También solicitada la correspondiente ampliación, se dirige la Sección al Director del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, que es depositado el 15 de marzo de 1996 y recibido por éste el 16 de mayo de 1996, publicándose nueva ampliación en edicto del Boletín Oficial de la Provincia nº 135 de 5 de junio de 1996.

4. El 10 de junio de 1996 tiene entrada en la Sección Quinta un oficio dirigido por la Jefatura de Servicios de recursos y asistencia jurídica del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales indicando que el expediente en su totalidad fue presentado el 22 de abril de 1996 y se señala como domicilio a efectos de notificaciones la plaza Pau Vila nº 1 de Barcelona.

5. En la demanda de Construcciones Solius, S.A. se solicita completar el expediente, dirigiéndose nuevo oficio por la Sala el 4 de julio de 1996 para completar el expediente, que es depositado el 10 de julio de 1996 y entregada dicha comunicación en el Departamento de Bienestar Social de la Generalidad de Cataluña el 12 de julio de 1996.

6. La contestación efectuada el 24 de julio de 1996 por la Jefatura del Servicio de Recursos y Asistencia Jurídica, tiene entrada en la Sección el 31 de julio de 1996 y adjunta el complemento de expediente.

7. En el escrito de demanda se acompaña la solicitud de pago de las certificaciones 1, 2, 3, 4, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 15.a y 16 que habían sido dirigidas al Secretario General del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales.

   3. De especial relevancia a los efectos de resolución del presente recurso de casación en interés de ley son las siguientes resoluciones:

1. El Auto dictado por la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que el 29 de octubre de 1996 declara en rebeldía a la Administración demandada.

2. El posterior escrito del Procurador de los Tribunales D. José Ramón Jansa Morell, en nombre del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, aludiendo a que esta entidad goza del beneficio de justicia gratuita, según el artículo 59.3 del Real Decreto Legislativo 1/94.

3. La providencia dictada por la Sección el 24 de julio de 1997, en que se tiene por comparecido al Procurador en la representación que invoca y acredita la representación del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales como parte demandada.

4. En escrito de 23 de julio de 1997, el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales promueve incidente de nulidad de actuaciones, por entender que se ha dejado en situación de indefensión a la entidad gestora de la Seguridad Social.

5. Por Auto de 20 de noviembre de 1997, se confirma la declaración de no ha lugar a declarar la nulidad de las actuaciones, promoviéndose recurso de súplica con fecha 30 de diciembre de 1997, por entender que se ha producido indefensión y es procedente retrotraer actuaciones y tras tramitarse el recurso de súplica por diligencia de ordenación de 10 de diciembre de 1997, y habiéndose dado un traslado por tres días a las partes intervinientes y con oposición de Construcciones Solius, S.A. al recurso de súplica, el Auto de 21 de enero de 1998 entiende que no se han desvirtuado los fundamentos del Auto recurrido, que la Entidad gestora del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales ha sido emplazada y no ha comparecido y en consecuencia, no se admite el recurso de súplica contra el Auto de 27 de noviembre de 1997.

De todo lo actuado, se infiere que no se produjo la personación en el proceso de la entidad que ahora pretende la estimación del recurso de casación en interés de ley, pues según el artículo 63.2 de la Ley Jurisdiccional, en la redacción de 1956, al contrario de lo que sucede con el vigente artículo 50.2 de la Ley 29/98 de 13 de junio, que se refiere a la Administración en general, sólo cuando la demandada es la Administración del Estado se entiende personada y parte por el mero envío del expediente administrativo y a tenor del artículo 68.6 de la Ley Jurisdiccional de 1956, si la parte no contesta a la demanda en el plazo concedido, se la tiene por decaída en su derecho a contestar.

En la cuestión examinada, existe una falta de personación que motiva la rebeldía, lo que no impedía, en los términos del artículo 68.6 de la Ley Jurisdiccional, comparecer en cualquier estado del pleito, pero sin que ello supusiera retrotraer actuaciones y en los términos del artículo 68 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, se supedita el traslado que se echa en falta a la comparecencia, esto es, a que la parte legitimada como demandada hubiera comparecido, carga ésta que no asumió debidamente el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales mediante la oportuna personación y en todo caso, la tardía personación hubiera determinado en los términos del artículo 68.6 de la Ley Jurisdiccional Contencioso- Administrativa, que se entendiera con dicha parte personada la ulterior sustanciación, sin que ésta pudiera retrocederse en ningún caso.

Es doctrina del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia de esta Sala (por todas, la sentencia de 18 de junio de 2001) que la transgresión de las normas formales es un factor necesario e inexcusable, pero no suficiente para la producción de indefensión, puesto que no puede invocarse la indefensión quien con su actitud pasiva contribuye a su producción al no comparecer en el proceso a pesar de conocer su existencia, circunstancia concurrente en la cuestión examinada y que permite señalar que en el presente caso, la doctrina de la Sala de instancia no es gravemente dañosa ni errónea por los siguientes razonamientos:

1. La actitud pasiva de la entidad recurrente al no comparecer en el proceso, no puede constituir vulneración del derecho a la defensa, en coherencia con reiterada jurisprudencia constitucional (sirvan de ejemplo, entre otras, las sentencias del Tribunal Constitucional 105/95, 26/99 y 74/2001).

2. No concurren los requisitos determinantes para la estimación de una indefensión, puesto que el recurrente, titular de un derecho a un interés legítimo, susceptible de afección en el proceso contencioso-administrativo e identificado debidamente no se ha visto impedido por error de órgano jurisdiccional y no se puede decir que se le haya originado una situación de indefensión real y efectiva cuando él tiene conocimiento del asunto y por su propia falta de diligencia no se persona en la causa.

Este criterio jurisprudencial reiterado del Tribunal Constitucional (por todas, las sentencias 97/91, 264/94, 90/96, 113/98, 72/99 y 91/2001) sienta unos criterios que permiten sostener que en la cuestión examinada, la doctrina sentada por la Sala de instancia no es gravemente dañosa y errónea.

No cabe afirmar que la sentencia recurrida establezca un daño grave, pues como reconoce la sentencia de esta Sala de 14 de mayo de 1994, el daño grave requerido para la estimación de un recurso de casación en interés de ley, ha sido interpretado por la jurisprudencia en el sentido de que ha de apreciarse como existente si el supuesto litigioso no es un caso aislado, sino susceptible de eventuales reiteraciones en el tiempo con el riesgo de una reproducción de tesis jurisprudenciales erróneas y un quebranto para la Administración pública, circunstancia que no concurre en la cuestión examinada, siguiendo el criterio reiterado de este Tribunal en sentencias de 12 de diciembre de 1997, 20 de enero de 1998, 18 de septiembre de 2000 y 18 de septiembre de 2001.

Tampoco cabe afirmar que la doctrina sea errónea, puesto que en los términos que reconoce las sentencias de esta Sala de 20 de enero de 1998 y reitera la posterior sentencia de 18 de septiembre de 2001, no es suficiente con que la sentencia recurrida sea errónea, sino que además, ha de entenderse que el criterio que siente sea dañoso para el interés general, siendo así que no se acredita el porqué de la doctrina dañosa sentada por el Tribunal de instancia, máxime cuando se reconduce el tema a resoluciones interlocutorias habidas a lo largo de las actuaciones del proceso jurisdiccional contencioso- administrativo, es decir, al Auto de declaración de rebeldía en el que se declara como tal a la Administración demandada el 29 de octubre de 1996, al Auto de 20 de noviembre de 1997 que declara no haber lugar a la nulidad de actuaciones y finalmente, al Auto de 21 de enero de 1998, que desestima el recurso de súplica contra el precedente Auto.

Finalmente, además de no entenderse vulnerado el artículo 63.2 ni el artículo 68, apartados 1, 5 y 6 de la Ley Jurisdiccional, en la redacción de 1956, tampoco se ha quebrantado el artículo 238.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la forma citada por la parte recurrente como infringido, siendo de tener en cuenta que en la reforma por la Ley Orgánica 5/97 de 4 de diciembre se modificó el ámbito del incidente de nulidad de actuaciones al admitir que pudiera suscitarse después de la sentencia siempre que los defectos de forma que hubieran causado indefensión no hubiera sido posible denunciarlos antes de recaer la sentencia y perfeccionado la regulación del incidente por Ley Orgánica 13/99 de 14 de mayo, excepcionalmente, sólo se admite por quien habiendo sido parte legítima, se funde en defectos de forma que causen indefensión y siempre que no hubiere sido posible denunciar esos defectos antes de recaer la resolución que pone fin al proceso.

Esta circunstancia no concurre en la cuestión examinada, por cuanto que se ha evidenciado la ausencia de indefensión y existieron medios legales oportunos inmediatamente después de dictarse los Autos interlocutorios anteriormente descritos, a lo largo de las actuaciones judiciales y que, en su caso, hubieran generado, como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal, la tramitación en su día de un recurso de amparo constitucional si se entendía que existía indefensión.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación en interés de ley, en la medida en que el artículo 63.1 de la Ley Jurisdiccional establece que el emplazamiento de la Administración se entenderá efectuado por la reclamación del expediente para surtir efecto en el recurso, de forma que cuando la Administración demandada conoce que existe un recurso contra una resolución concreta dictada por ella tiene la carga de comparecer en forma si quiere que se le tenga por parte en el proceso para su defensa e interés y no puede alegarse indefensión cuando ésta tiene su origen no en una actuación judicial, sino en causa imputable a quien dice haber sufrido la indefensión, pero que es imputable a dicha parte por su inactividad (SSTC 48/84, 101/89, 29/90, 52/91 y STS de 4 de junio de 1999).

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación en interés de ley y dada la estructura de este recurso, no procede hacer imposición de costas, como reiteradamente ha venido reconociendo esta Sección