STS, 5 de Diciembre de 2000

La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Murcia, en sesión ordinaria de 21 de noviembre de 1991, aprueba la propuesta de la Tenencia de Alcaldía de Hacienda, que contiene, entre otras, las siguientes determinaciones:

1. ) Se acuerda asumir directamente la recaudación en vía de apremio de los tributos y demás ingresos de derecho público del Ayuntamiento, a partir del primero de diciembre próximo, y esta asunción implicará el cese del actual Agente ejecutivo D. Miguel .

9. ) D. Miguel iniciará inmediatamente la entrega de los valores pendientes de cobro al Servicio de Recaudación para su comprobación y data, efectuándose después la correspondiente liquidación y el Servicio de Recaudación cuidará especialmente que no se interrumpan los procedimientos de apremio iniciados, ni se demore la iniciación de los que deban comenzar.

10. ) El Ayuntamiento abonará al actual Agente ejecutivo las costas satisfechas por éste en los procedimientos de apremio en trámite, conforme se vayan haciendo efectivo los débitos perseguidos.

D. Miguel interpone recurso de reposición que es desestimado por Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 30 de enero de 1992, que contiene la siguiente parte dispositiva. "Se acuerda desestimar el recurso de reposición interpuesto por D. Miguel contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 21 de noviembre último, toda vez que la petición de indemnización por los quebrantos que dicho Acuerdo le ocasione, no justifica la modificación de éste, sin perjuicio del derecho del recurrente a solicitar la posible indemnización de daños y perjuicios con independencia de la validez del Acuerdo, y por otra parte, la forma prevista en el Acuerdo citado para abonar al exrecaudador las costas pendientes, se ajusta a la Instrucción general de Recaudación, que como norma complementaria del Reglamento General de Recaudación, ha regulado las relaciones del Ayuntamiento con su Agente ejecutivo".

Interpuesto por el actor recurso contencioso-administrativo, fue resuelto por sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justiciade Murcia, que contiene la siguiente parte dispositiva: "1º) Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Miguel frente a los Acuerdos de 21 de noviembre de 1991 y 30 de enero de 1992 de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Murcia y anular los apartados uno y décimo del primero de los Acuerdos y la totalidad del segundo por no ser conformes a derecho. 2º) Reconocer el derecho del actor a que el Ayuntamiento demandado: A) Le abone las costas o suplidos satisfechos hasta la fecha de su cese como Recaudador del Ayuntamiento demandado el 21 de noviembre de 1991 y por los procedimientos de apremio seguidos por los valores no prescritos en dicha fecha, en la cuantía que en su caso quede acreditada en fase de ejecución de sentencia. B) Le pague, asimismo, una indemnización de reparación de su cese anticipado en cuantía equivalente a la que resulte de aplicar al período comprendido entre el 21 de noviembre de 1991 y el 26 de junio de 1994, un tanto diario igual a lo que haya sido su promedio diario de ingresos, según sus declaraciones del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas durante el período que va desde el 26 de junio de 1984 hasta el 21 de noviembre de 1991. Esta cuantía también se acreditará, en su caso, en la fase de ejecución de sentencia. 3º) No hacer pronunciamiento sobre costas".

En la sentencia impugnada se reconocen los siguientes hechos:

1. ) D. Miguel , perteneciente al Cuerpo de Contadores del Estado, pasó el 30 de julio de 1972 a la situación administrativa de supernumerario al ser nombrado Recaudador de Hacienda, primero en la zona de Guía de Gran Canaria, y después en la zona primera de Murcia (Capital). Posteriormente, el 1 de septiembre de 1977, quedó integrado en el Cuerpo Especial de Gestión de la Hacienda Pública, pero continuando en la situación de supernumerario, como Recaudador de Hacienda de la primera zona de Murcia y permaneció desde su nombramiento por Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1975 hasta su cese el 30 de marzo de 1986.

2. ) Previa autorización otorgada el 12 de diciembre de 1980 por la Dirección General del Tesoro y por Acuerdo del 23 inmediato posterior del Ayuntamiento de Murcia, se estableció que el demandante se hiciera cargo también de la cobranza del Impuesto sobre Circulación de Vehículos de Motor y de las multas de tráfico.

3. ) Por Acuerdo de 22 de diciembre de 1982 de la Comisión Permanente del Ayuntamiento, se aprobó la reestructuración de las zonas de recaudación municipal y también se le propuso al actor como Recaudador de la zona primera. Tras una negativa inicial el 10 de enero de 1983, la Dirección General del Tesoro y Política Financiera accedió el 16 de mayo de 1984 a autorizar la propuesta municipal, pero matizando que la autorización recaía sobre el Sr. Miguel y no sobre la recaudación de Hacienda, y exigiendo que las recaudaciones de Hacienda y municipal se hiciera con total separación, de forma que en cada una de ellas hubiera locales independientes y personal distinto. En virtud del Acuerdo de 26 de junio de 1984 de la Comisión Permanente del Ayuntamiento, quedó formalizado el nombramiento del actor como Recaudador Agente ejecutivo.

4. ) El 17 de junio de 1986, el demandante fue declarado en la situación de excedencia voluntaria, prevista en el apartado a) del artículo 29.3 de la Ley 30/84, en el Cuerpo de Gestión de la Hacienda Pública y el 1 de diciembre de 1991 pasó a la situación de excedencia voluntaria del apartado c) del citado artículo

   29.3.

5. ) Por Acuerdo de 21 de noviembre de 1991 de la Comisión de Gobierno, el Ayuntamiento de Murcia decidió asumir directamente a partir del primero de diciembre siguiente la recaudación de los tributos e ingresos de derecho público, así como el cese del demandante D. Miguel en sus funciones de Agente ejecutivo (punto primero del Acuerdo) y también se dispuso en el mismo Acuerdo que se abonaran al actor las costas satisfechas por éste en los procedimientos de apremio en trámite, conforme fueran haciéndose efectivos los débitos perseguidos (punto décimo del Acuerdo).

6. ) El 24 de diciembre de 1991, el demandante planteó recurso de reposición contra el anterior Acuerdo, con el doble interés de que se fijara una compensación por los quebrantos producidos en su cese y se dispusiere que el pago de las costas satisfechas en los procedimientos de apremio en marcha, se efectuara en la fecha de entrega de los valores. Este recurso fue desestimado por nuevo Acuerdo municipal de 30 de enero de 1992.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de D. Miguel .

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 28 de noviembrede 2000.

Con carácter previo al análisis de los motivos de casación, respecto de los cuales la parte actora desiste del primero de los motivos basado, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92, en la inaplicación del artículo 731.1 de la Ley de Régimen Local de 1955, en relación con el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Decreto 3154/68, la Instrucción de Recaudación y Contabilidad, aprobada por Decreto 2260/69 y el Estatuto de la Función Recaudadora, aprobado por Decreto 3286/69, ya que por Auto de la Sala de Instancia de 13 de mayo de 1997 se reconoció al actor el pago de 14.555.173 pesetas en concepto de costas, desistiendo el Ayuntamiento de Murcia del primero de los motivos, y circunscribiéndonos al análisis de los motivos segundo y tercero, planteados por dicha parte, interesa examinar, previamente, las causas de inadmisibilidad puestas de manifiesto por la parte oponente en el recurso de casación, que ostenta la representación procesal del Sr. Miguel .

Dicha parte invoca como primer motivo de oponibilidad a la prosperabilidad del recurso, al amparo del artículo 100.2.a) de la Ley 10/92, la inobservancia del artículo 96 en el escrito de preparación del recurso, siendo así que en tal escrito se hace referencia a los requisitos prevenidos en el artículo 93 y siguientes y se solicita tener por preparado el recurso de casación, al considerar que el objeto de impugnación es susceptible de dicho recurso.

Sobre esta materia, reiterada jurisprudencia de esta Sala (contenida, entre otras, en las sentencias de 27 de noviembre de 1993, 19 de enero, 26 de abril, 10, 18, 19 y 20 de mayo y 4 de junio de 1994, y en los Autos de 3 y 28 de junio de 1993 y de 8 de febrero de 1994, así como en la posterior sentencia de 4 de febrero de 1995) indica que es clara la diferencia de la carga procesal a realizar por el recurrente en la fase de preparación del recurso, donde tan solo habrá de manifestar su intención de interponer el mismo y exponer sucintamente la concurrencia de los requisitos exigidos (lo que se ha cumplido en la cuestión examinada), de la que ha de realizar en la fase de interposición, donde ya ha de expresar, razonadamente, analizando las normas y la jurisprudencia que se consideren infringidas, y en este caso, no cabe hablar de una inadmisibilidad del recurso por el referido motivo, ya que no es igual la exposición sucinta que se exige en la fase de preparación, que cumplió el recurrente, con la exposición razonada que se precisa en el escrito de interposición, que es precisamente la que después formaliza.

Por consiguiente, resulta desestimable el primer motivo de oponibilidad fundamentado en el artículo 100.2.a) de la Ley 10/92.

También basa la parte oponente al recurso de casación la oponibilidad, con carácter previo a la admisión del recurso, con fundamento en el artículo 100.2.c) de la Ley 10/92 por entender que nos encontramos ante un recurso carente de fundamento, en el sentido de que no es controlable casacionalmente la duración del contrato y es cuestión de hecho la valoración del daño, siendo así que la forma en que el Tribunal de instancia ha interpretado los requisitos de la prorrogabilidad de la situación del recurrente, constituyen el análisis de una cuestión de estricto carácter jurídico, que implica la determinación del alcance y contenido de los conceptos, especialmente a la vista de la disposición transitoria novena del Real Decreto Legislativo 781/86, por lo que la definición legal de dichos conceptos corresponde al Tribunal Supremo en el sentido de que, fijado su ámbito y su significado, era misión de los órganos de instancia, como así efectivamente se produjo, la determinación de los hechos.

En el caso examinado, no estamos ante una valoración de prueba, como erróneamente sostiene la parte oponente del recurso de casación, cuando dice que éste carece de fundamento, puesto que la invocación que efectúa de la sentencia de 27 de mayo de 1986 de la Sala Primera del Tribunal Supremo, afecta a un depósito mercantil de fruta y no a un arrendamiento de servicios, que deriva de un tratamiento frigorífico inadecuado, originándose unos daños y perjuicios en reclamación de una cantidad que nada tienen que ver con la cuestión examinada, en donde hay que determinar si procede una prórroga, por variación en el régimen jurídico de los Recaudadores.

Tampoco resulta apreciable en la cuestión examinada, la invocación que se efectúa de la sentencia de 25 de enero de 1995 sobre idéntica problemática, la indemnización por mayor coste en la prestación de servicios en ambulancias de enfermos de Seguridad Social, como consecuencia de incremento del precio de carburantes en las Ordenes Ministeriales de Hacienda, que se contiene en la sentencia de 2 de diciembre de 1985 o el criterio que se mantiene en la sentencia de 8 de julio de 1996, también invocado por la parte oponente al recurso, que sostiene que estamos ante una cuestión nueva cuando realmente en esta sentencia se indica que el escrito de demanda es el que fija con claridad y precisión la pretensión, peroestas referencias jurisprudenciales no sirven para tener por estimado el motivo de oponibilidad formulado por la parte recurrente, consistente en la carencia de fundamento del recurso de casación.

Tampoco es apreciable el último de los motivos invocados, al amparo del artículo 100.2.b) de la Ley 10/92, al considerar que son cuestiones nuevas las consignadas en los motivos segundo y tercero por parte del Ayuntamiento recurrente y que no guardan relación con la cuestión suscitada.

Dicho criterio no resulta apreciable porque en el motivo segundo de casación se cita la inaplicación de la disposición transitoria novena del Real Decreto-Legislativo 781/86, que se erige en núcleo fundamental del tema a debatir y en el motivo tercero se invoca la infracción de las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial (artículos 106.2 de la CE, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 54 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85), porque en estos preceptos sobre el régimen de responsabilidad patrimonial, se funda el Ayuntamiento recurrente en casación para denegar la pretensión indemnizatoria

Por consiguiente, no estamos ante una cuestión nueva en la forma que lo ha interpretado reiterada jurisprudencia (Sentencias de la Sala Primera de 8 de mayo de 1989, 26 de noviembre de 1990, 30 de diciembre de 1992, 26 de julio de 1993 y de la Sala Tercera de 31 de enero de 1995 y 12 de junio de 1995, entre otras), por cuanto que si bien no puede plantearse en el recurso de casación cuestiones no planteadas con anterioridad, no es éste el supuesto específico en el que nos encontramos, pues en el planteamiento de los dos motivos del recurso, por el Ayuntamiento de Murcia ni se efectúa una revisión de los hechos de la sentencia impugnada, ni tampoco se efectúa el análisis de nuevas cuestiones, cuando lo que se está debatiendo es el alcance y contenido de la continuidad o no de la prestación del servicio de recaudación y el análisis de la posible indemnización derivada de su actividad.

En consecuencia, desestimados los motivos formulados por la parte oponente en el recurso de casación, procede analizar los dos motivos invocados por la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia.

El segundo de los motivos (puesto que como ya hemos indicado, la parte recurrente desiste del primero de los motivos) se fundamenta en la indebida aplicación de la disposición transitoria novena del Real Decreto-Legislativo 781/1986, precepto en el que se señala que los Recaudadores contratados podrán continuar en el ejercicio de sus funciones de Agentes ejecutivos durante la vigencia de los contratos establecidos, los cuales podrán ser prorrogados de mutuo acuerdo, en tanto las entidades locales no tengan establecido el servicio con arreglo a lo previsto en esta Ley, o tratándose de municipios, mancomunidades o entidades locales o consorcios, no lo tengan establecidos la Diputación como forma de cooperación al ejercicio de las funciones municipales y en este precepto es en el que se basa la parte recurrente para formalizar el recurso de casación.

En el caso examinado concurren las siguientes circunstancias:

1. La Comisión Permanente del Excmo. Ayuntamiento de Murcia, en sesión de 26 de junio de 1984, formalizó el nombramiento de Recaudador-Agente Ejecutivo de D. Miguel , Recaudador de Hacienda de la Zona Primera y cuyo nombramiento se ajustará al Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda y la competencia atribuida lo será para la gestión y cobranza en vía ejecutiva de los impuestos, tasas, contribuciones especiales, multas y cualquier otro crédito de que sea titular el Excmo. Ayuntamiento de Murcia.

2. El Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Murcia, en sesión de 21 de noviembre de 1991, acepta la propuesta efectuada por la Tenencia de Alcaldía de Hacienda de la Comisión de Gobierno y asume directamente la recaudación en vía de apremio de los tributos e ingresos de derecho público del Ayuntamiento, acordando que D. Miguel iniciará la entrega de valores pendientes de cobro al servicio de la recaudación y el Ayuntamiento abonará al Agente las costas satisfechas por éste en los procedimientos de apremio en trámite, lo que ha sucedido al aprobarse el Auto de 13 de mayo de 1997 por la Sala de instancia y que motiva el desestimiento por la parte recurrente del primero de los motivos de casación.

El alcance y contenido de dicha disposición transitoria novena ha sido delimitado por la STS, Sala 3ª (Sección 7ª), de 4 de junio de 1999, al resolver el recurso de casación 6331/93 en el sentido que los actuales recaudadores contratados, sólo podían continuar en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser prorrogados los correspondientes contratos "en tanto las Entidades Locales no tengan establecido el servicio con arreglo a lo previsto en esta Ley" y en el caso examinado, la Comisión de Gobierno delAyuntamiento, decide que la recaudación municipal sea gestionada directamente por ella misma, en cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento General de Recaudación (Real Decreto 1684/90 de 20 de diciembre) en cuyas disposiciones derogatorias se derogan, entre otras, el Decreto 3154/68 de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación y el Decreto 2260/69 de 24 de julio, por el que se aprueba la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, lo que implica tener establecido el Servicio de Recaudación, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales nº 39/88.

Este precepto indica que la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y las demás leyes del Estado, reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo, en relación con el artículo 6.1 del Reglamento General de Recaudación de 20 de diciembre de 1990, disposición en la que se establece que, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, el Reglamento es aplicable directamente a las entidades locales y la gestión recaudatoria de estas entidades está atribuida a las mismas y se llevará a cabo o directamente por dichas entidades o por otros entes territoriales a cuya demarcación pertenezcan, con los que se haya formalizado el correspondiente convenio o en los que se haya delegado esta facultad, siendo competentes los órganos, servicios o entidades que se determinen en las correspondientes normas orgánicas de la entidad.

En consecuencia, el Ayuntamiento de Murcia tenía establecido el servicio de recaudación a los efectos prevenidos en la disposición transitoria novena del texto refundido de 1986 y era procedente la improrrogabilidad y consiguiente extinción contractual, como oportunamente se le comunicó al actor, apreciándose en la sentencia impugnada, la infracción de la disposición transitoria novena del Real Decreto Legislativo 781/86, invocada por la parte recurrente en casación.

También resultan infringidos por la sentencia recurrida los restantes preceptos invocados, en este motivo, por la parte recurrente, de la Ley 7/85 de 2 de abril: el artículo 85, en cuanto a la regulación de los servicios públicos locales y la gestión directa por parte de éstos, en su apartado tercero, el artículo 92 en cuanto al régimen jurídico de los funcionarios al servicio de la Administración local y el artículo 106, que se refiere a la autonomía de las entidades locales para establecer y exigir los tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado, en la legislación reguladora de las Haciendas locales y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas, siendo de tener en cuenta, además, que la invocación que se efectúa del artículo 193.2 de la Ley de Bases de Régimen Local ha de entenderse, como ya reconoce el propio motivo, inexistente en la medida en que la Ley 39/88 reguladora de Haciendas Locales, deroga, entre otros, el Título VIII en que se encontraba el artículo 193.2 de dicha Ley de Bases.

Finalmente, el artículo 6.2 del nuevo Reglamento General de Recaudación nº 1684/90, es suficientemente explícito para entender la asunción de la gestión recaudatoria de las entidades locales, y, en consecuencia, procede estimar el motivo primero de casación.

En el caso examinado, la organización recaudatoria tiene su antecedente remoto en la Ley de 22 de mayo de 1888 y en la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911 y encuentra su desarrollo específico en la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963, que se destina a regular, entre otros aspectos, la función recaudatoria que, en unión con la actividad liquidatoria, integra lo que se denomina la actividad administrativa de gestión del tributo, y se completa en el artículo 9.d) de la Ley General Presupuestaria 11/77, de 4 de enero y en el posterior Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, que se refiere, igualmente, entre otros contenidos, a la gestión recaudatoria, en su conjunto.

Con precedentes en el Estatuto de Recaudación de 29 de diciembre de 1948, nuestro ordenamiento jurídico reguló la materia recaudatoria por el Decreto 3154/68, de 14 de noviembre, que aprobó el Reglamento General de Recaudación, por el Decreto 3286/1969, de 19 de diciembre, que reguló el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda y por el Decreto 2260/1969, de 24 de julio, que aprobó la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, preceptos derogados por el Real Decreto 1684/90 de 20 de diciembre y a los que se ajustaba el nombramiento del Sr. Miguel en la forma prevista por el Acuerdo de la Comisión Permanente del Excmo. Ayuntamiento de Murcia de 26 de junio de 1984.

También el régimen jurídico de las encomiendas del servicio, se preveía para Diputaciones Provinciales acogidas a lo dispuesto en la Ley de 11 de abril de 1942 que tuviesen encomendadas el servicio de recaudación en la respectiva provincia, ostentando el carácter de órganos ejecutivos para la realización de la cobranza por medio de los Recaudadores de Zona por ellos nombrados y el Decreto3286/69 regulaba su cese en el servicio en el artículo 35, pues la encomienda del servicio recaudatorio a las Diputaciones Provinciales era por tiempo indefinido, pero el Ministro de Hacienda podría rescindirlas, sin derecho alguno a indemnización a favor de la Diputación, habiéndose discutido su naturaleza jurídica, pues según un criterio sostenido en la sentencia de este Tribunal de 24 de febrero de 1965, entrañaba una especie de gestión indirecta o delegada de un servicio público de titularidad estatal y según otro criterio, se trataba de una relación entre entes públicos ligados por un círculo calificable de dependencia «cuasi-jerarquica» encuadrable en los artículos 243 y 740 del TRLRL de 24 de junio de 1955 que establece los derechos de los Recaudadores derivados de los devengos por premio de cobranza en período voluntario que les abona la Diputación, sobre todo los ingresos que en tal periodo verifican en el Tesoro y la participación establecida en los recargos de prórroga de apremio correspondientes, siendo de tener en cuenta que estos Recaudadores de Hacienda y de Zona nombran el personal auxiliar acomodándose a las disposiciones laborales vigentes, con sujeción a la plantilla de la respectiva zona.

Examinado, en síntesis, el régimen jurídico aplicable con anterioridad al cese de los recaudadores en el desempeño de sus funciones, las disposiciones normativas generadoras del cambio de su estatuto profesional son las siguientes:

1. El Real Decreto 1327/1986, de 13 de junio (B.O.E. de 2 de julio de 1986) que estableció, como consecuencia de una serie de modificaciones en los procedimientos de gestión de la Hacienda Pública que se introducen en nuestro sistema jurídico a partir de la aprobación del Real Decreto 338/1985, de 15 de marzo, que contiene las normas sobre la gestión tributaria, recaudatoria y contable, que las Delegaciones y Administraciones de Hacienda asumirán directamente, en los términos del artículo 9.d) de la Ley General Presupuestaria 11/77, de 4 de enero, reiterado con igual número y letra en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, la gestión recaudatoria conducente a la realización en vía ejecutiva de los créditos y derechos que constituyen el haber del Estado y de los Organismos Autónomos, susceptibles de recaudación por vía de apremio. En la referida disposición se acuerda el cese de la encomienda del servicio de recaudación que el Ministerio de Economía y Hacienda tenía concedido a las Diputaciones Provinciales o a las Comunidades Autónomas uniprovinciales, por lo que tanto los Recaudadores de Hacienda como los Recaudadores de Zona, dejan de ser órganos de recaudación de los derechos y créditos que constituyen el haber del Estado y los Organismos Autónomos.

2. En la disposición adicional segunda de la referida norma se acuerda que, por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, se determinará el procedimiento para acordar la adscripción de los Recaudadores y el personal auxiliar y se regula el reingreso del personal que tenga la condición de funcionario, realizándose siempre que exista puesto vacante con dotación presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2169/84, de 28 de noviembre, sobre atribución de competencias en materia de personal y ello sin perjuicio de las previsiones contenidas en el artículo 23 de la Ley 46/85, de 27 de diciembre, en relación con los catálogos de puestos de trabajo prevenidos en el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que contiene las relaciones de puesto de trabajo.

3. Por Real Decreto 1451/87, de 27 de noviembre, y de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1327/86, de 13 de junio, el Ministerio de Economía y Hacienda ha de fijar la fecha en que cada Delegación y Administración de Hacienda asumirá la recaudación ejecutiva estatal, cesando en sus funciones las Diputaciones Provinciales concesionarias, los Recaudadores de Hacienda y los Recaudadores de Zona.

4. Por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de noviembre de 1987 y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º y la disposición transitoria primera del Real Decreto 1327/86, de 13 de junio, la fecha de cese de todas las encomiendas del servicio de recaudación concedidas por el Ministerio de Economía y Hacienda a las Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas, se concreta en el 31 de diciembre de 1987, a partir de cuyo momento todos los Recaudadores de Hacienda y de Zona cesan en sus funciones y dejan de ser órganos de recaudación de la Hacienda Pública, asumiendo directamente dicho cometido las Delegaciones y Administraciones de Hacienda.

5. Finalmente, otras disposiciones normativas completan el esquema legal expuesto: El Real Decreto 1684/90 de 20 de diciembre que contiene el nuevo Reglamento de Recaudación (en especial, el artículo

6.1) y las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, desde la Ley 9/1983, de 13 de julio; Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas y la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (en especial, el artículo 12, ya examinado).

Del análisis legal precedente, se infiere que estamos ante un conjunto normativo, con expresa habilitación legal, que determina un cese en la prestación de servicios por parte de los Recaudadores y cualquiera que sea el criterio que se sustente en torno a la naturaleza jurídica de su statusno podría equipararse a un contrato definidor de derechos y obligaciones, insusceptible de cualquier modificación en el futuro, por lo que la situación jurídica del Recaudador, desde siempre, ha estado supeditada a lo que las Leyes y los Reglamentos dispusieran (art. 2 del Decreto 3286/1969), y estos últimos establecían, explícitamente, no sólo que los Recaudadores, tanto de Hacienda como de Zona, podían cesar en el cargo «por cambio del sistema recaudatorio» (arts. 30.5 y 41 del Decreto 3286/1969, antes de su modificación por el Real Decreto 3126/1983) sino también que a las Diputaciones Provinciales, de las que dependían los Recaudadores de Zona, se les podía «rescindir la encomienda sin derecho alguno a indemnización» (art. 35 del Decreto 3286/1969).

En consecuencia, el Recaudador, en su carácter de empresario y de titular de una función pública no era detentador de derechos sino de meras expectativas, por lo que es evidente que la reestructuración reglamentaria autoorganizativa (con habilitación legal) del anterior sistema recaudatorio, en beneficio y para mayor eficacia del interés público, y la consecuente desaparición de las «encomiendas» y de los cargos de Recaudador, no podía generar una indemnización reparable, máxime cuando la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1327/1986 establece un mecanismo compensatorio, consistente en que los Recaudadores cesados y su personal auxiliar pueden optar, en primer lugar, por adscribirse, cuando cumplan los requisitos y condiciones que al efecto se establezcan, a las Unidades Administrativas de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda, o bien, si tenían la condición previa de funcionario público, por reingresar a su primitivo destino, siempre que exista puesto vacante con dotación presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2169/1984, de 28 noviembre, sobre atribución de competencias en materia de personal, sin perjuicio de poder obtener otro destino a tenor de la normativa general sobre reingreso, o bien, por último, en el caso de no tener la condición de funcionario, por aceptar la adscripción en régimen de contratación laboral.

El segundo de los motivos de casación, que es el tercero de los invocados en el escrito de interposición por la representación del Ayuntamiento de Murcia, se fundamenta en la infracción por la sentencia impugnada de los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 54 de la Ley 7/85, así como de toda la doctrina sobre responsabilidad patrimonial de la Administración pública, poniendo de manifiesto, en primer lugar, que la naturaleza de la relación entre el Sr. Miguel y el Ayuntamiento de Murcia, tenía carácter estatutario y era detentador de meras expectativas. En segundo lugar, que la naturaleza del Acuerdo municipal, al amparo de la disposición transitoria novena del Real Decreto Legislativo 781/86 autorizaba la continuidad en tanto la entidad local no tuviera establecido el servicio con arreglo a la ley, de forma que de acuerdo con el Ayuntamiento se produjo el cese obligado sin posibilidad de prórroga, según la Ley 7/85, la Ley 39/88 y el Real Decreto 1684/90, de 20 de diciembre y no estaba obligado a mantener el nombramiento de Recaudador Agente ejecutivo hasta que se acabara la prórroga, como sostiene la sentencia impugnada, sino hasta que se organizase el servicio, de conformidad con los artículos 106.3 y 85 de la Ley 7/85 y además, la reestructuración reglamentaria autoorganizativa no generaba una lesión resarcible, como ya tuvo ocasión de señalar la precedente sentencia de este Tribunal de 2 de noviembre de 1993.

Para analizar el referido motivo, partimos del presupuesto que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo: a) El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente. b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo. c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas. d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

También este motivo procede ser estimado, porque, en lo que respecta a los daños y perjuicios económicos es de significar que el cese de los Recaudadores no ha originado pérdidas o disminuciones de derechos económicos, sino, a lo sumo, de expectativas, pues tales derechos se producíano generaban en base a la gestión realizada, ya que eran la contraprestación del servicio prestado, y es lógico que, si dicha gestión ya no se realiza, esos derechos carecen de causa originaria y, en consecuencia, las antiguas expectativas de continuar percibiendo la contraprestación no pueden confundirse e identificarse con derechos plenamente asumidos o adquiridos.

Así, en este caso se excluyen las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes, puesto que es reiterada la postura jurisprudencial del Tribunal Supremo (así en sentencia de 15 de octubre de 1986) que no computa las ganancias dejadas de percibir que sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre, cuando las pruebas de las ganancias dejadas de obtener sean dudosas o meramente contingentes y, en este caso, no se han acreditado, pues la disminución de las expectativas económicas del Recaudador se había ido generando paulatinamente cuando, como ya se ha expuesto, un conjunto de disposiciones normativas habían permitido el progresivo traspaso de los servicios recaudatorios generales, de forma específica, a la Seguridad Social, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, con la consecuente reducción de funciones y, por supuesto, de ingresos de los antiguos Recaudadores (así, en 1988, con la Ley de Haciendas Locales 39/1988, las expectativas económicas aún habrían sido menores).

Finalmente, por lo que respecta a los perjuicios profesionales, el Real Decreto 1327/1986 ha permitido a los Recaudadores cesados el ejercicio de la opción a adscribirse a los nuevos autoservicios recaudatorios de la Administración o a reingresar, como titular o como contratado laboral, a sus antiguos cuerpos o escalas funcionariales, con la seguridad que tales integraciones implican. Además, las potenciales indemnizaciones a su personal auxiliar se minimizaron por el hecho de que tal personal, en virtud de acuerdo suscrito entre sus representantes sindicales y el Ministerio de Economía y Hacienda (Resolución de la Dirección General de Trabajo 11 de abril de 1988), se incardinó, como personal laboral, en el citado Departamento Ministerial, con respeto de su antigüedad a efectos económicos y sociales.

Por otro lado, la aplicación del principio de la reparación integral implica que la misma comprende, dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, los daños alegados y probados por el perjudicado, lo que supone la inclusión de los intereses económicos valuables y los conceptos de lucro cesante y daño emergente, partiendo del principio contenido en los artículos 1.106 del Código Civil y 115 de la Ley de Expropiación Forzosa y de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, las sentencias de 7 de octubre y 4 de diciembre de 1980, 14 de abril y 13 de octubre de 1981, 12 de mayo y 16 de julio de 1982, 16 de septiembre de 1983, 10 de junio, 12 y 22 de noviembre de 1985), siendo de tener en cuenta que en el asunto examinado no concurren dichas circunstancias.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (sentencia, entre otras, de 3 de febrero de 1989) falta una prueba que determine la certeza del daño emergente y lucro cesante al exigirse una prueba rigurosa de las garantías dejadas de obtener, observándose que la indemnización, en coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (sentencia de 15 de octubre de 1986, entre otras) ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios.

Tampoco concurre, en el presente caso, el requisito de que, efectivamente, se haya producido una «lesión», en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrante de un daño y perjuicio no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992.

Esa antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre 1989, entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público. Por su parte, el Tribunal Constitucional, en SS. núms. 37/1987, de 26 marzo, 65/1987, de 21 mayo, 127/1987, de 16 julio, 170/1989, de 19 octubre, y 41 y 42/1990, de 5 marzo, tiene declarado que no hay antijuridicidad ni, por tanto, derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las facultades innovatorias del ordenamiento jurídico o de las potestades autoorganizatorias de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior o se reestructuran sus sistemas de gestión.Por lo tanto, en el caso presente, la Administración del Estado, por vía reglamentaria (Reales Decretos 1327/1986, 1451/1987 y 1684/1990) y con sujeción al principio de legalidad (arts. 6.2, 9.1.c y 138 de la Ley General Tributaria y 9.d de la Ley General Presupuestaria), ha procedido a establecer una estructura administrativa diferente que implica el cambio del sistema recaudatorio, con las consecuencias, ya previstas, de rescindir, sin derecho alguno a indemnización, la encomienda de las Diputaciones Provinciales y producir el cese de todos los Recaudadores, con opción de adscribirse a los nuevos servicios recaudatorios o de reingresar a su anterior puesto de funcionario público, por lo que debe concluirse que tal actuación está plenamente ajustada al ordenamiento jurídico y que los potenciales daños y perjuicios causados no son antijurídicos o ilícitos y han de ser jurídicamente soportados por los interesados, pues, dentro del sustrato estatutario de la relación que mantenían con la Administración, sólo eran titulares de meras expectativas.

Tampoco cabe reconocer, en el caso examinado, una implícita responsabilidad del Estado legislador, pues como ha reconocido la sentencia del Pleno de la Sala de 30 de noviembre de 1992 y numerosas sentencias posteriores en materia de responsabilidad del Estado Legislador, sobre jubilaciones anticipadas e incompatibilidades, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en decisiones del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad de los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derecho o en derechos no consolidados, por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición y de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las sentencias (números 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio y 70/1988 de 19 de abril), la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

En efecto, tales sentencias después de negar que se vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dicen a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", pero la conclusión a que se llega es que no procede la indemnización solicitada. Tampoco las sentencias de 30 de noviembre de 1992 y sucesivas del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve.

El artículo 106.2 de la Constitución se refiere a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. A tal efecto, la invocación que se hace del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, precepto en relación con el 1º de dicha Ley, no parece que permita amparar en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, pues además, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican: supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía derechos, etc.

En este punto, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/92, de 26 de noviembre, publicada en el B.O.E. de fecha 27 de noviembre de 1992, es orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia y limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en lospropios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que de estar vigente cuando se producen los hechos, excluiría, por supuesto, la indemnización pretendida.

En suma, no estamos en presencia de una norma legal expropiatoria ni ante una norma legal inconstitucional, únicos supuestos en los que podría plantearse, en abstracto, la responsabilidad del Estado Legislador, como reconoció la sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 1991.

Los razonamientos precedentes conducen a la estimación del recurso de casación, con la consiguiente revocación de la sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso-administrativo, confirmando la validez de los actos administrativos recurridos, sin hacer especial imposición de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso, cada parte pagará las suyas.