STS, 9 de Diciembre de 2003

El Ayuntamiento de Arafo instó una solicitud de subvención ante la Consejería de Educación, Cultura y Deporte que fue rechazada por Orden de dicha Consejería de 30 de diciembre de 1993.

El Ayuntamiento de Arafo interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de Santa Cruz de Tenerife, que dictó Auto de fecha 11 de mayo de 1995 declarando la inadmisibilidad por falta de cumplimiento de los requisitos previos para la interposición de la demanda por la Corporación recurrente.

Dicho Ayuntamiento formuló recurso de súplica contra el mencionado Auto y por la Sala se dictó nuevo Auto de 13 de noviembre de 1995, declarándose incompetente territorialmente y remitiendo las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canaria.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, dictó sentencia con fecha 27 de febrero de 1998 declarando la inadmisibilidad del recurso, basada en el artículo 82.b) de la LJCA.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Arafo y se opone a la prosperabilidad del recurso los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 2 de diciembre de 2003.

El primero de los motivos de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Arafo se basa en el artículo 95.1.3 de la Ley 10/92, por infracción o inaplicación del artículo 43.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 1956 en el que se establece que si el Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a las partes mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá a los interesados por un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas. La omisión del contenido del mencionado artículo 43.2 de la LJCA de 1956, ha generado indefensión, en cuanto no ha podido formular alegaciones respecto a la improcedencia de la inadmisión contenida en la sentencia recurrida.

En el caso examinado, la Sala de instancia dictó providencia en relación a la competencia de la misma el 4 de abril de 1995 y el 11 de mayo del mismo año dictó Auto declarando la inadmisibilidad del recurso por el incumplimiento de los requisitos previos exigidos en el artículo 22.2.j) de la Ley de Bases de Régimen Local. Contra el referido Auto de inadmisión, la parte recurrente en casación formuló recurso de súplica, con aportación del Acuerdo plenario de 8 de septiembre de 1994, en el que se ratificaba íntegramente el Decreto 675/94. Sin resolver dicho recurso la Sala remitió las actuaciones a la Sala de Las Palmas de Gran Canaria y sin acudir al procedimiento establecido en el artículo 43.2 de la LJCA, que le habilita para resolver cuestiones no contenidas en los escritos de demanda y contestación dictó sentencia inadmitiendo la demanda por motivos formales. De dicho artículo se deduce que el Tribunal no se encuentra sometido a las peticiones de las partes, en cuyo caso, deberá permitirle a éstas alegar y aportar lo que a su derecho convenga, pero, para el supuesto en que omita dicho trámite, la sentencia que dicte deberá acomodarse ineludiblemente a las peticiones contenidas en los escritos de demanda y contestación.

El recurso de casación, extraordinario y específico, no constituye un instrumento procesal encaminado a resolver las cuestiones entre las partes contendientes sino a corregir las infracciones jurídicas, sustantivas o procesales, en que pueda incurrir la sentencia de instancia que, en todo caso, ratifica el Auto de 11 de mayo de 1995 de la Sala de Tenerife y no puede declararse la inadmisión del recurso sin haber dado antes el órgano judicial a la Corporación actora la oportunidad de subsanación mediante la aportación de la correspondiente documentación, con independencia de que haya mediado alegación de parte o se aprecie de oficio la omisión documental y solo la desatención a tal requerimiento puede dar lugar a la válida inadmisión del recurso.

Las actuaciones llevadas a cabo por la Sala de instancia generan indefensión, no solo por haber impedido aportar el acuerdo plenario, sino también por impedir la posibilidad de aportar la documentación que hubiera justificado el rechazo de la causa de inadmisibilidad por convalidación que en una reunión municipal plenario posterior se produjo y cuya copia se ha aportado, constando incorporadas a las actuaciones los siguientes documentos:

1. Por Decreto de la Alcaldía nº 675/94 de 9 de agosto de 1994, se procedió a la designación de letrado para recurrir varias órdenes del Consejero de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, denegando subvenciones, solicitadas en base a la Orden de fecha 9 de marzo de 1993, en materia de cultura y en concreto, la Orden del Consejero de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, inscrita en el Libro I, nº 1501, folio 44 vto. de fecha 30 de diciembre de 1993, por la que se deniega subvención solicitada para la dotación de mobiliario al Auditorio de la Villa de Arafo.

2. El Pleno del Ayuntamiento de Arafo (Santa Cruz de Tenerife), en sesión ordinaria celebrada el día 8 de octubre de 1994 adoptó, entre otros, el acuerdo que literalmente dice: "El Pleno del Ayuntamiento, previo dictamen favorable de la Comisión Informativa de Gobernación, Urbanismo y Cultura, por mayoría con seis votos a favor del grupo político municipal ATI y tres abstenciones del grupo político municipal PSOE, acuerda ratificar íntegramente el Decreto de la Alcaldía nº 675/94".

3. El Pleno del Ayuntamiento, en sesión ordinaria celebrada el día 9 de septiembre de 1995 adoptó previa declaración formal de la urgencia, entre otros, el acuerdo que literalmente dice: "4. Dictamen de Secretaria-Intervención: Recursos contencioso-administrativos incoados por el Ayuntamiento de la Villa de Arafo contra Resoluciones de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias de fecha 30 de diciembre de 1993 que denegaron las subvenciones solicitadas por el Ayuntamiento al amparo de la Orden de 9 de marzo de 1993".

   En dicho apartado se contienen, entre otros, las siguientes determinaciones:

1. Segundo.- En el BOC de 15 de marzo de 1993, nº 32, se publica la Orden de 9 de marzo de 1993, por la que se convocan ayudas y subvenciones en materia de cultura de arreglo a la anterior Orden, por un plazo de 45 días naturales desde la publicación, con un presupuesto total de 495.000.000 ptas.

2. Tercero.- Dentro del plazo conferido al efecto por la repetida Orden de 9 de marzo de 1993, por el Ayuntamiento de Arafo se solicita diversas subvenciones (nueve) con fines culturales, para desarrollar actividades y para la adquisición de bienes muebles y con fecha 22 de diciembre de 1993, se emite informe-propuesta de la Dirección General de Cultura en el que se informe negativamente la concesión de las subvenciones solicitadas por no tener éstas una proyección de carácter regional.

3. Se dictan el 30 de diciembre del mismo año Resoluciones de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, por las que acogiendo la indicación contenida en el Informe-Propuesta, deniega las referidas subvenciones.

4. Quinto.- Por Acuerdo plenario, el Ayuntamiento de Arafo acuerda interponer recurso contencioso-administrativo contra las Resoluciones de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, denegando las subvenciones solicitadas al amparo de la Orden de 9 de marzo de 1993.

La causa de inadmisibilidad alegada en la sentencia recurrida no reconoce el carácter subsanable de los requisitos omitidos por la Corporación local y procede rechazar, estimando el motivo, la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por las siguientes razones:

1. Esta Sala, en Auto de 13 de octubre de 1986, tiene declarado que el requisito exigido en el artículo 57-2-d) de la Ley Jurisdiccional debilita el derecho a obtener la tutela judicial efectiva de Ayuntamientos y Diputaciones, derecho garantizado a todos en el artículo 24 de nuestra Constitución, la que, además, en sus artículos 140 y 141 proclama la autonomía y reconoce la personalidad jurídica de cuantas entidades integran la Administración Local, plenitud desvirtuada por esta carga procesal previa cuyo incumplimiento puede tener y tiene gravísimas consecuencias, para la salvaguarda de los intereses generales; implicando también dicho requisito objetivo una discriminación contraria a la igualdad de las distintas Administraciones públicas, pues en ese propósito tutelar subyace la concepción de la minoridad jurídica de las entidades locales.

2. El Tribunal Constitucional, en Sentencias 162/86, 3 y 87 de 1987 y 174/88, entre otras, nos dice que el incumplimiento de los requisitos formales subsanables no debe dar lugar, dentro de una correcta interpretación del artículo 24 de la Constitución, a consecuencias sancionatorias conducentes a la pérdida de acceso al proceso, pues este derecho fundamental a la tutela efectiva, reforzado a nivel legislativo por el artículo 11-3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sólo permite desestimar o rechazar por motivos formales las pretensiones de las partes cuando el defecto fue insubsanable o no se subsanare, proclamando, reiteradamente, que los principios de proporcionalidad, conservación y subsanación, es algo que emana del principio de tutela jurídica.

3. El defecto formal de la falta de dictamen del Letrado no fue alegado por las partes ni fue subsanado dentro de los diez días, a que hacían referencia los artículos 57-3 y 129-1 de la Ley Jurisdiccional de 1956, sin que la circunstancia de ser los documentos aportados de fecha posterior al inicio del recurso contencioso-administrativo pueda tener efecto invalidante del mismo, en aplicación del principio pro actione que conduce a criterios restrictivos de la causa de inadmisibilidad cuando la parte procura la subsanación del cumplimiento de la exigencia del acuerdo corporativo previo, plenario o del Presidente de la Corporación Local, por vía de urgencia en este último caso, precedido del dictamen del Letrado, como presupuesto procesal en la doble línea de flexibilización del tal requisito formal, que se manifiesta, de un lado, en exigirlo tan sólo para el ejercicio de la acción que pudiéramos llamar inicial, es decir, para el proceso administrativo de primera instancia pero no así para las sucesivas fases procesales referidas sobre todo a la segunda instancia o apelación [en este sentido, Auto de la antigua Sala Cuarta de 14-1-1976, Sentencia de la misma Sala de 9-7-1979 y STS 6-10-1986, entre otras] y, de otra parte, en cuanto al dictamen previo de Letrado, requerido en la actualidad por el art. 54.3 del texto refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local [Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril] y art. 221.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales [Real Decreto 2568/1986, de 28 noviembre], en sentido de mayor apertura en cuanto referido al Secretario o, en su caso, a la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, a un Letrado, sin mayor especificación.

La expuesta línea jurisprudencial nos conduce a rechazar el motivo de inadmisibilidad examinado, pues estamos en presencia de un requisito procesal subsanable, no sólo retroactivamente para acreditar que existió el acuerdo corporativo y dictamen previo, sino con carácter ratificatorio o convalidante, de tal modo que se permita su formal constitución posterior bien que referida a la fecha antecedente al ejercicio de la acción impugnatoria, pues lo que se sana no es la falta de acreditación sino la misma existencia del presupuesto, para hacer efectiva la tutela judicial y conforme al espíritu que informó el art. 129 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, que ha venido a extender a todas las jurisdicciones el art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tal como entendió la sentencia de esta Sala de 11-4-1990, con invocación del principio «pro actione» conducente a un criterio restrictivo de la causa de inadmisibilidad, teniendo en cuenta:

1. El acceso al proceso, que no puede impedirse cuando, tratándose como aquí sucede, de un requisito subsanable, no se ha concedido formalmente la posibilidad de sanación, para integrar todos los presupuestos procesales, por lo que no cabe aceptar la causa de inadmisibilidad invocada y procede entrar en el examen de la cuestión de fondo.

2. En relación a la subsanabilidad de la acreditación este Tribunal ha sido absolutamente uniforme respecto a la representación de las Corporaciones Locales, en las sentencias de 1 de octubre de 1992, 23 de marzo de 1988, 15 de abril de 1983 y 11 de abril de 1990.

3. Como ha reconocido la jurisprudencia de este Tribunal, el carácter no vinculante de los informes previos a los acuerdos de las Corporaciones Locales, ha devenido en mera irregularidad, determinante, en su caso, de otras consecuencias, pero no a vedar el acceso de las Corporaciones Locales a la justicia por omisiones producidas en el círculo de sus propias garantías (SSTS de 15 de abril de 1987, 2 de abril de 1990 -dictada en recurso extraordinario de revisión- y 8 de abril de 1992).

Los razonamientos expuestos conducen a estimar el primero de los motivos de casación.

En aplicación del artículo 95.1.3 de la Ley 10/92, en el segundo motivo, se alude a la infracción del artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con el artículo 24 de la Constitución Española, ya que la declaración de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canaria, ha generado y colocado a la recurrente en una absoluta indefensión al no haberse entrado a conocer del fondo del asunto, desestimando la demanda única y exclusivamente por motivos meramente formales que, incluso, fueron subsanados en el iter procedimental.

En efecto, estima esta Sala que se ha producido el efecto radical de cierre del proceso por el hecho de impedir la reparación de un defecto fácilmente subsanable y cuya trascendencia no reclamaba, en modo alguno, aquella rigurosa solución.

Sobre este punto, también el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el mismo sentido en la sentencia 62/1989, de 3 de abril (reiterando lo manifestado en sentencia 49/1989), al examinar el cumplimiento de los requisitos procesales, pues el órgano judicial está obligado a ponderar la entidad real del vicio advertido, en relación con la sanción de cierre del proceso y del acceso a la justicia que de él puede derivar y, además, permitir en lo posible la subsanación del señalado vicio procesal (fundamento jurídico 2) y la doctrina se reproduce en la sentencia 15/1.990, de 1 de febrero (fundamento jurídico 3).

Reiterada doctrina constitucional ha dejado establecida que la inadmisión de un recurso por el órgano judicial no supone, en principio, vulneración del derecho a la tutela judicial si el recurrente incumple los presupuestos y requisitos procesales legalmente establecidos. Se ha matizado también, sin embargo, que la inadmisión de los recursos es una garantía de la integridad objetiva del proceso y no una sanción a la parte que incurre en defectos procesales y que, por ello, no debe rechazarse un recurso defectuosamente interpuesto o formalizado sin dar previamente ocasión a la subsanación de los defectos advertidos, siempre que no tengan su origen en una actitud negligente o maliciosa del interesado y no dañe la regularidad del procedimiento ni los intereses de la parte contraria. Equivale ello a decir que el derecho a la tutela judicial impide la clausura de un procedimiento por defectos que pueden subsanarse, sin perjuicio de otros derechos o intereses igualmente legítimos. Está, en consecuencia, obligado el órgano judicial a rechazar toda interpretación formalista y desproporcionada de los presupuestos procesales que le conduzca a negar el acceso a la jurisdicción debiendo, en su lugar, utilizar aquella que resulte ser la más favorable al ejercicio del derecho a la tutela judicial, concediendo a la parte la posibilidad de subsanar los defectos u omisiones procesales que sean susceptibles de subsanación, en los términos anteriormente expresados, tal y como, por otro lado, dispone el art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (SSTC 132/1987, de 21 de julio, 140/1987, de 23 de julio y 95/1988, de 25 de mayo, entre otras).

En el caso examinado, la relación entre los artículos 24.1 CE, 11.3 de la LOPJ y el principio pro actione, conducen a la consideración que no puede declararse la inadmisibilidad de la acción por defectos formales a no ser en aplicación de la ley y mediante resolución convenientemente motivada, pues la sentencia dictada omite cualquier referencia a los principios y artículos antes reseñados a la vez que en el análisis del Acuerdo de 8 de octubre de 1994, lo interpreta en sentido contrario al derecho a la tutela judicial efectiva y a los criterios anteriormente reseñados, pues si en dicho acuerdo se procede a ratificar íntegramente el Decreto de la Alcaldía nº 675/94, no puede significar otra cosa que asumir como propio lo que inicialmente fue adoptado por su carácter urgente por el Alcalde y del contenido de la sentencia se deduce el criterio formalista aplicado por la Sala, en contradicción con la jurisprudencia citada.

En suma, la sentencia recurrida adopta una postura rigurosamente formalista y contraria a la subsanabilidad de los defectos, en lugar de entrar a conocer del fondo del asunto por cuestiones puramente formales, lo cual, en definitiva, justifica la estimación del motivo.

En el tercero de los motivos, al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley 10/92, relativo a la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se invoca la incongruencia de la sentencia dictada por el Tribunal a quo, a tenor de lo dispuesto en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución Española, 248.3 de la LOPJ y 359 de la LEC y en la jurisprudencia recaída sobre el particular y específicamente en el ámbito contencioso-administrativo, que juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes.

A juicio de la parte recurrente, la sentencia recurrida infringe dicho principio en cuanto no se atuvo a las pretensiones contenidas en los escritos de contestación y conclusiones de la parte demandada en relación a las sentencias de este Tribunal de 17 de abril de 1996, 13 de octubre de 1993 y 10 de noviembre de 1993.

Es cierto que el artículo 71 de la LJCA de 1956 habilitaba a las partes a formular los motivos de inadmisión, inicialmente dentro del plazo de cinco días al emplazamiento para la contestación, pudiendo, en caso de ser rechazados, ser alegados en la contestación, de lo que se infiere que es en los escritos de demanda y contestación en los que se contienen las pretensiones de cada una de las partes y sobre las que la sentencia ha de limitar las posibilidades resolutorias de las cuestiones debatidas en tanto no se acuda al procedimiento fijado en el artículo 43.2 de la LJCA de 1956, a que nos hemos referido en el primer motivo, pero el pronunciamiento de inadmisibilidad, por apreciar la causa prevista en el artículo 82.b) de la LJCA, en la redacción de 1956, no generaría la apreciación de una incongruencia procesal

En efecto, sobre la incongruencia hay que partir de la teoría general contenida en esta Sala en sentencia de 2 de julio de 1991 al señalar que el artículo 43 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito y las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (entre otras, las sentencias de 9 de abril de 1987, 14 de junio de 1988, 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990).

En el caso examinado, el juicio sobre la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

2. La incongruencia extra petitum, que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción.

En algunas ocasiones, ambos tipos de incongruencia pueden presentarse unidas, concurriendo lo que se ha llamado incongruencia por error, denominación adoptada en la sentencia constitucional 28/87 y seguida por las sentencias constitucionales 369/93, 111/97 y 136/98 que definen un supuesto en el que por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión ajena al debate procesal planteado.

En el caso examinado, la sentencia dictada, sin entrar a conocer el fondo del asunto, ha inadmitido la demanda y estimados los dos primeros motivos de casación procede, por un principio de economía procesal, resolver el fondo del asunto.

En este sentido, el acto impugnado se limitó a constatar que la subvención carecía de proyección regional y, sin entrar en el análisis de la normativa automática por este Tribunal, procede su anulación, ya que el acto originario impugnado carece de motivación (como en asuntos similares concluyen las sentencias de 30 de junio de 1982, 15 de octubre y 29 de noviembre de 1985) al no explicitar las razones que fundamentan tal criterio, en virtud de la competencia de regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18 de la CE), dejando a salvo la competencia de autogobierno de Canarias, pues los principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento, son objeto de consideración por esta Sala, teniendo en cuenta las normas que rigen los requisitos de validez y eficacia del acto recurrido (en coherencia con las SSTC núms. 32/81, 227/88 y 50/99).

Los razonamientos precedentes conducen a declarar haber lugar al recurso de casación y a estimar el recurso contencioso-administrativo en el fondo, ante la ausencia en el acto originario recurrido del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 54 de la Ley 4/99 modificativos de la Ley 30/92, sin que proceda hacer imposición de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso, cada parte pagará las suyas.