STS, 29 de Mayo de 2001

Por escrito de 29 de julio de 1.998, la Sociedad Española de Medicina de Familia y Comunitaria, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1117/98 de 5 de junio.

Por providencia de 25 de septiembre de 1998, se admite a trámite el recurso contencioso administrativo, se acuerda la publicación oportuna y se reclama a la Administración el expediente administrativo a fin de que lo remita a esta Sala previo emplazamiento de cuantos aparezcan interesados.

Por diligencia de ordenación de 11 de diciembre de 1998, se emplaza a la parte actora para que en el plazo de veinte días formalice la demanda, y por providencia de 11 de enero de 1999, previa petición de la parte actora, se suspende el término conferido para formalizar la demanda a fin de que la Administración complete el expediente con la remisión del Dictamen del Consejo de Estado, y por providencia de 11 de marzo de 1999, se alza la suspensión y se entrega el expediente a la parte actora para que formalice la demanda en el plazo que le resta.

Por escrito de 10 de mayo de 1999, presentado en el Registro General del Tribunal Supremo, la parte actora formaliza la demanda, suplicando en su escrito: "Que habiendo por presentado este escrito, con devolución del expediente administrativo y de su complemento, se sirva tener por formulado el trámite conferido de demanda, y en su día y previos los trámites legales de aplicación se sirva dictar Sentencia por la que, con estimación del presente recurso contencioso- administrativo, decrete la nulidad íntegra del Real Decreto 1117/98, de 5 de junio, por el que se modifica el RD 575/97, en desarrollo del apartado 1, párrafo segundo, del artículo 131 bis) de la Ley General de la Seguridad Social, y subsidiariamente a la anterior pretensión principal se sirva declarar la nulidad del Artículo Único de igual RD 1117/98, de 5 de junio".

En el apartado Segundo de los Fundamentos de su escrito de demanda, la parte actora hace una exposición detallada y literal de la normativa impugnada y de las normas que son su antecedente y complemento.

En el apartado, también Segundo, que debe ser tercero, alega la vulneración del procedimiento legal previsto para la elaboración de las disposiciones de carácter general, artículos 105 de la Constitución y 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, echando en falta los informes bien del Instituto Nacional de la Salud, bien del Ministerio de Sanidad y Consumo, o bien del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

En el apartado Tercero, se refiere a los límites al ejercicio de la potestad reglamentaria. Y tras una exposición de la doctrina contenida en la sentencia de la Sala Especial de Revisión de 11 de junio de 1991, Ar, 4874, sobre el contenido y límites de la potestad reglamentaria, concreta en el punto 1), en relación con la modificación y adición del artículo 1.4 del Real Decreto 575/97 de 18b de abril, que no hay razón que pueda justificar la prevalencia del criterio del facultativo del INSS sobre el del facultativo de Servicio de Salud, que no hay referencia a procedimiento alguno de solución de las discrepancias que pudieran producirse y que el plazo de tres días hábiles aparece como irrisorio, de casi imposible cumplimiento o incongruente con el plazo de diez días del artículo 5.2 del Real Decreto 575/97, establecido para las propuestas de declaración de alta médica que formulen los servicios médicos de la entidad gestora o de la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. En el punto 2), en relación con la adición de dos párrafos al apartado 3 del artículo 2 del Real Decreto 575/97, que no sólo se ignora el principio de coordinación sino que incluso se niega y se deja en manos de una entidad privada el traslado al Servicio Público de Salud, todo lo que dice comporta una vulneración del artículo 78.3 de la Ley 13/96 de 30 de diciembre que dispone, que el desarrollo reglamentario deberá determinar los procedimientos para la formulación de reclamaciones. En el punto 3), en relación con el artículo 6 bis que se incorpora al Real Decreto 575/97, que debe seguir la misma suerte, en cuanto a nulidad, por falta de mecanismos de coordinación, procedimiento de reclamaciones y perentoriedad del plazo. Y en el punto 4), en relación con la totalidad del articulado del Real Decreto 1117/98 de 5 de junio, denuncia la evidente omisión del desarrollo reglamentario en la previsión legal de establecimiento de mecanismos de garantías de confidencialidad en el tratamiento de los datos de diagnostico de los pacientes, con apoyo de lo dispuesto en el artículo 78.1 de la Ley 13/96 de 30 de diciembre y el artículo 39 de la Ley 66/97 de 30 de diciembre, Ley General de Sanidad, artículo 10 Real Decreto 1910/84 y Ley Orgánica 5/92 de 29 de octubre, así como de la doctrina de la sentencia de 6 de marzo de 1989 del Tribunal Supremo.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, interesa se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo o subsidiariamente que se desestime.

Alegando en síntesis:

A). Respecto a la petición de inadmisibilidad, que la entidad recurrente carece de legitimación conforme a la dispuesto en el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción y que no se ha acreditado que el órgano que acordó la interposición del recurso es competente para tal fin.

B). Respecto a la petición de nulidad genérica, que no es aplicable al supuesto de autos la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, pues la Ley 50/97 de 27 de noviembre derogó los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y en segundo lugar, que tanto la Constitución artículo 105 como la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, exigen la audiencia del interesado pero no se establece como necesario la audiencia de órganos administrativos que tuvieran competencias que pudieran verse afectadas, como la parte actora solicita, y, que la exigencia se cumple con la necesaria intervención de la Secretaría General Técnica y el Dictamen del Consejo de Estado.

C). En cuanto a las infracciones respecto al fondo; a), que no tiene el Real Decreto impugnado la finalidad específica de establecer mecanismos especiales para la protección de datos de carácter personal; b), que la circunstancia de que no contenga normas especiales sobre la protección de datos podrá determinar la necesidad de que exista un nuevo Real Decreto que los establezca pero no determinará la nulidad del Real Decreto impugnado; c), que el Real Decreto impugnado se incardina en el Real Decreto de 1997, que en su artículo 3 dispone que los datos a que se refiere quedaran protegidos conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de 29 de octubre de 1992, por lo que queda garantizado el derecho a la protección de datos conforme a tales normas, y d), que aunque se pudieran estimar los demás argumentos en cuanto a fondo el efecto no seria la nulidad del Real Decreto que se interesa.

D). En relación con la ilegalidad de la modificación y adición del artículo 1.4 del Real Decreto 575/97, aduce, a), que el Real Decreto impugnado no establece la prevalencia del criterio del facultativo del INSS sobre el del facultativo del Servicio de Salud y se está aplicando una previsión que ya estableció una norma con rango de Ley, artículo 39 de la Ley 66/97; b), en cuanto a que si el plazo es o no irrisorio, no pasa de ser una apreciación subjetiva, aparte de que no es acertada, pues estima suficiente el plazo de tres días a que la norma se refiere; y c), que el que se haya previsto o no un procedimiento para el caso de discrepancias no determinará la nulidad del Reglamento, sino a lo más, la conveniencia de un nuevo Reglamento que regule tal materia.

E). En relación con la impugnación realizada sobre lo establecido en el apartado 3 del artículo 2 del Real Decreto 575/97, alega a), que no existe la contradicción que se denuncia pues se trata de una norma general y otra especial, según intervengan o no los facultativos de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales; b), que la atribución a tales Mutuas del deber de remitir al Servicio Público de Salud la copia del parte de alta no constituye una norma contra la Ley por cuanto no se está atribuyendo una función pública a una entidad privada; y c) que el que sea o no más conveniente otro sistema de organización administrativa, incluso el que ofrece la parte actora, no afecta a la validez de la norma, aparte de que la organización administrativa es competencia de la propia Administración hoy demandada.

Por todo lo que concluye, manteniendo que el Real Decreto impugnado es conforme a derecho, en cuanto desarrolla lo dispuesto en la Ley, que se fundamenta en racionalizar el sistema y evitar fraudes.

Por auto de 26 de octubre de 1999, se recibió a prueba el proceso con el resultado que las actuaciones muestran.

En trámite de conclusiones la parte actora, tiene por reproducidos los motivos y consideraciones de su escrito de demanda y alega que los preceptos de la Ley 50/97 evidencian la plena virtualidad de lo alegado en la demanda sobre la vulneración del procedimiento legal para la elaboración de disposiciones de carácter general y que además en otras ocasiones anteriores, similares a la de autos, la Administración ha oído la Ministerio de Sanidad y al Instituto Nacional de la Salud, y por Otrosi, interesa la aportación de los Estatutos de la Sociedad a quien representa.

El Abogado del Estado, en trámite de conclusiones reproduce las argumentaciones más atrás vertidas y señala que la prueba practicada ha acreditado que la Subsecretaría de Sanidad y Consumo emitió informe sobre el Real Decreto que desarrolla el artículo 39 de la Ley 66/97 de 30 de diciembre.

Por providencia de 1 de septiembre de 2000, se incorporan a los autos los Estatutos de la Sociedad recurrente y certificación del acuerdo de la Junta Directiva de 20 de junio de 1998 sobre impugnación del Real Decreto 1117/97 de 5 de junio.

Por providencia de 11 enero del año dos mil, se señalo para votación y fallo el día veintidós de mayo del año dos mil uno, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La parte actora en el suplico de su escrito de demanda, interesa se decrete la nulidad integra del Real Decreto 1117/98, de 5 de junio, por el que se modifica el Real Decreto 575/97, en desarrollo del apartado 1, párrafo segundo, del artículo 131 bis de la Ley General de la Seguridad Social y subsidiariamente a la anterior pretensión principal se sirva declarar la nulidad del artículo único del Real Decreto 1117/98 de 5 de junio, en base a dos alegaciones que a su vez divide en distintos apartados, y el Abogado del Estado, en su escrito de oposición a la demanda interesa se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, por la falta de legitimación de la entidad recurrente o subsidiariamente que se desestime por resultar conforme a derecho el Real Decreto impugnado.

La petición de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, que por sus efectos respecto del fondo del asunto procede analizar con prioridad, la aduce el Abogado del Estado, en base a dos argumentos, uno, por no haber aportado la entidad recurrente, los Estatutos, cual exige el artículo 57.2.d) de la Ley de la Jurisdicción y doctrina de esta Sala sentencia de 9 de diciembre de 1.998, y el otro, porque, si bien el artículo 28 y 32 de la Ley de la Jurisdicción, reconocen a las entidades y corporaciones la legitimación para la defensa de intereses de carácter general, no parece que en el caso de autos se esté en tal supuesto, por cuanto en su demanda la entidad recurrente lo que defiende es una organización distinta para la determinación de las altas a efectos de la percepción de prestaciones de la Seguridad Social, o un sistema de mayor garantía en el tutela del derecho a la intimidad de los ciudadanos cuando se encuentren en situación de baja laboral.

Y no procede acoger la causa de inadmisibilidad aducida, de una parte, porque, en los autos, aunque con posterioridad la escrito de contestación de la demanda aparecen aportados los Estatutos de la entidad recurrente, y de otra porque, pudiendo afectar la norma impugnada, a la actuación de los médicos de familia, resulta difícil, cuando menos a priori el desconocer la legitimación de la entidad que defiende los intereses de los médicos de familia, máxime, cuando ello exigiría el análisis de las distintas alegaciones para concretar si en ellas se está o no defendiendo el interés de sus colegiados o asociados, cual exige el artículo 32 citado, sin perjuicio, obviamente de que tras el análisis pertinentes se pudiera llegar a la conclusión de que no se están defendiendo intereses profesionales, y entonces se desestimaría el recurso contencioso administrativo por falta de acción, pues la legitimación está, en el caso de autos, relacionada con la cuestión de fondo.

Antes de entrar en el análisis del fondo del asunto, parece conveniente exponer los términos de la Ley que el Real Decreto trata de desarrollar y al tiempo los términos de éste, La Ley 66/97 de 30 de diciembre añadía un párrafo segundo al apartado 1 del artículo 131 bis del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que tiene el siguiente tenor literal: "Sin perjuicio de las competencias que correspondan a los servicios públicos de salud, los médicos adscritos al Instituto Nacional de la Seguridad Social podrán expedir el correspondiente alta médica en el proceso de incapacidad temporal, a los exclusivos efectos de las prestaciones económicas de la Seguridad Social y en los términos que reglamentariamente se establezcan".

Por su parte el Real Decreto 1117/98 de 5 de junio, que desarrolla la anterior norma dispone, entre otros lo siguiente: "Uno. El apartado 4, del artículo 1, queda redactado en la siguiente forma:«4. Los partes de alta médica se extenderán, tras el reconocimiento del trabajador, por el correspondiente facultativo del Servicio Público de Salud. En todo caso, deberán contener el resultado de dicho reconocimiento y la causa del alta médica. Asimismo, los partes de alta médica podrán también ser extendidos por el facultativo adscrito al Instituto Nacional de la Seguridad Social. Para ello, dicho facultativo, tras el reconocimiento del trabajador, deberá comunicar a la Inspección Médica u órgano similar del Servicio de Salud correspondiente, su intención de extender el parte de alta médica, a fin de que dichos órganos puedan, en el plazo de tres días hábiles, manifestar su disconformidad. De no recibirse en el plazo mencionado informe en contra por parte de la Inspección Médica u órgano similar del respectivo Servicio de Salud, el parte de alta podrá ser expedido, conteniendo siempre el resultado del reconocimiento y la causa del alta. El alta médica expedida por el facultativo adscrito al Instituto Nacional de la Seguridad Social, a los exclusivos efectos económicos, determinará la extinción de la prestación económica por incapacidad temporal y el consiguiente derecho del trabajador de incorporarse a la empresa, sin perjuicio de que el Servicio Público de Salud continúe prestando al trabajador la asistencia sanitaria que, sin requerir una nueva baja médica, aconseje su estado». Dos. Se añaden dos párrafos al apartado 3 del artículo 2 con la redacción siguiente: «Cuando el parte médico de alta sea expedido por el facultativo adscrito al Instituto Nacional de la Seguridad Social se hará llegar una copia del mismo al correspondiente Servicio Público de Salud. De igual modo, se hará entrega al trabajador de dos copias una para él mismo y otra con destino a la empresa, sin que sea necesario que por ésta se remita a dicha Entidad Gestora la correspondiente copia del parte médico de alta. En los supuestos en que el parte médico de alta expedido. por el facultativo adscrito al Instituto Nacional de la Seguridad Social se hubiese formulado a iniciativa de una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, en los términos señalados en el artículo 6, se hará llegar a la misma, en el plazo de cinco días a partir de la expedición del parte de alta, copia del mismo, junto con la copia de dicho parte destinado al Servicio Público de Salud, para que la Entidad Colaboradora lo remita al citado Servicio Público. De igual modo, se hará entrega al trabajador de dos copias, una para él mismo y otra con destino a la empresa, sin que sea necesario que por ésta se remita la copia del parte a la Mutua correspondiente».

En el que se puede entender como primer motivo de impugnación, la parte actora aduce la vulneración del procedimiento legal para la elaboración de disposiciones de carácter legal, artículos 105 de la Constitución y 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, haciendo un análisis pormenorizado de las distintas Administraciones y Órganos que pueden resultan afectados, y echando en fin en falta, el traslado para informe, bien la Ministerio de Sanidad y Consumo, bien del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de la Salud, y procede rechazar tal motivo de impugnación, no tanto ni solo porque como el Abogado del Estado refiere, no eran aplicables al supuesto de autos los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ni porque ni la Constitución, ni la Ley del Gobierno, Ley 50/97 de 27 de noviembre, dispongan como requisito necesario la audiencia de órganos administrativos que tuvieran competencias que pudieran verse afectados por la disposición general, a salvo, claro está, de la necesaria intervención de la Secretaría General Técnica y del dictamen del Consejo de Estado, que aparecen cumplidos, sino porque además en las actuaciones se ha acreditado que la Subsecretaría de Sanidad y Consumo emitió informe, como por otro lado refiere el Abogado del Estado en su escrito de conclusiones, y con ello en buena medida se ha de tener por cumplida la petición de la parte actora.

En el segundo grupo de pretensiones anulatorias, la parte recurrente, tras una consideración sobre los límites al ejercicio de la potestad reglamentaria, se refiere, en el primer apartado, a los motivos de impugnación en el particular relativo a la modificación y adición del artículo 1.4 del Real Decreto 595/97 de 18 de abril, alegando: a) que si bien nada hay que oponer a que los médicos de la Seguridad Social extiendan el parte de alta, porque así lo dispone la Ley 66/97, no hay razón alguna que puede justificar la prevalencia del criterio del facultativo del INSS sobre el del facultativo del Servicio de Salud; b) que no se determina los procedimientos para formulación de reclamaciones ni para la solución de las discrepancias que pudieran producirse; y c) que el plazo de tres días hábiles para que la Inspección Médica pueda manifestar su disconformidad es irrisorio y de casi imposible cumplimiento y contrario a otro plazo al efecto establecido, proponiendo que el precepto se debía hacer incardinado en el artículo 5 del Real Decreto 595/97. Y procede rechazar tales motivos o impugnaciones, de una parte, porque como el Abogado del Estado alega y se advierte del texto de la norma, esta no ha establecido ninguna prioridad o prevalencia ente la actuación médico de la Seguridad Social y el médico del Servicio Público de Salud, pues se ha limitado, sin perjuicio de las competencias de los médicos del Servicio de Salud, a reconocer una actuación o facultad de los médicos de la Seguridad Social y la decisión que los mismos adopten puede o no ser aceptada por los médicos del Servicio de la Salud, sin establecer prioridad o prevalencia algún; de otra, porque si bien la norma no se ha ocupado de resolver las discrepancias que puedan existir entre el criterio de uno y otro médico, aún en el caso de que existan, ello no puede determinar la nulidad del Real Decreto, sin perjuicio obviamente que en el caso que resulte necesario, con posterioridad, se arbitren las medidas oportunas; y en fin respecto a que el plazo es distinto a otros, porque al no tratarse de supuestos iguales ningún inconveniente hay para que la norma se señale en plazo distinto y si es o no suficiente, la alegación del recurrente no pasa de ser una mera estimación o apreciación subjetiva que no puede alterar el criterio de la norma, sin olvidar, que el tiempo en la materia, resulta de gran trascendencia, cuando se pretende evitar una cantidad importante de gastos e incluso de fraudes sociales, como los antecedentes y el propio preámbulo ponen de manifiesto. Y en fin,. la proposición que el recurrente hace sobre la alteración de la norma, por estimar que sería mejor haber incardinado el precepto dentro del artículo 5 del Real Decreto 575/97, obviamente, no pasa de ser una mera propuesta sin transcendencia impugnatoria alguna.

En el punto 2º de su escrito de demanda, la parte actora, en relación con el apartado 3 del artículo 2 del Real Decreto 575/97, denuncia la contradicción entre los dos párrafos y el que se deja, indebidamente, en manos de una entidad privada, la Mutua, el traslado de la copia del parte de alta, y procede rechazar tales alegaciones, la primera porque no se advierte tal contradicción, al tratarse como refiere el Abogado del Estado, de una norma general y de una norma especial y la segunda, porque no se advierte que sea contrario al ordenamiento el régimen que se establece al intervenir la Mutua, aparte de que como refiere el Abogado del Estado, es la Administración la que tiene competencia sobre su organización administrativa.

En el punto 3º de su escrito de demanda, la parte actora en relación con el artículo 6 bis que se incorpora al Real Decreto 595/97, alega, que debe seguir la misma suerte que los anteriores en cuanto a la nulidad, por la falta de previsiones sobre coordinación y de mecanismos o procedimientos de reclamación, y procede rechazar tal alegación, tanto por las razones más atrás expuestas, como porque el Real Decreto impugnado, trata de desarrollar una norma en concreto y establece el régimen que ha estimado adecuado y si en su aplicación, puede o no resultar preciso algún mecanismo de coordinación, ello no puede justificar la pretensión de nulidad que se interesa, sin perjuicio de que en adelante, de resultar necesario se puedan arbitrar las medidas oportunas, sin olvidar, además, que la alegación se hace de forma genérica y sin concreción.

En el punto 4º de su escrito de demanda, la parte actora, se refiere a la totalidad del articulado del Real Decreto 1117/98 de 5 de junio, y con apoyo de lo dispuesto en los artículos 78 de la Ley 13/96 de 30 de diciembre, artículo 39 de la Ley 66/97 de 30 de diciembre, Ley Orgánica 5/92 de 29 de octubre, Real Decreto 1910/84, artículos 43 y 20 de la constitución y sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1.989, denuncia la, que dice, evidente omisión de la previsión legal de establecimiento de mecanismos de garantías de confidencialidad en el tratamiento de los datos de diagnóstico de los pacientes, y procede rechazar tal alegación, de una parte, porque el Real Decreto impugnado tiene un objeto concreto y determinado, desarrollar el artículo 131 bis de la Ley General de la Seguridad Social y no el de establecer mecanismos especiales para la protección de datos de diagnostico, de otra, porque el Real Decreto impugnado modifica el anterior de 1.997, y en él se incardina, por lo que sus previsiones quedan afectas al contenido del Real Decreto 575/1.997 y éste en su artículo 3 previene, que los datos quedarán protegidos conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de 29 de octubre de 1.992, con lo que obviamente se puede entender que queda garantizado el derecho a la protección de datos conforme a las normas generales, cual refiere el Abogado del Estado; aparte en fin de que incluso la falta de normas sobre protección de datos, no determinaría la ilegalidad del Real Decreto impugnado, sino la necesidad de una nueva previsión, cual también mantiene el Abogado del Estado.

Por último, se ha de señalar que esta Sala, en dos sentencias de esta misma fecha ha tenido ocasión de resolver y desestimar otros dos recursos en los que se impugnaba la misma norma Real Decreto 1117/98, y las razones en ellas expuestas y la doctrina allí sentada se ha de tener por reproducida, y en base a ello, y a lo anterior valorado, es procedente desestimar el presente recurso contencioso administrativo. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta condena en costas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.