STS, 26 de Febrero de 2001

En el recurso contencioso administrativo núm. 766/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, se dictó sentencia, con fecha 12 de mayo de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Fernández de Aranguiz en nombre y representación de la entidad Bloher S.L. contra resoluciones del Ayuntamiento de Burgos de 4.2.94 y 4.4.94. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la entidad "Bloher, S.L." se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 12 de julio de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que se revoque la recurrida, se estime el suplico de la demanda, haciéndose imposición de costas a la parte recurrida.

La representación procesal del Ayuntamiento de Burgos formalizó, con fecha 15 de abril de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando se declare la inadmisibilidad, o subsidiariamente la desestimación, en todas sus partes, del recurso de casación impuesto por Bloher, S.L. contra sentencia dictada por la Sala de Burgos, de fecha 12 de mayo de 1995, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 16 de octubre de 2000, se señaló para votación y fallo el 20 de febrero de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Al amparo del artículo 95, debe entenderse de su apartado 1.3º, de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), se formula el primero de los motivos de casación por infracción de las normas reguladoras de las sentencias y las que rigen los actos y garantías procesales causante de indefensión y que se habría producido, según la parte recurrente, por dos razones: 1º) porque la sentencia de instancia presume la veracidad de los documentos administrativos (con presunción iuris et de iure, no iuris tantum), sin considerar siquiera las alegaciones de la recurrente; y 2º) porque, por causa ajena a la recurrente, no se ha practicado en el proceso la prueba de reconocimiento judicial que había propuesto.

La documentación contenida en el expediente administrativo, que la propia parte recurrente propone como documental y que se tiene por definitivamente unida a los autos, es susceptible de valoración como medio de prueba, correspondiendo a las facultades del Tribunal de instancia otorgarla la veracidad que merezca, inclinándose por lo que de ella resulte en lugar de por las alegaciones de la actora, sin que ello suponga vulneración de las normas reguladoras de la sentencia o de los actos y garantías procesales, sino que, por el contrario, es consustancial a la función jurisdiccional conformar los hechos, a los que el Tribunal aplica las normas jurídicas procedentes, dando preferencia a las alegaciones o resultado de los medios de prueba realizadas o propuestas, de manera contradictoria, por una u otra de las partes del proceso.

Para el examen del motivo que concierne a la falta de realización o práctica de la prueba de reconocimiento judicial debe tenerse en cuenta la doctrina de esta Sala que reiteradamente ha señalado:

1. El motivo que habilita la casación por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales está condicionado por una doble exigencia: petición de subsanación en la misma instancia de existir momento procesal oportuno para ello, como establecía el artículo 95.2 LJ, y producción de indefensión a la parte.

   Es necesario, por tanto, que ante la denegación del medio de prueba propuesto o ante la inactividad del Tribunal de instancia se reaccione adecuadamente por el cauce procesal previsto, pues tal exigencia es, según reiterada doctrina de esta Sala, requisito imprescindible para acudir luego en casación por la vía del artículo 95.1.3 LJ, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del mismo artículo.

2. En relación con la garantía procesal constitucionalizada en que se traduce el derecho a la práctica de la prueba, deben recordarse los siguientes principios que delimitan su contenido y alcance: 1º) no es un derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, sino a practicar aquellas pruebas que sean pertinentes (art. 24.2 CE), esto es, las que, teniendo relación con el objeto del litigio, están, además, dotadas de una virtualidad, al menos teórica, para incidir en el sentido del fallo; 2º) al juzgador de instancia corresponde, en principio, efectuar el juicio sobre la pertinencia que ha de ser explícito, con la motivación necesaria para su eventual control en vía de recurso; 3º) corresponde, no obstante, a quien invoca en casación la vulneración del derecho a la práctica de la prueba pertinente alegar y acreditar la referida relación del medio propuesto y omitido con el objeto del proceso y la posible trascendencia de su resultado en la decisión judicial de la instancia; y 4º) el efecto de la inejecución de una prueba previamente admitida es o puede ser el mismo que el de su inadmisión previa, con el valor añadido de que ha de partirse de la existencia de una manifestación previa y positiva del órgano judicial sobre su pertinencia.

3. Las diligencias para mejor proveer, a que se refería el artículo 75 LJ, no están establecidas para suplir la falta de actividad procesal de las partes en el trámite de prueba, ya que las mismas no constituyen un derecho de las partes sino una facultad del Tribunal de manera que su previsión legal no puede servir para desplazar al Tribunal la carga de la prueba (SSTS 22 de febrero de 1994, 16 de septiembre de 1995, 7 de septiembre de 1997 y 13 de octubre de 1999, entre otras muchas). De ahí que el artículo 340 de la LEC/1881 dispusiera que contra la providencia que acuerde dichas diligencias para mejor proveer no se admitía recurso alguno, y que si la parte entendía que a su derecho convenía practicar en la instancia alguna prueba como tal debía proponerla en su momento oportuno, y, en fin, que cuando no lo hace no pueda invocar luego indefensión alguna porque la Sala de instancia no acuerde la diligencia probatoria que ella estima oportuna, ya que no es el cauce del artículo 75 LJ el procesalmente idóneo para hacer valer el derecho a la prueba, porque, como señala la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala, no se desprende de él, como regla o principio, la obligatoriedad para la Sala de Justicia de acordar la práctica de pruebas para mejor proveer sino que el precepto consagra una facultad encaminada a la más acertada decisión del asunto.

4. Excepcionalmente, como también tiene declarado esta Sala, el Tribunal de instancia debe evitar la indefensión de la parte que el artículo 24.1 CE prohibe, haciendo uso de las facultades que le otorgaba el artículo 75 LJ para practicar pruebas de oficio en determinados y concretos supuestos: 1º) para la realización de la ya declarada pertinente subsanando la dificultad que puede surgir de la brevedad del plazo improrrogable común para la proposición y la práctica de la prueba que establecía la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 -en línea con lo que hoy dispone el artículo 60.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1998, según el cual se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de plazo por causas no imputables a la parte que las propuso-; 2º) para completar el material probatorio cuando se aprecie la imposibilidad de efectuar la oportuna propuesta por la parte a quien incumbe la carga de probar; y 3º) cuando las pruebas estén en poder de la Administración demandada y ésta, en claro comportamiento arbitrario, se niega a facilitarlas o sea renuente a hacerlo o las facilita incompletas.

En aplicación al presente recurso de los criterios expuestos, se constata que la parte recurrente propuso en la instancia, en primero lugar, prueba documental consistente: en los documentos que ya obraban en el expediente administrativo, que debían tenerse por definitivamente unidos a los autos; que se librara exhorto al Juzgado de Primera Instancia número 6 de Burgos, a fin de que por el Sr. Secretario de dicho Juzgado se expida testimonio de la sentencia dictada en el juicio declarativo ordinario de menor cuantía núm. 338/91 seguido entre la entidad mercantil "Bloher, S.L." y la comunidad de propietarios del edificio señalado con el número 80 de la Avenida del Cid de la ciudad de Burgos; y que se librara exhorto a la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Burgos a fin de que por el Sr. Secretario de dicha Sala se expidiera testimonio de la sentencia dictadas en el recurso de apelación núm. 124/92 seguido entre la entidad mercantil "Bloher, S.L." y la comunidad de propietarios del edificio señalado con el número 80 de la Avenida del Cid de la ciudad de Burgos. Y, en segundo término, prueba de reconocimiento judicial para que, personada la comisión judicial en el local de la recurrente, sito en la Avenida de Burgos núm. 80 de Burgos, comprobase la ubicación de la maquinaria, así como la actividad que se desarrolla y fines a los que se destina cada dependencia del local.

La Sala de instancia, por providencia de 30 de diciembre de 1994, declara pertinentes ambas clases de prueba, si bien, para su práctica, dispone que se tuvieran por reproducidos, a efectos probatorios, los documentos y se librasen los correspondientes exhortos, pero "en cuanto al reconocimiento judicial [acuerda], téngase en cuenta para en su caso", y termina señalando que contra esta resolución no cabe recurso alguno.

Pues bien, esta Sala ha tenido ya oportunidad de señalar los inconvenientes que tiene utilizar fórmulas de ambigüedad similar a la de la empleada en la referida providencia (Cfr. SSTS 22 de febrero y 1 de marzo de 1999 y de 22 de febrero de 2000, por citar sólo algunas de las más reciente) por la apariencia que crean de reserva de decisión sobre la práctica de una determinada prueba. Pero tal reparo no tiene entidad bastante para excluir la necesidad de interponer el recurso de súplica oportuno como medio de preparar, en su caso, el recurso de casación, frente a lo que es realmente un rechazo de la concreta prueba que la parte solicita, pese a que el Tribunal de instancia se manifieste contradictoriamente declarando la pertinencia de la prueba y aplazando la decisión de su práctica. En efecto, se trata más bien de una reserva innecesaria, pues si bien se mira, en el recurso contencioso-administrativo cualquier denegación o aplazamiento de decisión sobre la práctica de un medio de prueba es sin perjuicio del ejercicio ulterior de la facultad del órgano judicial de disponer de oficio su práctica, que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción reconocía de manera incondicional, hubiera sido o no solicitado. Por consiguiente, esta posibilidad es, en puridad de principios, ajena a la petición que la parte haya formulado.

De esta manera, la única virtualidad de una resolución como la contemplada que afirma tener en cuenta el reconocimiento judicial solicitado "para en su caso" era la de denegar tal medio de prueba, sin que quepa invocar una legítima espera a lo que después pudiera decidir el Tribunal, aunque se hubiera incorporado a la resolución una declaración de pertinencia ya que ésta no tenía el respaldo de la correlativa decisión judicial sobre su práctica.

Tampoco es obstáculo para apreciar el incumplimiento de la carga de recurrir en súplica, como exigencia previa para la válida articulación del ulterior recurso de casación, el que en la notificación de la providencia denegatoria de la prueba se hiciera indicación de que contra ella no cabía recurso, pues, en definitiva, corresponde a la dirección letrada de la parte decidir la utilización de los medios de impugnación procedentes que a su derecho convenga, con independencia de la información que proporcione la notificación de la resolución judicial.

Por otra parte, al razonar sobre la importancia de la prueba de reconocimiento judicial, la parte recurrente se limita a señalar que tenía por objeto que el Tribunal de instancia pudiera, "mediante la comprobación "in situ" tanto del inmueble como de la actividad en el mismo realizado [debe entenderse realizada], dictaminar qué versión, si la de la Administración o la de mi patrocinada, se ajustaba a la realidad y así romper esa presunción de veracidad de las versiones ofrecidas por los documentos administrativos".

Los artículos 1240 CC y 633 LEC/1881 señalan la procedencia del reconocimiento judicial cuando, para el esclarecimiento y apreciación de los hechos, sea necesario que el juez examine por sí mismo algún sitio o cosa litigiosa; más, en el presente caso, de lo que se trata es de si realmente era necesario tal examen personal del juez cuando existía abundante prueba documental que permitía al Tribunal de instancia formar criterio sobre las condiciones del edificio y de la actividad en él desarrollada. Y, en tales circunstancias, aunque debiera haber sido explícito, el Tribunal a quo parece que, en definitiva, se pronuncia por la inutilidad de la práctica del reconocimiento judicial que en nada hubiera alterado su convencimiento sobre las circunstancias relevantes para su decisión.

Debe, en consecuencia, rechazarse este primer motivo de casación.

El segundo motivo de casación, debe entenderse que es formulado al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable que se concreta: 1º) en la desproporción entre la supuesta falta cometida en su día y la sanción aplicada; y 2º) en la infracción del principio general de los "actos propios" que, a su vez, se concreta en diversas razones.

El establecimiento de la recurrente ("Dulce Pan") cuenta con dos plantas para el ejercicio de su actividad claramente diferenciadas: en la baja se realiza la actividad de fabricación y venta del pan, y la sótano se destina a almacen. Y, de esta forma, se cumplían con el "condicionado particular" de la licencia de apertura.

Por último, se hace referencia al resultado de determinadas pruebas que, según la recurrente, avalan su tesis, el origen de las actuaciones administrativas que fue una denuncia de la comunidad de propietarios, y hace un resumen en el que, a modo de conclusiones, se señala: 1º) en el condicionado de la licencia de apertura se establece expresamente que no se podrán instalar maquinas en la planta sótano; 2º) los técnicos municipales y el acta notarial obrante en autos certifican que no existe ningún tipo de maquinaria en la planta sótano; y 3º) los técnicos municipales certifican que el local de la recurrente reúne, tanto desde el punto de vista técnico como sanitario, las condiciones para el normal desarrollo de su actividad.

El reparo a la desproporción entre "la supuesta falta cometida en su día, que no posteriormente, y la sanción aplicada" fue alegado en la demanda de instancia y es objeto de adecuado análisis en la sentencia que se recurre. En efecto, el Tribunal a quo reconoce la aplicabilidad de la proporcionalidad y congruencia, conforme a los artículos 84.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, y 5, primero, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, más excluye que el acto administrativo que revisa haya incurrido en infracción de tales principios porque el Decreto de la Alcaldía que deja sin efecto la licencia de apertura del horno-obrador, manteniendo la de actividad de venta, se fundamenta precisamente en el incumplimiento de las condiciones con que fue otorgada y encuentra su respaldo normativo tanto en el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales como en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.

Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto (Cfr. STS de 1 de febrero de 1999) considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta.

Pero ocurre que, en el presente supuesto, la alegación de la parte, ni siquiera plantea un olvido de la doctrina expuesta de los "actos propios" por la Administración municipal, al dejar sin efecto la licencia de apertura por el incumplimiento de las condiciones con que fue otorgada, ni por la sentencia que directamente se impugna al confirmar dicha decisión administrativa, puesto que lo que la recurrente hace, al amparo de su invocación formal, es cuestionar que no se hubieran cumplido tales condiciones. Se reabre en sede casacional la acreditación del presupuesto fáctico del uso del sótano, que no podía ser destinado, según la licencia administrativa, a la fabricación de los productos propios del horno-obrador y sí tan sólo a almacén. Se propone una nueva valoración de la prueba, distinta de la que hace el Tribunal de instancia al examinar los informes, los testimonios de los operarios y reiterados requerimientos obrantes en autos, y que le lleva a tener por acreditado que el destino del sótano no era exclusivamente a la de almacén; sustitución en la ponderación de la actividad probatoria que, como tantas veces ha reiterado la jurisprudencia, no le resulta posible a este Tribunal al resolver el recurso extraordinario de casación.

Procede, en consecuencia, el rechazo del motivo que se analiza.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso y la consecuente imposición de costas a la parte recurrente.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,