STS, 28 de Enero de 2003

En el recurso contencioso-administrativo número 2789/94 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 12 de septiembre de 1997, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de San Juan de Moró contra la decisión adoptada el día veintidós de junio de 1994 por el Sr. Conseller de Administración Pública (DOGV 13 septiembre) que acordó dar "publicidad a la actualización de las estipulaciones jurídicas y económicas correspondientes a la separación patrimonial y asignación de deudas y cargas entre el nuevo Municipio de San Juan de Moró y el de Villafamés (Castellón)". No procede efectuar expresa imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SAN JUAN DE MORÓ (Castellón), formalizándolo, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción del artículo 24.1 de la Constitución en relación con el 62.1.a) de la Ley sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común; o subsidiariamente, por entenderse vulnerado el artículo 62.2 de dicha Ley 30/92 juntamente con el artículo 105.c) de la Constitución, al no reconocerse en la sentencia de instancia el derecho de mi parte a acceder a la documentación y situación contable en poder del Ayuntamiento de Villafamés.

Por infracción del artículo 24.1 de la Constitución, artículo 359 párrafo 1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 240.1 de la misma Ley, al no resolver la sentencia impugnada o no fijar las bases sobre el importe exacto y concreto del apartado "c" del acto recurrido, relativo a "otras cargas y obligaciones".

Por infracción del artículo 14.3.b) del Reglamento Estatal de Población y Demarcación Territorial de Entidades Locales de 1986, infracción del artículo 63.2, 56, 57, 89.1 y 94 de la Ley sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, al no admitir la sentencia recurrida que parte del proyecto de la división patrimonial del activo y pasivo entre los municipios de San Juan de Moró y Villafamés, se hayan inacabado, dando lugar a indefensión de mi poderdante por no existir expreso pronunciamiento sobre el importe exacto a que asciende el apartado "c" del acto recurrido.

Por vulneración del artículo 112.1 de la Ley 7/85 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local; el artículo 165, 143, 153 y 154.5 de la Ley 39/88 Reguladora de las Haciendas Locales; artículos 2, 24, 25.2, 54 y 56 del Decreto 500/90 de 20 de abril sobre Presupuestos de las Entidades Locales, pues la sentencia impugnada hace propias las consideraciones del Ayuntamiento de Villafamés, en cuanto entiende que deben ser de cargo del Ayuntamiento de San Juan de Moró aquellos pagos vencidos después de la publicación del Decreto de segregación de 10 de diciembre de 1990.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...en su día Sentencia declarando haber lugar al mismo, casando y anulando la recurrida y pronunciando otra más ajustada a Derecho".

La representación procesal de la GENERALIDAD VALENCIANA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte "...sentencia por la cual se confirme la que es objeto del presente recurso de casación, declarando su conformidad a Derecho y, en consecuencia, desestimando el presente recurso casacional, con todos los pronunciamientos favorables a la Administración de la Generalidad Valenciana, incluyendo la condena en costas por ser ello preceptivo".

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLAFAMÉS se opuso igualmente al recurso interpuesto y suplica a la Sala que "...dicte sentencia declarando no haber lugar a casar la sentencia por ninguno de los motivos planteados, imponiendo las costas de este recurso al Ayuntamiento de San Juan de Moró".

Mediante Providencia de fecha 30 de octubre de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 16 enero de 2003, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La resolución administrativa impugnada en el proceso, dictada el 22 de junio de 1994 por el Conseller de Administración Pública de la Generalitat Valenciana, acordó "Disponer la publicación de la actualización de las estipulaciones jurídicas y económicas correspondientes a la separación patrimonial y asignación de deudas y cargas entre el nuevo Municipio de San Juan de Moró y el de Villafamés, que figuran recogidas en Anexo a esta Resolución".

Ese Anexo recoge en el apartado A) los bienes y derechos transferidos al Municipio de San Juan de Moró; en el B) los préstamos correspondientes a obras ejecutadas en San Juan de Moró; y en el C), que es precisamente el determinante de la controversia, se dispone, bajo el epígrafe "Otras cargas y obligaciones", lo siguiente:

"El Ayuntamiento de San Juan de Moró asumirá asimismo aquellas cargas y obligaciones que hayan servido para financiar obras, bienes o servicios en su término municipal. En caso de que no lo haya sido en la totalidad de la carga u obligación, la asumirá en la parte proporcional de la misma".

El estudio del expediente administrativo permite constatar algunas circunstancias que serán relevantes en la decisión que habremos de adoptar. En concreto, las siguientes:

1. En el expediente de segregación de aquellos Municipios emitió dictamen el Consejo de Estado con fecha 25 de septiembre de 1990, en el que, según la transcripción que se hace en el expediente en el que ha recaído la resolución impugnada, se lee:

   "[...] La información aportada de naturaleza económica y contable está estudiada en función de una determinada división del territorio [...]. Ahora bien, no debe perderse de vista que, primero el Ayuntamiento de Villafamés y, después, la Dirección General competente de la Consejería de Administración Pública de la Generalidad de Valencia, introdujeron variaciones significativas en el trazado de la línea divisoria entre ambos núcleos.

   Aunque introductor de variaciones significativas en el trazado de la línea divisoria, no cree el Consejo de Estado que, aquéllas, sean decisivas, de forma que resultara también obligado [...] adaptar las previsiones contables y económicas de la documentación presentada en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, a la nueva delimitación que se propone [...]".

   "[...] Por lo que toca a la determinación de los límites concretos entre los futuros términos municipales, el Alto Cuerpo Consultivo entiende deben configurarse con arreglo a la propuesta de resolución desde el momento en que ofrece la más completa, razonada y equitativa respuesta a la discrepancia planteada al respecto durante la tramitación del expediente.

   Este parecer favorable se formula aun reteniendo el dato de que ha de ser adaptada la información económica incorporada al expediente, porque, de un lado, no afecta a la población asignada a cada término, y, de otro, por cuanto la modificación, a pesar de afectar especialmente a San Juan de Moró, recae sobre terrenos rústicos cuando se trata de un núcleo eminentemente industrial".

2. Es la necesidad, según los párrafos transcritos del dictamen del Consejo de Estado, de adaptar la información económica obrante en el expediente de segregación a la propuesta de delimitación territorial, lo que determinó la apertura del expediente en el que recayó la resolución impugnada. Así, el primer paso de los dados en dicho expediente fue la apertura de un trámite de audiencia "a efectos de actualización de dicha información a 31 de diciembre de 1990, de acuerdo con la propuesta de delimitación territorial elaborada por esta Dirección General en los términos establecidos por el Consejo de Estado en su dictamen".

3. En la documentación, fechada a 28 de octubre de 1988, que fue aportada en su día por la Comisión Promotora de la segregación, constituida por la mayoría de los vecinos residentes en el núcleo de San Juan de Moró, se lee, en lo que ahora es de interés, lo siguiente:

   "[...] El nuevo Municipio proyectado de San Juan de Moró, asumirá aquellas cargas, obligaciones o préstamos, que hayan servido para financiar obras, bienes o servicios, en lo que ha de ser su Territorio Municipal. En caso de que no lo haya sido en la totalidad del crédito u obligación, lo será en la parte del mismo que haya sido empleado [...]".

4. El Consell de la Generalitat Valenciana segregó parte del término de Villafamés para constituir Municipio independiente con la denominación de San Juan de Moró mediante Decreto 201/1990, de 10 de diciembre. En su artículo segundo, 2, se establece lo siguiente:

   "Se aprueban las estipulaciones jurídicas y económicas que figuran en el expediente sobre separación patrimonial y asignación de deudas y cargas entre el nuevo Municipio de San Juan de Moró y el de Villafamés y a cuya actualización se dará publicidad mediante la correspondiente Resolución del Conseller de Administración Pública".

5. En un informe de Secretaría del Ayuntamiento de Villafamés se lee que el tenor de esas estipulaciones aprobadas era, en cuanto a la asignación de deudas y cargas, el siguiente:

   "El nuevo Municipio proyectado de San Juan de Moró, asumirá aquellas cargas, obligaciones o préstamos, que hayan servido para financiar obras, bienes o servicios, en lo que ha de ser su Territorio Municipal. En caso de que no lo haya sido en la totalidad del crédito u obligación, lo será en la parte del mismo que haya sido empleado".

6. Por escrito de fecha 24 de julio de 1991, el Alcalde del Ayuntamiento de San Juan de Moró solicitó de la Administración autonómica que requiriera al Ayuntamiento de Villafamés la remisión del Libro Inventario de Bienes y de la Cuenta General del Patrimonio o, en su defecto, fotocopias compulsadas de los mismos, a los efectos de que el Ayuntamiento pudiera, a la vista de tal documentación, fijar una postura de negociación sobre el tema de la división del patrimonio del antiguo Municipio de Villafamés entre los dos nuevos. Aquel escrito fue remitido con fecha 30 julio de 1991 por el Director General de Administración Local de la Generalitat Valenciana al Ayuntamiento de Villafamés, sin que en el expediente, concluido ya en el año 1994, obre ninguna otra referencia a tal cuestión. En concreto, no se refiere a ella el informe del Secretario del Ayuntamiento de San Juan de Moró de fecha 21 de junio de 1993, que el Ayuntamiento Pleno aprobó en sesión extraordinaria del siguiente día 28 y del que dio cuenta a la Consellería de Administración Pública a los efectos de cumplir un trámite de alegaciones sobre la actualización patrimonial. Informe que, sin embargo, menciona en su inicio que se elabora "tras estudiar detenidamente la documentación que obra en poder de este Ayuntamiento y que ha sido facilitada por Villafamés". Ni tampoco en un documento que, "como complemento jurídico al Informe de Secretaría", lleva fecha de 12 de julio de 1993 y es -así se lee- firmado por el Alcalde del Ayuntamiento de San Juan de Moró.

7. La resolución impugnada razona que "se ha efectuado la actualización de la separación patrimonial y asignación de deudas y cargas entre el nuevo Municipio de San Juan de Moró y el de Villafamés, previa audiencia de las dos partes interesadas y de acuerdo con los criterios contenidos en las estipulaciones jurídicas y económicas aprobadas en su día por el citado Decreto 201/1990".

A través de la sentencia que dictamos en el recurso de casación número 6117 de 1993, de fecha 30 de octubre de 2000, se aprecia que aquel Decreto 201/1990 fue impugnado en vía jurisdiccional por el Ayuntamiento de San Juan de Moró, pero tan sólo en cuanto a los apartados 2º y 3º de su artículo 1º, en los que, respectivamente, se delimita el perímetro del nuevo término municipal de San Juan de Moró y se cifra su extensión superficial. Dicha sentencia puso fin al proceso declarando la conformidad a Derecho del citado Decreto.

La sentencia ahora recurrida en casación se construye desde el entendimiento de que los motivos o razones de impugnación esgrimidos por el Ayuntamiento demandante fueron dos: uno, vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, por no haber dispuesto, durante la tramitación del expediente administrativo, de aquella documentación solicitada en el escrito de fecha 24 de julio de 1991 [v. letra f) del segundo de los fundamentos de derecho de esta sentencia]; y, otro, vicio procedimental consistente en la infracción del artículo 89 de la Ley 30/1992, al no haber resuelto el acto impugnado acerca de la división y reparto de las cargas y obligaciones especificando y concretando las que corresponden a cada uno de los Ayuntamientos. Motivos, uno y otro, que rechaza, desestimando en consecuencia el recurso interpuesto.

El primero, no sólo porque la infracción de aquel derecho a la tutela judicial efectiva no es predicable de la actuación administrativa en sí misma, sino, sobre todo, porque en el procedimiento se adoptaron una serie de trámites, comunicados al Ayuntamiento de San Juan de Moró, "a cuyo través se obtiene la conclusión de que esta Administración Local conoció la totalidad de los términos fácticos y jurídicos precisos para fundar su posición en la controversia, posición de la [que] queda suficiente constancia en el expediente y que deriva de un preciso conocimiento de las cláusulas jurídicas y económicas mantenidas por el Ayuntamiento de Villafamés...". Lo cual, en definitiva, lleva a la Sala de instancia a excluir que en el procedimiento se hubiera producido una situación de indefensión material para el Ayuntamiento actor.

Y el segundo, porque el actor no ha justificado, con certeza, que la redacción de aquel apartado C) del Anexo haga inviable o de difícil fijación la imputación de responsabilidades, de suerte que "limitando el Ayuntamiento de San Juan de Moró el juicio de legalidad a la falta de congruencia existente entre las peticiones formuladas por este municipio y el de Villafamés... ha de desestimarse la pretensión anulatoria articulada... ya que la Administración de la Generalitat sí ha resuelto lo controvertido al establecer un criterio objetivo y ponderado para fijar las obligaciones y cargas pendientes entre los Ayuntamientos de San Juan de Moró y Villafamés".

El primero de los motivos de casación, cuya formulación, al igual que la de los restantes, quedó transcrita en los antecedentes de hecho de esta sentencia, vuelve a insistir en la indefensión producida por la circunstancia de que la documentación solicitada aquel 24 de julio de 1991 no le fuera facilitada al recurrente ni incorporada al expediente administrativo.

El motivo carece de todo fundamento, pues es prueba evidente de que la alegada ausencia de aquella documentación no causó una situación de indefensión material, tanto lo que razona la Sala de instancia, como lo que hemos puesto de relieve en la letra f) del segundo de los fundamentos de derecho de esta sentencia, como, en fin, la circunstancia de que el actor, ya en sede del proceso y al advertir que el expediente estaba incompleto, no aludiera a dicha documentación cuando solicitó que se completara.

El segundo de los motivos de casación imputa a la sentencia recurrida un vicio de incongruencia omisiva por no resolver o no fijar las bases sobre el importe exacto y concreto del apartado C) del acto recurrido, relativo a "otras cargas y obligaciones".

El motivo también ha de ser desestimado. Si se observa la "súplica" del escrito de demanda, se advierte que la pretensión deducida fue la de retroacción del expediente administrativo, bien al momento inicial, por la ausencia de aquella documentación solicitada el 24 de julio de 1991, bien al momento de dictarse la resolución administrativa, para que la Administración subsanara el defecto procedimental de no haber resuelto todas las cuestiones planteadas. Por tanto, al entender la Sala de instancia que el repetido apartado C) sí resolvió lo controvertido, estableciendo un criterio objetivo y ponderado para fijar las obligaciones y cargas pendientes, podrá haber incurrido en error, pero no en el vicio de incongruencia omisiva que se imputa en el motivo.

A lo dicho ha de añadirse que la Sala de instancia afirma que el punto segundo de la "súplica" de la demanda resulta de difícil entendimiento concreto, sin que sobre tal afirmación se razone nada en contrario en el motivo ahora en examen. Y ha de añadirse, o es importante tal afirmación no puesta en entredicho, porque a partir de ella deviene imposible, dado el tenor total de la "súplica" del escrito de demanda y la crítica y entendimiento que de ella hace la Sala de instancia, que tengamos por deducida en el proceso la pretensión de un pronunciamiento jurisdiccional sobre concretas cargas y obligaciones.

E incluso, bien que con un carácter de mero obiter dicta, pues sobre ello no hubo debate en el proceso, ha de añadirse la extrañeza que causa a este Tribunal la impugnación de aquel apartado C); de un lado, porque su contenido jurídico no es distinto, o así parece, del que aprobó el Decreto 201/1990, siendo así que éste no fue impugnado jurisdiccionalmente en cuanto a la previsión similar; y, de otro, porque respondiendo la actualización que acuerda la resolución impugnada a lo informado en el dictamen del Consejo de Estado, no es fácil ligar a tal causa la necesidad de actualización sobre las cargas y obligaciones concretas a las que se refiere el actor, dado que la modificación de la delimitación territorial recaía sobre terrenos de naturaleza rústica.

Lo antes razonado conduce derechamente a la desestimación del tercero de los motivos de casación, pues en él se vuelve a imputar como infracción del ordenamiento jurídico, ahora en relación a normas concretas reguladoras del fenómeno de la segregación municipal, la circunstancia de no haber resuelto sobre determinadas cargas y obligaciones. Y también a la desestimación del cuarto y último, ya que en él lo que se entiende infringido son normas reguladoras del presupuesto y de las haciendas locales que, a juicio del recurrente, hubieran debido conducir a resolver sobre determinadas cargas y obligaciones en el sentido que defiende.

No es ocioso señalar, por último, cual es el montante o importe de las cargas y obligaciones que el Ayuntamiento recurrente entiende que no debe asumir. Tales importes, según se deduce de los datos que tenemos a la vista, son los siguientes:

- 2.883.767 pesetas, por el concepto de terminación del Edificio Municipal.

- 1.892.351 pesetas, por la obra de pavimentación de las calles Santa Teresa y Padre Vicent.

- 4.376.712 pesetas, por la adquisición de terrenos para las escuelas de San Juan de Moró.

- 1.387.360 pesetas, por las obras de la segunda fase del edificio de la calle Cervantes.

Y no es ocioso señalarlo porque, aun en la hipótesis de que la Sala de instancia hubiera debido pronunciarse sobre tales cargas u obligaciones, el recurso de casación devendría en tal caso inadmisible por razón de la cuantía.

En efecto, debemos recordar ahora que el artículo 93.2.b) de la anterior Ley Jurisdiccional exceptuaba del acceso a la vía casacional las sentencias recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de 6 millones de pesetas. Y recordar también que es jurisprudencia reiterada la que afirma que en caso de acumulación de pretensiones, cada una debe ser contemplada aisladamente, sin que quepa la suma de todas ellas para valorar la posibilidad de interponer el correspondiente recurso de casación. Ello era consecuencia de lo que entonces disponía el artículo 50.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción ("en los supuestos de acumulación la cuantía vendrá determinada por la suma del valor de las pretensiones objeto de aquélla; pero no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de apelación") y de lo que hoy preceptúa el artículo 41.3 de la vigente.

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,